30.06.2020

”Folketingets lovgivning indeholder et meget stort antal bemyndigelser, der tilsiger, at en stigende del af regeldannelsen sker i ministerierne. Denne udvikling er et udtryk for, at den administrative del af det politiske system bliver styrket på bekostning af den politiske og repræsentative del. Men under coronakrisen har det været helt anderledes end normalt, fordi lovgivningen er blevet forberedt i stor hast med en meget begrænset inddragelse af de interesser og den sagkundskab, der er på det pågældende område.”

Hvem har magten på Slotsholmen? Er det Folketinget, embedsværket, Finansministeriet eller Statsministeriet? I denne tredelte interviewserie belyser RÆSON det spørgsmål og den magtforskydning, som mange mener, har fundet sted under den nuværende regering. Vi spørger en politisk kommentator, en forsker og en tidligere minister. I dette andet interview taler vi med Jørgen Grønnegård Christensen, der er medforfatter til forskningsprojektet „Når Embedsmænd Lovgiver‟ og formand for den uvildige ekspertgruppe, der skal lede arbejdet med at granske corona-nedlukningen.

Interview af Vu Nguyen

RÆSON: I det nye forskningsprojekt, Når Embedsmænd Lovgiver, kommer du og tre andre forskere frem til, at regeringen tager til i styrke, mens det modsatte sker for Folketinget. Hvor ser du konkret den udvikling, og hvad ligger til grund for den?
GRØNNEGÅRD CHRISTENSEN: En vigtig faktor er, at en stigende del af regeldannelsen sker i ministerierne. I det ligger, at lovgivningen indeholder et meget stort antal bemyndigelser til enten ministrene eller til styrelser under ministerierne, som giver dem magt til at styre igennem bekendtgørelser. I vores forskningsprojekt starter vi derudover med at se på udviklingen fra 1990 og frem til i dag. Vi kan se, at der forholdsmæssigt gives flere bemyndigelser til styrelserne end til ministrene. Denne udvikling er et udtryk for, at den administrative del af det politiske system bliver styrket på bekostning af den politiske og repræsentative del.

RÆSON: Hvordan forholder Folketinget og regeringen sig til den udvikling?
GRØNNEGÅRD CHRISTENSEN: Regeringen står på mange måder bag udviklingen. Når de bemyndigelser kommer ind i lovgivningen, så kommer de ind i de lovforslag, som regeringen udarbejder og fremsætter i Folketinget. Formelt set er det på den måde en regeringsdrevet proces, men den er i høj grad accepteret af Folketinget. Vores undersøgelse viser også, at man i Folketinget ikke ser nogen principielle betænkeligheder ved en udvikling, som indebærer, at regeldannelsen i så stort et omfang foregår i forvaltningen. Ingen af partierne sætter spørgsmålstegn ved det. Hvis der opstår diskussioner, så er det kun i helt konkrete sammenhænge, hvor det næsten altid er en interesseorganisation, der er blevet berørt af den pågældende regulering.

 

Vores undersøgelse viser også, at man i Folketinget ikke ser nogen principielle betænkeligheder ved en udvikling, som indebærer, at regeldannelsen i så stort et omfang foregår i forvaltningen. Ingen af partierne sætter spørgsmålstegn ved det
_______

 

RÆSON: Hvordan adskiller den nuværende magtfordeling og magtforhold mellem Folketinget og regeringen sig fra tidligere?
GRØNNEGÅRD CHRISTENSEN: Vi skal passe på med at tale om magtfordeling. Jeg ved godt, at det er meget populært at gøre det, men vi skal i stedet ind og se på, hvad der mere præcist ligger i det. Det er ikke længere så meget et spørgsmål om balancen mellem Folketinget på den ene side og regeringen og forvaltningen på den anden side. Det er i højere grad spørgsmålet om balancen mellem partierne, regeringen og forvaltningen. Det, vi også viser i bogen, er, at Folketinget er kørt ud på et sidespor i denne sammenhæng, dvs. Folketinget som parlamentarisk institution.

I stedet har man udviklet det, vi kalder et forligsdemokrati eller en forligsparlamentarisme, hvor brede flertal aftaler, hvordan politikken skal gennemføres – også aftaler om, hvordan man skal overvåge gennemførslen af denne politik. Efter det forsætter repræsentanter for de partier, der deltager i et bestemt parti, som en form for bestyrelse eller forretningsudvalg for den pågældende lovgivning – inklusive de bemyndigelser, der indgår i den. Det betyder, at partierne, som indgår i forligskredsen, bliver inddraget i overvågningen af den administrative gennemførelse. Det er altså mere kompliceret end et traditionelt spørgsmål om magtfordeling.

Det er alt sammen et udtryk for, at reguleringsmængden i Danmark og i andre vestlige lande er umådelig stor, og den har været tiltagende over tid. Derudover sker der langt oftere revisioner af den gældende regulering end tidligere. Det har givet Folketinget et kapacitetsproblem, som man kompenserer for på den måde her.

