24.01.2020

Trods den nylige våbenhvile i Libyen ser diplomatiets vej ser vanskelig ud. Kombinationen af udenlandsk indblanding, overvågning og kontrol – og selve det at sikre optimal lokal forankring af mulige kommende løsninger – har ofte vist sig at være en vanskelig øvelse. Fred og stabilitet i Libyen har stadig svære odds imod sig.

Analyse af Peter Seeberg, Center for Mellemøststudier, Syddansk Universitet

Berlin-konferencen den 19. januar præsenterede nogle mulige skridt fremad i bestræbelserne på at opnå fred i Libyen, men den løste ikke problemerne i det borgerkrigshærgede land. Og ifølge mediekilder bliver den våbenhvile, der blev erklæret af de stridende parter 12. januar – faciliteret af Rusland og Tyrkiet – ikke fuldt ud overholdt. Konferencen, indkaldt på initiativ af den tyske forbundskansler, Angela Merkel, vedtog en række konklusioner samlet i 55 punkter, der nu vil blive præsenteret for FN’s Sikkerhedsråd. Hovedpunkterne er fortsat våbenhvile, våbenembargo og genoprettelse af den politiske fredsproces i Libyen.

For de mange aktører med interesse i Libyen, der var repræsenteret på konferencen, venter nu en særdeles vanskelig opgave, hvor man først og fremmest skal søge at fastholde dialogen i form af fortsatte møder. Næste møde finder sted i Geneve i slutningen af januar. Det kom frem under pressekonferencen umiddelbart efter Berlin-konferencen, at der længe har været arbejdet på at sikre opbakning til foretagendet. Og opbuddet af internationale og regionale aktører – der bl.a. talte: Recep Tayyip Erdoğan, Boris Johnson, Emmanuel Macron, Angela Merkel, Mike Pompeo, Vladimir Putin og Abdel Fatah al-Sisi – indikerer, at den langvarige krise i Libyen betragtes med stigende alvor af det internationale samfund.

De to libyske hovedmodstandere, feltmarskal Khalifa Haftar (Libya National Army, LNA) og premierminister Fayez al-Sarraj (Government of National Accord, GNA), var begge til stede ved konferencen, hvor de hver især havde et indledende møde med Merkel. De ønskede ikke at mødes med hinanden, men bidrog dog – som det fremgår af listen over konklusioner – hver med navne på fem repræsentanter til en komité, der skal overvåge den videre udvikling.

Haftars styrker har siden april 2019 angrebet området omkring Tripoli, Libyens hovedstad, men det er tydeligt, at den intensiverede konflikt i Libyen – udløst 12. december, da Haftar iværksatte, hvad han betegnede som det endelige slag om hovedstaden – har skærpet modsætningerne markant. Haftars hær dominerer, sammen med stærke militsgrupper, det østlige og sydlige Libyen, og tilbage står at underlægge sig nogle mindre områder i det nordvestlige Libyen, herunder Tripoli. Det er formentlig også intensiveringen, der har rettet den internationale opmærksomhed mod Libyen, godt hjulpet på vej af Erdoğan og Putins initiativ til forhandlinger i begyndelsen af det nye år – med tydelige ambitioner om at forøge deres indflydelse i Middelhavsområdet.

 

Det er formentlig også intensiveringen, der har rettet den internationale opmærksomhed mod Libyen, godt hjulpet på vej af Erdoğan og Putins initiativ til forhandlinger i begyndelsen af det nye år – med tydelige ambitioner om at forøge deres indflydelse i Middelhavsområdet
_______

 

Splittelsen på Libyens politiske scene
Libyens udvikling henimod en fejlslagen stat tog for alvor fart efter valget i 2014, da stærke militser i Tripoli fordrev det demokratisk valgte House of Representatives (HoR) til et ufrivilligt eksil i Tobruk i det østlige Libyen. HoR var en form for midlertidig regering, der var tænkt som en instans, der skulle regere, indtil en forfatning var blevet udarbejdet, og egentlige parlamentsvalg havde fundet sted. I 2015 indledte FN et forløb, hvor en række møder i Marokko (den såkaldte Skhirat-proces) skulle danne basis for etableringen af en samlingsregering, GNA, der forenede grupperingerne i Libyens komplekse konflikter. Den Tripoli-baserede GNA-regering, herunder et tilknyttet præsidentråd, begge ledet af Sarraj, blev etableret, men har aldrig opnået bred opbakning i Libyen.

