26.03.2020

USA’s stigende interesse for Grønland stiller større krav til rigsfællesskabets Arktis-diplomati. Men det er svært at imødekomme.

Af Jon Rahbek-Clemmensen

Præsident Trumps tilbud om at købe Grønland gjorde det tydeligt for de fleste, at Grønland bliver stadigt vigtigere for USA, der i stigende grad ser Arktis som en arena for fremtidig stormagtskonkurrence med Kina og Rusland. Den seneste amerikanske forsvarsstrategi for Arktis fra 2019 advarer således om, at Kina og Rusland kan benytte Arktis til at ’fremme deres strategiske mål gennem betænkelig eller tvangspræget adfærd’.

Ruslands primære styrke er militær: Landet har siden slutningen af 2000’erne opbygget en lang række baser og anlæg i Arktis og har fly, skibe, specialstyrker og missiler, der kan benyttes i de nordlige områder. Kinas styrke ligger derimod i landets økonomiske investeringer, omfattende diplomati og videnskabelig aktivitet med udstyr, der også kan bruges til militære formål, hvilket USA frygter, kan give Beijing en politisk styrke, der på sigt kan bruges til at underminere USA’s position i regionen.

USA søger derfor at styrke sin position ved at flytte nogle militære kapaciteter til regionen, opbygge nye kommandostrukturer og sikre, at eksisterende infrastruktur er klar til at håndtere en pludselig forskydning af amerikanske styrker til regionen. Man har også forsøgt at skabe bedre relationer til regionens mindre stater og andre aktører og gøre disse opmærksomme på de farer, der er forbundet med en større kinesisk tilstedeværelse. Det har man netop bl.a. set i Grønland, hvor USA har udvist interesse for lokale lufthavne og for at skabe stærkere bånd til selvstyret, bl.a. gennem oprettelsen af en amerikansk repræsentation i Nuuk, samtidig med at man har advaret mod kinesiske investeringer.

Den nye amerikanske interesse skaber både muligheder og udfordringer for Danmark og rigsfællesskabet. Danmark og Grønland kan veksle den amerikanske interesse til initiativer, der kommer de to rigsdele til gode. For Grønland er der mulighed for investeringer i infrastruktur eller samarbejde om områder som sundhed, uddannelse og erhvervsfremme. For Danmark er der mulighed for at styrke båndet til sin vigtigste allierede og måske afværge kritik af det lave danske forsvarsbudget.

 

Vi bad vores amerikanske interviewpersoner nævne, hvilke lande der satte Arktis-dagsordenen i Washington. Her blev særligt Norge fremhævet som meget aktive, mens Danmark og Grønland var næsten fraværende.
_______

 

Som Peter Viggo Jakobsen har påpeget (se fx RÆSON39), kan den amerikanske interesse dog blive problematisk for rigsfællesskabet, hvis USA overkompenserer på en måde, der virker unødigt provokerende, fx ved at stationere permanente kampfly i Grønland, ved at inddrage NATO i tilstedeværelsen på øen, eller hvis det eksisterende samarbejde i arktiske institutioner kastes fuldstændigt over bord. Her er der et behov for en proaktiv og langsigtet diplomatisk indsats, der kan påvirke de amerikanske beslutninger på en måde, der er til rigsfællesskabets fordel.

Er rigsfællesskabets Arktis-diplomati så klar til aktivt at påvirke andre arktiske stater? I 2016 tog min kollega Anders Henriksen og jeg temperaturen på rigsfællesskabets Arktis-diplomati i Washington gennem interviews med nuværende og tidligere danske, grønlandske og amerikanske embedsmænd, politikere og eksperter, der arbejdede med Arktis. Her var det tydeligt, at Arktis ikke fyldte meget for det danske diplomati i forhold til USA. Vi bad vores amerikanske interviewpersoner nævne, hvilke lande der satte Arktis-dagsordenen i Washington. Her blev særligt Norge fremhævet som meget aktive, mens Danmark og Grønland var næsten fraværende. Amerikanerne fremhævede i stedet, at Danmark havde været et foregangsland i de amerikanske militære operationer i lande som Afghanistan, Irak og Libyen.