RÆSON: Man kan sige, at analysen tidligere har været, at magten i det seneste årti har båret præg af en styrkelse af Finansministeriet som et helt centralt magtorgan – både ift. Folketinget og Statsministeriet. Er den tendens ved at vende, og hvilke faktorer spiller ind i den udvikling?
GRØNNEGÅRD CHRISTENSEN: De to ting har ikke noget med i hinanden at gøre. Det er ganske rigtigt, at Finansministeriet har stået meget stærkt og har haft en styrket placering i regeringsarbejdet siden 1980’erne og frem til i dag. Men den store indflydelse, som Finansministeriet har fået, er på de dele af politikken, der har med den generelle økonomiske politik, styringen og organiseringen af den offentlige sektor, inklusiv udgiftspolitikken, at gøre. Det kan sagtens have konsekvenser for reguleringen. På nogle områder er de felter koblet utroligt tæt sammen med den måde, man lovgiver på.

Hvis vi tager folkeskolelovgivningen, som var en af vores cases, så er det helt givet, at Finansministeriet generelt har haft en meget stor indflydelse. Lige nøjagtig på det felt viser det sig også, at der ikke er så forfærdeligt mange bemyndigelser til forvaltningen, som er Børne- og Undervisningsministeriet. Det er et område, som er højt prioriteret af de politiske partier, og det vil sige, at det virkelig er noget, som de har hænderne på, samtidig med at Finansministeriet står stærkt på området.

Af de andre områder, vi har beskæftiget os med, kan jeg nævne beskæftigelsesområdet. Det er knyttet tæt sammen med den økonomiske politik, og det giver Finansministeriet en stærk indflydelse på området. Nok gives der bemyndigelser, men det er samtidig et felt, hvor partierne – og i det her tilfælde i meget høj grad forligspartierne – er med til at bestyre det pågældende område.

Udover det har vi de klassiske reguleringsområder, der bl.a. tæller miljøpolitikken og erhvervspolitikken. Her er Finansministeriet ikke inde i billedet i nogen særlig grad. I stedet ser vi et samspil, hvor vi har det pågældende fagministerium og interesseorganisationerne, der er berørte af den pågældende regulering, på den ene side, og partierne i Folketinget på anden side.

Derudover er Folketinget ekstremt afhængige af samspillet mellem organisationerne, regeringen og forvaltningen. Folketinget foretager sig ikke ret meget, uden at den har sikret sig en tilslutning fra de berørte organisationer. Det er et kompliceret billede, der lægger nogle nuancer til standardbilledet fra medierne.

 

Det næste, der skete, var, at der blev lagt op til, at partilederne skulle orienteres om de ting, der sker undervejs. Det er et forsøg på at styrke kontrollen, men det er meget svagt sammenlignet med den måde, det normalt sker på
_______

 

RÆSON: Regeringen har den udøvende magt, hvilket giver en stor magt indenfor lovgivningens rammer. Men har Folketinget egentlig ført parlamentarisk kontrol over regeringens magtudøvelse under coronakrisen?
GRØNNEGÅRD CHRISTENSEN: Folketinget blev stillet i en særegen situation, hvor man dispenserede fra de normale frister for behandlingen af lovforslaget i Folketinget. Normalt skal der gå mindst 30 dage fra fremsættelsen af lovforslaget til den endelige vedtagelse ved tredje behandling, men det dispenserede man, så man kunne komme hurtigt igennem behandlingen af lovforslagene. Det betød, at partiernes mulighed for at stille spørgsmål og få belyst problemstillinger, som knytter sig til de pågældende lovforslag, blev svækket. Derudover suspenderer man den normale høringsprocedure, hvor ministerierne har skulle sende lovforslag til en offentlig høring. Med den normale høringsprocedure har høringsparterne haft en måneds tid til at besvare høringsbrevene. Det suspenderede man.

Det er meget almindeligt at sige, at de høringer er en formalitet. Men det mener jeg ikke er sandt. Høringerne har faktisk en stor betydning for den lovgivning, der bliver vedtaget af Folketinget, fordi høringerne og høringssvarene fra de berørte organisationer bidrager til, at udvalgene kan stille mere kvalificerede spørgsmål til den minister, der har fremsat et lovforslag, end det ville være muligt, hvis udvalget selv sad med lovforslaget. Med suspenderingen af den normale høringsprocedure er der sket en svækkelse af den parlamentariske kontrol i lovforberedelsesfasen.

RÆSON: Har Folketinget de nødvendige redskaber og kontrolmekanismer til at håndtere en magtfuld regering som den nuværende med de bemyndigelser, den er blevet udstyret med, og/eller er solnedgangsklausuler nok?
GRØNNEGÅRD CHRISTENSEN: Ja og nej. Der er to ting at sige til det. Det ene ligger i, at der er sat solnedgangsklausuler ind, hvilket betyder, at der sker en genvurdering af lovgivningen i to faser. Den første genvurdering finder sted i november, hvor Folketinget skal foretage en foreløbig politisk vurdering af erfaringerne med de indgreb, der blev foretaget i marts og april. Og den sidste genvurdering sker den 1. marts 2021, hvor man mere definitivt skal ind og tage stilling til, hvad der skal ske med lovgivningen.