Efter regeringen ankom til Tripoli i marts 2016, var det FN’s håb, at de politiske modsætninger ville falde til ro. Dette er ikke sket. Reelt har Sarrajs regering været afhængig af stærke lokale militser, som tilmed har afpresset GNA for at få del i midlerne fra EU og andre donorer. Det libyske Muslimske Broderskab og flere mindre salafistiske grupperinger spiller også en central rolle som bagland for Sarraj. Fra Haftars synspunkt er Sarraj et gidsel for islamistiske militsers magt, og selvom det kun er nogle af militserne, der er eksplicit islamistiske, er opfattelsen delvist korrekt. På begge sider florerer korruption i stort omfang, men der er også udbredt lokal frustration over, at donormidler og olieindtægter i hovedsagen har tilflydt Sarraj og kun delvist er blevet redistribueret til lokaladministrationer og befolkningen i al almindelighed.

Der er omfattende sortbørshandel, som delvist organiseres af militser på begge sider, og fortsat betales disse også for at stå til rådighed for beskyttelsesopgaver ved offentlige kontorer, flygtninge- og fangelejre og lignende opgaver. IS, som i en periode havde base i Gaddafis fødeby Sirte, står i dag formentlig ret svagt i Libyen og er mest til stede på lokaliteter i det sydlige Libyen.

 

De militære manøvrer blev i en vis udstrækning koordineret med Frankrig, som gennemførte antiterror-aktioner i Sahel-bæltet, specielt i Tchad. Frankrig opfattede derfor Haftars operationer i Fezzan positivt
_______

 

En vanskelig politisk proces
I de senere år har vi set flere forsøg på at genstarte den politiske proces i Libyen. Det har været en væsentlig del af FN-planen for Libyen at arrangere en national konference med deltagelse af alle relevante parter. Konferencen skulle etablere en form for konsensus forud for afholdelse af valg, hvor der så skulle vælges en præsident og et parlament. Men på grund af den i stigende grad ustabile situation i Libyen blev både den nationale konference og valgene udskudt flere gange.

Nogle iagttagere har hævdet, at det har været for optimistisk så relativt hurtigt at satse på afholdelse af valg som den politiske vej fremad for Libyen. Og at der snarere var brug for at sikre ro og stabilitet via massiv finansiel hjælp fra vestlige donorer. Hjælpen skulle – for ikke at forsvinde i korruption og misbrug – utvivlsomt støttes af en aktiv indsats for at opbygge Libyens politiske og økonomiske institutioner. Formentlig er det netop manglen på konsensus og samarbejde mellem såvel interne som eksterne aktører allerede tidligt i forløbet, der bærer ansvaret for, at det gik galt, hvilket det for alvor gjorde efter valget til HoR i 2014. Som nævnt stod HoR officielt som vinder af valget, men valgdeltagelsen var meget lav, og da HoR desuden var blevet tvunget ud af Tripoli, var det vurderingen hos mange politiske iagttagere, at HoR’s indflydelse gradvist ville blive reduceret.

Det var netop, hvad der skete, ikke mindst fordi GNA i forlængelse af Skhirat-processen blev den politiske institution, som flest internationale aktører knyttede an til. Imidlertid ændredes denne situation og blev mere og mere kompliceret. Haftar, der oprindeligt var blevet udnævnt til leder af den hær, som formelt hørte til HoR, blev gradvist mere selvrådig og tiltog sig magten over hæren. I begyndelsen af 2019 gennemførte hæren et felttog i det sydlige Libyen, Fezzan-regionen, som relativt hurtigt blev underlagt Haftars dominans. Det var officielt ambitionen at bekæmpe terrorister og kriminelle for derved at genoprette sikkerhed og stabilitet i det forholdsvis mennesketomme, men dog – på grund af oliekilder og vandressourcer – strategisk vigtige område.