Én af årsagerne til det manglende fokus på Arktis synes at være rigsfællesskabets indre opbygning.


Uklar ansvarsfordeling
Rigsfællesskabet er i bund og grund et interessefællesskab, der – ud over en fælles historie og delvis fælles kultur – primært holder sammen, fordi parterne har brug for hinanden. Selvom et stort flertal i den grønlandske befolkning ønsker selvstændighed, kan Grønland i dag ikke fungere som en moderne velfærdsstat uden økonomisk og administrativ støtte fra Danmark. Der er med en befolkning på godt 56.000 mennesker simpelthen for få skattekroner og for få hænder i Grønland til at holde en velfærdsstat kørende.

Omvendt kan Danmark bruge Grønland diplomatisk til at styrke forholdet til større stater, særligt USA. Det så man under Den Kolde Krig, hvor Danmark ’spillede Grønlandskortet’ over for amerikanerne: Danske diplomater forsøgte at afværge amerikansk kritik af den begrænsede danske indsats på det forsvarspolitiske område ved at henvise til bl.a. Grønlands vigtighed for USA. En lignende dynamik kan ses i dag, hvor statsminister Mette Frederiksen annoncerede nye danske forsvarsinvesteringer i Grønland i forbindelse med mødet med præsident Trump i november 2019, da Danmark ellers stod til kritik af sit lave forsvarsbudget.

Rigsfællesskabet har dog to systemfejl, der gør det vanskeligt at udvikle den sammenhængende og langsigtede udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi, der er nødvendig for at navigere i de rørte vande, som opstår som følge af den amerikanske interesse for Arktis.

Den første systemfejl handler om fordelingen af ansvarsområder mellem Danmark og Grønland i Selvstyreloven fra 2009. Loven giver Grønland mulighed for at hjemtage forskellige emneområder, i det omfang den grønlandske stat selv har midlerne til at varetage driften af disse områder. Grønland har blandt meget andet allerede hjemtaget fx råstofpolitikken og transportpolitikken. Herudover er der visse emner, som stadig hører under Danmark, enten fordi Grønland endnu ikke har hjemtaget dem, eller fordi de ikke kan hjemtages. Forsvars- og sikkerhedspolitikken samt det meste af rigsfællesskabets udenrigspolitik hører til i den sidste kategori.

Der eksisterer dog betydelige gråzoner mellem disse kategorier, hvor det ikke er tydeligt, hvem der skal træffe den endelige beslutning. Hvem skal fx sidde for bordenden, når spørgsmål om kinesiske råstofinvesteringer i Grønland har konsekvenser for rigsfællesskabets forhold til USA? På den ene side er det et råstofpolitisk spørgsmål og falder derfor inden for Grønlands autoritetsområde. På den anden side kan man argumentere for, at det er et sikkerhedspolitisk spørgsmål, som København bør have ansvaret for.

 

De store omkostninger forbundet med uklarhederne i rigsfællesskabet kan være med til at gøre danske embedsmænd og politikere både mindre proaktive og mindre langsigtede i deres tænkning om Grønland.
_______

 

Løsningen af sådanne uenigheder om ansvarsfordelingen er en omkostningsfuld proces for politikere og embedsmænd, idet det dels kræver forhandlinger mellem Danmark og Grønland, dels at Danmark til tider er tvunget til at ’betale’ Grønland for at acceptere en løsning. Det så man fx i 2018, da Grønland ønskede at udbygge de eksisterende lufthavne i Nuuk og Ilulissat og at bygge en ny lufthavn i Qaqortoq. Dermed var der en risiko for, at Danmark og USA ville stå uden en velegnet militær lufthavn, hvis lufthavnen i Kangerlussuaq, som er særdeles velegnet til militær brug, blev lukket. Samtidig indløb der et bud på konstruktionsopgaven fra et kinesisk statsejet firma, hvilket fik alarmklokkerne til at ringe i Washington. Den daværende amerikanske forsvarsminister, James Mattis, advarede i foråret 2018 sin danske kollega Claus Hjort Frederiksen om, at en kinesisk tilstedeværelse i Grønland ville være problematisk for USA.