Undervejs skete der noget i processen, fordi det er også karakteristisk, at lovgivningen blev gennemført med tilslutning fra samtlige partier. Der blev nedsat en politisk følgegruppe bestående af samtlige sundhedsordførere, der skulle følge brugen af bemyndigelserne. Det næste, der skete, var, at der blev lagt op til, at partilederne skulle orienteres om de ting, der sker undervejs. Det er et forsøg på at styrke kontrollen, men det er meget svagt sammenlignet med den måde, det normalt sker på. Det er ikke en særlig stærkt udspecificeret procedure med hensyn til, hvordan det her kan ske, men i et kontrolperspektiv var der trods alt nogle tiltag i løbet af marts og april.

 

[D]et [er] sket under en sporadisk inddragelse af Folketinget, da de normale procedurer var sat ud af kraft. Det er helt enestående
_______

 

RÆSON: Det er ikke nogen statsbevaret hemmelighed, at der er en løbende magtkamp mellem den lovgivende og udøvende magt. Hastelovgivningerne under coronakrisen har givet regeringen og særligt sundhedsminister Magnus Heunicke (S) vidtgående beføjelser, der i princippet gør regeringen til den mest magtfulde længe. Det har også gjort sundhedsministeren til danmarkshistoriens mest magtfulde sundhedsminister, da han kan foretage indgribende tiltag, uden at Folketinget kan blande sig. Hvordan vil du beskrive hele coronaforløbet, når man ser på den historiske magtkamp mellem Folketinget og regeringen?
GRØNNEGÅRD CHRISTENSEN: Det er en helt særegen situation uden fortilfælde. Det svarer heller ikke til, at hvad vi ser i den meget omfattende analyse, vi har lavet. Her støder vi ikke på noget, der er sammenligneligt med det her, fordi det er i alle tilfælde lovgivningen, som har været igennem ret grundig forberedelsesproces og ret grundig behandling i en folketingssammenhæng og som har været gennem høringsprocedurer og nogle gange udvalgsarbejder, som har involveret dem, der er berørt af det her.

Det, vi har set under coronakrisen, er fuldstændig anderledes end normalt, fordi lovgivningen er blevet forberedt i stor hast med en meget begrænset inddragelse af de interesser og den sagkundskab, der er på det pågældende område. Derudover er det sket under en sporadisk inddragelse af Folketinget, da de normale procedurer var sat ud af kraft. Det er helt enestående.

RÆSON: Vi har snakket mere generelt om magt ift. de forskellige ministerier, regeringen og Folketinget. Hvad har været det vigtigste at bemærke under coronakrisen i den sammenhæng, og hvad siger det om udviklingen i resten af denne regeringsperiode?
GRØNNEGÅRD CHRISTENSEN: Det, der på regeringssiden ser ud til at have karakteriseret forløbet, har været en centralisering af beslutningerne i Statsministeriet, som er særegen i forhold til, hvad vi ellers har set. Det danske regeringssystem er karakteriseret ved en høj grad af decentralisering, hvor de enkelte fagministerier og fagministre har et betydeligt spillerum, når de skal forberede deres politik og udmønte den i lovforslag. Det er ganske rigtigt, at sundhedsministeren og Sundhedsministeriet står stærkt i den sammenhæng, men hvis vi ser på forløbet som det tegner sig udefra, så er det nok en meget formel iagttagelse, hvor rigtig meget tyder på, at de afgørende beslutninger har været centraliseret i Statsministeriet omkring statsministeren og nogle få centrale ministre. Det er særegent i forhold til, hvad vi ellers kender, men også et udtryk for, at det på alle måder var en særegen situation. ■

 

Det, der på regeringssiden ser ud til at have karakteriseret forløbet, har været en centralisering af beslutningerne i Statsministeriet, som er særegen i forhold til, hvad vi ellers har set
_______

Apropos denne artikel:

Lars Struwe: Vance lægger vægten på sikkerhed og frygten for Kina. Om vi kan lide det eller ej – og han har ret

Hvem er vi, hvis vi ikke er venner med amerikanerne? Mikkel Vedby med Jarl Cordua i Lille Land, Hvorhen

Can Dündar: Tyrkiet er på vej mod et fuldt diktatur. Erdoğan ved nemlig, at Europa er villig til at ofre dets værdier for sikkerhed

Grace Blakeley: Der er brug for en genopbygning af den massepolitik, der tillader almindelige mennesker at øve indflydelse på vores økonomiske og politiske institutioner 

Flemming Splidsboel i RÆSONs kommende trykte nummer: Hvad vi mister, hvis Ukraine taber

Øjvind Hesselager: Sådan mistede vi Grønland