De militære manøvrer blev i en vis udstrækning koordineret med Frankrig, som gennemførte antiterror-aktioner i Sahel-bæltet, specielt i Tchad. Frankrig opfattede derfor Haftars operationer i Fezzan positivt, og Macron accepterede stiltiende Haftars voksende autonomi som hærleder. Aktionerne i Fezzan styrkede desuden Haftars omdømme på den regionale scene, og bl.a. Egypten, Jordan, Saudi-Arabien og UAE støtter ham, især på grund af hans bekæmpelse af islamistiske grupperinger i Libyen.

Overfor Haftar står GNA og Sarraj, der siden slutningen af 2015 har forsøgt at (gen)opbygge statslige institutioner i Tripoli. Dette er kun i begrænset omfang lykkedes, bl.a. på grund af de særdeles urolige vilkår, der har gjort det vanskeligt at bekæmpe den omsiggribende korruption. Desuden har der været store vanskeligheder med at få den statslige administration til blot nogenlunde at fungere. I første omgang forsøgte GNA at integrere HoR i det af FN-initierede statsbygningsprojekt, men uden succes. HoR afviste forslagene fra GNA, men samtidig med at dette bidrog til vanskelighederne, medvirkede det tilsyneladende også til at marginalisere HoR.

Fra FN’s side har man hæftet sig ved GNA’s mangel på evne til at skabe fremskridt for Libyens samlingsregering, herunder bekæmpelsen af radikale grupperinger, irregulær migration og smugling af olie. Her i begyndelsen af 2020 står GNA og Sarraj svagt og uden nævneværdig opbakning – både internt i Libyen og regionalt – men dog med en vis opbakning internationalt, især naturligvis fra FN-systemet og fra EU. HoR har i endnu mindre grad international og regional støtte – ingen har, som tingene har udviklet sig, kunnet se perspektiverne i at støtte denne efterhånden udgrænsede gruppe politikere i det østlige Libyen. Og det er da også karakteristisk, at Sarraj og Haftar er blevet de personer, det internationale samfund forholder sig til, bl.a. når der indkaldes til internationale konferencer. De har således begge længe rejst til møder i Europa, Rusland, Golfen osv. for at skaffe sig politisk kapital og finansiel bistand.

 

Hvis indtægter fra Libyens olie- og gasressourcer kan danne baggrund for et tættere samarbejde med russiske virksomheder, og hvis Haftar kan sikre Libyen mod religiøs ekstremisme, er fundamentet lagt for en styrket russisk tilstedeværelse
_______

 

Ruslands og Tyrkiets rolle
For Rusland drejer Libyen-spørgsmålet sig om at udbygge sin indflydelse i Middelhavsregionen. Den forekommer allerede at være forøget efter de senere års udvikling i Syrien, hvor en uformel alliance mellem Iran, Rusland og i nogen grad også Tyrkiet har stabiliseret styret i Damaskus. I Libyen har Putin pragmatisk opretholdt kontakt til både Haftar og Sarraj, men på det seneste har han tilsyneladende især søgt at fremme Haftars interesser – formentlig ud fra en realpolitisk betragtning om, at udviklingen i den aktuelle konflikt synes at pege Haftars vej.

Ræsonnementet synes at være, at hvis indtægter fra Libyens olie- og gasressourcer kan danne baggrund for et tættere samarbejde med russiske virksomheder, og hvis Haftar kan sikre Libyen mod religiøs ekstremisme, er fundamentet lagt for en styrket russisk tilstedeværelse. Russiske våben og lejesoldater har tilsyneladende bidraget til Haftars seneste offensiv, uagtet at Putin i Berlin gjorde gældende, at han ikke stod bag dem. Putin har også interesse i at få indflydelse på spillet om rådighed over olieudvinding i Middelhavet – og dér er Libyen potentielt en væsentlig aktør.