Danmark kunne dog ikke gennemtvinge sin vilje, idet transportområdet var hjemtaget af Grønland. I stedet valgte man fra dansk side at give Grønland tilskud og lån til lufthavnsprojektet for 1,6 mia. kr. Selvom Lars Løkke Rasmussen understregede, at den pludselige danske støtte skam ikke havde noget med Kina at gøre, er det svært ikke at se det som et kompromis, der skulle give Danmark større kontrol med processen, mod at Grønland fik økonomiske støtte. I 2019 trak det kinesiske firma sig fra budprocessen i en sky af beskyldninger om dansk pression og urent trav.

Problemet er, at de store omkostninger forbundet med uklarhederne i rigsfællesskabet kan være med til at gøre danske embedsmænd og politikere både mindre proaktive og mindre langsigtede i deres tænkning om Grønland. Nye initiativer berører meget ofte den uklare arbejdsdeling mellem Danmark og Grønland og kan altså medføre dyre slagsmål om rollefordelingen mellem forhandlerne i København og Nuuk. I det lys er det nemmere at være reaktiv og udskyde at løse potentielle uklarheder, til man ved, om de reelt kommer til at skabe problemer. Hvorfor skal man tage et bøvlet slagsmål, før man ved, om det er nødvendigt? Fx har man i årevis kendt til de udfordringer, der er forbundet med kinesiske investeringer i Grønland, men man har ikke fundet en langsigtet løsning en gang for alle. Først da de kinesiske investeringer var på trapperne, og man havde Washington i røret, fandt man en løsning på de konkrete problemer.

Manglende gensidig tillid
Rigsfællesskabets anden systemfejl handler om manglende tillid mellem danske og grønlandske eliter.

Hvis interessefællesskabet mellem Danmark og Grønland skal fungere, er det vigtigt, at begge har tillid til hinanden, og at de to sider accepterer den grundlæggende præmis, at de hver især skal få noget ud af forholdet. Det er ikke altid tilfældet i dag. Flere af vores grønlandske interviewpersoner sad med en oplevelse af, at Danmark holder Grønland ude af beslutningsprocesserne for selv at skumme fløden. En tidligere grønlandsk embedsmand fremhævede således, at tidligere aftaler om USA’s tilstedeværelse i Grønland ”gavnede Terma [dansk firma der bl.a. udvikler forsvarsprodukter] i USA, der fik milliardordrer. Vi fik ingenting. I virkeligheden lavede USA og Danmark en aftale med os som frontfigur […] Danmark brugte os i denne sammenhæng til at fremme egne interesser”.

Flere grønlændere bemærkede, at danske ministerier og folketingsudvalg ikke altid huskede at inkludere selvstyret og Inatsisartut (Grønlands parlament) i beslutninger og diskussioner med konsekvenser for Grønland. Det var med til at skabe et indtryk af, at Grønland blev holdt udenfor.

Denne mistillid går begge veje. Flere danske embedsmænd nævnte, at man fra grønlandsk side ikke altid har en realistisk opfattelse af, hvad rigsfællesskabet kan opnå, og at man er for forhippet på at kritisere Danmark i stedet for at indgå i en reel dialog med København. Embedsmændene oplevede, at de befandt sig i en situation, hvor danske initiativer blev mødt med kritik, lige meget hvor gavnlige de var. En sådan situation betyder, at danske embedsmænd og politikere ikke har incitament til at føre et proaktivt Arktis-diplomati, og det kan være med til at forklare, hvorfor man fra dansk side har fokuseret på andre emner, såsom indsatserne i Afghanistan, Mellemøsten og Nordafrika.


Hvad kan man gøre ved det?
Med et proaktivt og langsigtet Arktis-diplomati kan rigsfællesskabet gøre en betydelig forskel i Arktis. Det så man i forbindelse med Ilulissat-mødet i maj 2008, hvor repræsentanter for de fem kyststater Canada, Danmark, Norge, Rusland og USA på dansk-grønlandsk initiativ mødtes i Ilulissat i Vestgrønland og aftalte en række fælles spilleregler for håndteringen af spørgsmål relateret til Det Arktiske Ocean (Ishavet). Det var med til at skabe klare retningslinjer for det regionale samarbejde og mindske den globale bekymring for militære og politiske spændinger i Arktis.