Desuden: Vel vidende at migration og flygtninge er blevet centrale storpolitiske temaer, og at bl.a. Tyrkiet har fået en lukrativ aftale med EU for at tage sig af mere end 3,5 millioner syrere, har Putin – med sin markante rolle i Syrien – uden tvivl også set en mulighed for at øve indflydelse i den sammenhæng, ligesom der er gode chancer for at opnå udenrigspolitiske fordele ved at udnytte et delvist splittet EU og uklare signaler fra Trump-administrationen, hvad angår Libyen.

Også for Tyrkiet er mulighederne i Middelhavs-baserede energiressourcer væsentlige, og i modsætning til Rusland er Tyrkiet – qua sin kystlinje – direkte involveret. Når Tyrkiets parlament 2. januar besluttede at sende tropper og militært udstyr til Libyen, er det i høj grad af denne årsag. Snarere end vidtløftige forestillinger om at puste liv i neo-osmanniske drømme om at dominere Middelhavet handler det for Tyrkiet om at fastholde – og ideelt set: udvide – dets adkomst til udvindingen af især gas fra Middelhavets undergrund, hvor de ligger i umiddelbar konkurrence med Cypern og Grækenland, i videre perspektiv også flere arabiske stater og Israel.

Dertil kommer overordnede tyrkiske interesser i at udvide sin interessesfære i Middelhavet, herunder historiske tyrkiske forbindelser til Libyen, der går tilbage til osmannertiden – og tyrkiske økonomiske interesser i Libyen, som handler om at få del i libyske investeringer i en fremtid hinsides uroen i landet. Tyrkiets svage økonomi kan have god brug for eksportmuligheder, men der er også økonomisk potentiale i den fysiske rekonstruktionsproces – dette er en vigtig del af baggrunden for Tyrkiets støtte til Sarraj-regeringen. Både Putin og Erdoğan søger tydeligvis at udnytte muligheden for at komme til at intervenere i det magttomrum, som den langvarige krise i Libyen har skabt. Det handler både om økonomiske interesser og magtpolitisk ekspansion.

 

Berlin-mødet udstiller et afgørende vilkår for EU, nemlig at EU’s muligheder for at øve indflydelse på Libyen forudsætter konsensus mellem medlemslandene. Og en sådan enighed er kun delvist til stede
_______

 

EU’s muligheder for indflydelse
I overensstemmelse med EU’s traditionelle demokrati-dagsorden støttede EU efter valget i 2014 HoR. Senere, da det FN-initierede GNA blev oprettet, støttede EU også dette initiativ. Gradvist har EU flyttet sin opmærksomhed til Sarrajs regering i Tripoli. Forhandlinger om migrations- og sikkerhedsspørgsmål er i 2019 således blevet ført mellem EU og GNA-repræsentanter.

EU spillede ikke nogen markant rolle ved Berlin-mødet, bl.a. fordi der ikke har været enighed blandt medlemslandene om holdningen til modsætningen mellem GNA og Haftar. Samarbejdet mellem Haftar og Frankrig om bekæmpelse af terrorbevægelser i det sydlige Libyen og Tchad har spillet en rolle i den forbindelse – og uanset at det øvrige EU ikke har blandet sig i den forbindelse, er det væsentligt, at det har vanskeliggjort en mulig konsensus om at lægge afstand til Haftar. Ligeledes har Grækenlands og Cyperns interesser i offshore-gasproduktion også haft betydning for diskussionerne i EU. Men måske har Berlin-mødet alligevel bidraget til en større grad af EU-konsensus: Den franske udenrigsminister, Jean-Yves Le Drian, roste Merkel for initiativet og understregede, at Frankrig støtter den videre proces med udgangspunkt i Berlin-konferencen.

Den nytiltrådte udenrigsrepræsentant for EU, Josep Borrell, der tilsyneladende gerne ser en noget mere aktiv rolle for EU i spørgsmålet om Libyen, foreslog på et udenrigsministermøde i Bruxelles dagen efter Berlin-konferencen, at EU kunne forestå overvågningen af våbenembargoen mod Libyen. På mødet blev det foreslået, at man kunne udnytte det såkaldte Operation Sophia set-up, som blev etableret i 2015 med henblik på overvågning af irregulær migration via Middelhavet. Det blev også nævnt, at overvågning af lejesoldater såvel som våbentransporter via Libyens nabolande kunne foregå via satellitter og fly, men at det nok også ville være nødvendigt med landbaseret overvågning – og at dette, af sikkerhedsmæssige årsager, fordrer en mere stabil våbenhvile.