 

Rigsfællesskabets systemfejl kan overkommes, hvis politikerne er villige til at investere politisk energi i Arktis, og hvis der er enighed internt i rigsfællesskabet.
_______

 

Ilulissat-initiativet var muligt, fordi udenrigsminister Per Stig Møller kastede den nødvendige politiske energi i projektet, og fordi han insisterede på, at Udenrigsministeriets topembedsmænd skulle gøre det samme. Det var disse embedsmænd, der i samarbejde med Per Stig Møller og repræsentanter for Grønland dygtigt navigerede mellem de forskellige staters interesser og udarbejdede en erklæring, som alle parter var enige om. Initiativet var også muligt, fordi Danmark og Grønland var enige om, at det var en god ide, og fordi man fra dansk side gjorde en dyd ud af at inddrage Grønland og dele æren med Nuuk.

Det viser, at rigsfællesskabets systemfejl kan overkommes, hvis politikerne er villige til at investere politisk energi i Arktis, og hvis der er enighed internt i rigsfællesskabet. Det er dog ikke altid tilfældet. Hvis rigsfællesskabet skal kunne agere proaktivt i Arktis, kræver det, at man får adresseret de grundlæggende interne systemfejl.

Jeg vil pege på fire forskellige anbefalinger, som kan få rigsfællesskabet til at fungere bedre indadtil.

For det første bør politikerne undersøge, om det er muligt at omformulere eller lave en tilføjelse til Selvstyreloven, så der en gang for alle kommer større klarhed om arbejdsdelingen mellem Danmark og Grønland. Det svækker rigsfællesskabets manøvredygtighed og troværdighed udadtil, at man ikke som udgangspunkt har klarhed om, hvem der sidder for bordenden, når beslutningerne skal træffes. Det er naturligvis ikke en let opgave at ændre i selve rammen for rigsfællesskabet, og en reform af Selvstyreloven vil formentlig kræve både omfattende forhandlinger – samt at Danmark kompenserer Grønland for det tab af indflydelse, som dette kan indebære. Men en klarere arbejdsdeling vil gøre det lettere at agere strategisk udadtil og samtidig gøre rigsfællesskabet til en mere troværdig samarbejdspartner for andre lande.

For det andet bør man fra dansk side blive bedre til at sikre, at grønlandske myndigheder og politikere bliver inkluderet i beslutninger og diskussioner, der er relevante for Grønland. Følelsen af at blive overset er med til at mindske grønlandske eliters tillid til Danmark, og derfor er det positivt, at både Lars Løkke Rasmussen og Mette Frederiksen aktivt har arbejdet for at give Grønland en stemme både indadtil og udadtil. Der er dog mere, man kan gøre ad dette spor. En mulighed kunne fx være, at regeringen fik en rigsfællesskabsminister, hvis fornemste opgave skulle være at sikre, at Grønland og Færøerne bliver inddraget i beslutningstagning på tværs af ministerier og i Folketingets arbejde. Andre lande har erfaringer med at have lignende ministre, som man med fordel kunne trække på. Canada har fx en minister for indfødte folks forhold og en minister for indfødtes tjenester.

Rigsfællesskabsministeren kunne også repræsentere rigsfællesskabet i internationale sammenhænge, hvor statsministeren eller udenrigsministeren ikke har mulighed for at deltage. På den måde undgår man, at Danmark glimrer ved sit fravær ved vigtige internationale møder, som det skete, da Lene Espersen meldte afbud til et møde med de andre kyststater i Canada i 2010. Ministeren kunne til tider være en færing eller grønlænder og dermed sende et tydeligt signal om, at regeringen inddrager hele rigsfællesskabet.