Siden præsident Trump tiltrådte i 2017, er det i stigende grad blevet diskuteret i Bruxelles, at EU skulle søge at opnå en stærkere udenrigspolitisk position. Merkel har været en af fortalerne for denne opfattelse. Man kan se Berlin-mødet i dette perspektiv: At det er et skridt på vejen i en mere aktiv europæisk udenrigspolitisk retning. Men det er samtidig klart, at Berlin-mødet udstiller et afgørende vilkår for EU, nemlig at EU’s muligheder for at øve indflydelse på Libyen forudsætter konsensus mellem medlemslandene. Og en sådan enighed er kun delvist til stede. Spørgsmålet er nu, om – og i givet fald: hvornår – den kan opnås.

Fred i Libyen?
Fred og stabilitet i Libyen har vanskelige odds imod sig. Og en diskussion om de mulige alternativer bliver let særdeles spekulativ. Den aktuelle situation i Libyen indikerer, at hvis våbenhvilen falder fra hinanden, står Haftar tilsyneladende ganske stærkt. Han har med erobringen af det meste af Libyen skabt, hvad der ligner en ”facts on the ground”-position, og hvis Tripoli falder, kan det ikke udelukkes, at han vil kunne udråbe sig selv til ny leder af Libyen. Men han vil have en række militsgrupper imod sig, hans folkelige opbakning er begrænset, og i det internationale samfund vil der være udtalt modstand mod en sådan selvbestaltet udnævnelse. Sarraj – uanset at han af FN blev lanceret som løsningen på Libyen-problemet og længe nød en vis opbakning internationalt – står svagt i billedet, og Erdoğans bastante opbakning har næppe styrket Sarrajs position, i hvert fald ikke i EU-kredse. Dette fremgik tydeligt af Berlin-mødet.

Diplomatiets vej ser vanskelig ud. Hvis det trods alt lykkes at holde liv i våbenhvilen, må der iværksættes en proces, hvor der lægges vægt på genopbygning og økonomisk udvikling. Så bliver det væsentligt at forsøge at sikre ro og stabilitet. Borrell har i Bruxelles lagt op til et samarbejde om overvågning og kontrol af våbenleverancer. Berlin-konferencen fravalgte umiddelbart at stille sanktioner i udsigt mod brud på våbenhvilen, også hvad angår interventioner udefra. Måske de kommende møder i Geneve og i FN’s Sikkerhedsråd alligevel vil gå i den retning. Kombinationen af udenlandsk indblanding, overvågning og kontrol – og selve det at sikre optimal lokal forankring af mulige kommende løsninger – har ofte vist sig at være en vanskelig øvelse. ■

 

Hvis det trods alt lykkes at holde liv i våbenhvilen, må der iværksættes en proces, hvor der lægges vægt på genopbygning og økonomisk udvikling. Så bliver det væsentligt at forsøge at sikre ro og stabilitet
_______

Apropos denne artikel:

Rasmus Emborg: Vi må se i øjnene, at Ruslands gamle imperiedrømme er ved at blive til virkelighed

Jens Ladefoged Mortensen: Trumps toldkrig viser, at tyngdepunktet har flyttet sig væk fra Vesten – hvis det overhovedet findes længere

Vil Silicon Valley redde eller smadre Vesten? Mikkel Vedby med Anders Theis Bolman i Lille Land, Hvorhen

Pâkzâd og Lindstad: Trump indleder en global toldkrig – Norden viser en bedre vej

Interview med Helen Thompson: Her er rationalet bag Trumps tariffer

Tao Bjørn & T. N. Sørensen i RÆSON SØNDAG: Trump tager fejl, hvis han tror, at Kina ikke kan gengælde handelskrigen. Beijing er klar og forberedt til tænderne