For det tredje bør Danmark og Grønland begge aktivt forsøge at opbygge en selvstændig sikkerhedspolitisk ekspertise i Grønland. Som det er i dag, kommer Danmark både med ekspertisen inden for udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitikken, samtidig med at det er i Danmarks interesse at tale disse politikområder op, idet Danmark i så fald får udvidet sit autoritetsområde. Derfor har der i Grønland været en skepsis over for disse politikområder, som ofte bliver tolket som et dansk forsøg på at mindske Grønlands selvbestemmelse. Hvis Grønland skal føle medejerskab over rigsfællesskabets udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitik, er det derfor vigtigt, at grønlænderne selv kan komme til deres egne konklusioner om, hvad der er fordelagtigt for Grønland, og se, at disse mål kan fremmes gennem rigsfællesskabets fælles politik. Dette kan gøres ved aktivt at skabe større kapacitet for udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitisk tænkning i Grønland og aktivt at fostre en strategisk kultur blandt grønlænderne. Dette kunne man fx gøre ved at oprette et forskningscenter i arktisk diplomati og sikkerhedspolitik i Grønland, som folketingsmedlem Aaja Chemnitz Larsen har foreslået.

 

Danmark og Grønland bør begge aktivt forsøge at opbygge en selvstændig sikkerhedspolitisk ekspertise i Grønland.
_______

 

For det fjerde bør de tre rigsdele åbent fortælle om det interessefællesskab, der holder dem sammen. Det bør være tydeligt for alle, at alle tre parter får noget ud af rigsfællesskabet. I det seneste årti er det blevet tabu at tale om, at rigsdelene har forskellige interesser, eller at Danmark får noget ud af rigsfællesskabet. I rigsfællesskabets nuværende Arktis-strategi glimrer disse emner fx ved deres fravær. I vores interviews med grønlandske eliter blev det tydeligt, at dette tabu kan være med til at øge den grønlandske mistillid til Danmark.

Flere grønlandske interviewpersoner havde en opfattelse af, at Danmark i samarbejde med USA i hemmelighed høster alle fordelene ved den amerikanske tilstedeværelse, uden at Grønland får en del af kagen. De pegede bl.a. på, at når danskerne ikke talte om de fordele, de fik ud af den amerikanske interesse i Grønland, så tydede det på, at der stak noget under. De henviste til forhistorien fra Den Kolde Krig, hvor Danmark og USA indgik hemmelige aftaler uden at informere grønlænderne. Flere højtstående grønlændere synes også at have en overdrevet opfattelse af, hvor meget man i forholdet til Washington kan få ud af ’Grønlandskortet’.

Der er et behov for, at man bryder med det tabu og har en åben dialog om, at rigsfællesskabet er til alles fordel. Arktis-strategien skal opdateres i år, og man kan passende benytte lejligheden til at være eksplicit om det interessefællesskab, der binder rigsfællesskabet sammen.

Hvis rigsfællesskabet er en båd, har den flere kaptajner, der er uenige – både om kursen og om, hvem der skal stå på broen. Båden har overlevet, fordi den sejlede i smult vande, hvor der kun kom et enkelt kraftigt vindstød en gang imellem. Nu aner vi storm og skær i horisonten. Vi må se indadtil for at blive bedre til at agere udadtil. Det er på tide. ■

 

Arktis-strategien skal opdateres i år, og man kan passende benytte lejligheden til at være eksplicit om det interessefællesskab, der binder rigsfællesskabet sammen.
_______

Apropos denne artikel:

Jens Paaske (VU): Forstår Trump ikke, hvor mange arbejdspladser hans toldsatser vil koste amerikanerne?

Jacob Kaarsbo: Jeg tror hverken på nogen fredsaftale eller sammenbrud af Ukraine. Krigen vil fortsætte med europæisk støtte, indtil Rusland er knækket militært

Jens Worning i RÆSON SØNDAG: Trump gør sig mange illusioner om både Putin og Rusland. Og de skal briste i mødet med virkeligheden, før USA kan blive klogere

Marlene Wind: Selv under Den Kolde Krig vidste vi, hvor vi havde fjenden henne. I dag aner vi ikke, hvor fjenden er

Ukrainebrief 7. marts: Fra Zelenskyjs katastrofale møde til Macrons atomparably. Er det op til Europa nu?

Niels Byrjalsen: Trump svækker NATO's afskrækkelse - men uforudsigeligheden bør også bekymre russerne