11.12.2020

.

De sidste 10-15 år er de skandinaviske lande påfaldende ofte blevet ’disciplineret’ på tomandshånd af en stormagt. Bilateralt diplomati er ikke deres spidskompetence.

NYHED! Som abonnent kan du nu lytte til udvalgte artikler fra RÆSON. Lyt med her: Lydafspiller

Af Hans Mouritzen

Det bilaterale diplomati har vundet frem de sidste 10-15 år på bekostning af diplomati i internationale organisationer. Der er samtidig kommet flere stater, som gør krav på stormagtsstatus. Hvis man sammenligner det med perioden lige efter Den Kolde Krig – der var præget af amerikansk hegemoni og EU’s ’normative magt’ – har de nordiske lande måttet erfare en indsnævring af deres handlefrihed. Det er ikke længere muligt uden betydelige omkostninger at kritisere stormagters interne forhold eller udenrigspolitik baseret på universelle værdier.

Kina
Da statsminister Lars Løkke Rasmussen modtog den tibetanske leder, Dalai Lama, på et uofficielt besøg i 2009, måtte Danmark efterfølgende bøde med den såkaldte ’verbalnote’ i forhold til Kina. Ikke alene anerkendte vi Kinas suverænitet over Tibet, vi ville endog modsætte os dets uafhængighed. Det var så at sige betaling for Kinas deltagelse i det kommende klimatopmøde i København, som kineserne havde truet med at blive væk fra.

Og da Nobels fredspris blev tildelt systemkritikeren Liu Xiaobo i 2010, svarede Kina med diplomatisk boykot af Norge. I de to landes fælleserklæring, der løste krisen i 2016, lovede Norge ikke at støtte handlinger, der underminerer Kinas ’kerneinteresser og hovedbekymringer’. Erklæringen indeholdt dog ingen udtrykkelig undskyldning for valget af prismodtageren.

Svensk-kinesiske relationer har lidt skade siden 2015, da den regime-kritiske kinesiske forlægger Gui Minhai med svensk statsborgerskab blev anholdt. I 2020 blev han idømt ti års fængsel for spionage. Sverige kræver ham stadig løsladt, skønt han på kinesisk TV har frabedt sig svensk indblanding.

 

Danske myndigheder nægtede at udlevere en af talerne, general Ahmed Zakajev, russernes hovedmistænkte for gidseltagningen, til Rusland, og russerne svarede igen med at annullere statsbesøget
_______

 

Rusland
Mens Danmark forberedte et russisk statsbesøg i København i oktober 2002, tillod myndighederne afholdelsen af en tjetjensk verdenskongres i byen. Det var vel at mærke, mindre end en uge efter at næsten 1.000 teatergæster i Moskva var blevet taget som gidsler af tjetjenere i kølvandet på Ruslands to Tjetjenien-krige. Danske myndigheder nægtede at udlevere en af talerne, general Ahmed Zakajev, russernes hovedmistænkte for gidseltagningen, til Rusland, og russerne svarede igen med at annullere statsbesøget.

De begrundede det bl.a. med, at det ville indebære en alvorlig risiko for terrorangreb mod præsident Putin. Statsminister Anders Fogh Rasmussen udtalte kort efter, at episoden illustrerede dansk forsamlingsfrihed, ytringsfrihed og et solidt retsvæsen (modsat Rusland, formentlig). Hele forløbet fornærmede russerne og medvirkede til seks-syv års nedfrosne diplomatiske relationer, hvilket bl.a. involverede handelspolitiske konsekvenser.

I 2008, da de dansk-russiske forbindelser var ved at tø op, sammenlignede den svenske udenrigsminister, Carl Bildt, Ruslands intervention i Georgien med Nazi-Tysklands underminering af Tjekkoslovakiet 1938-39. Rusland svarede igen med at lægge Sverige på is – helt frem til i dag. Det har forstærket russerfrygten i Sverige og også kostet noget på Ruslands-eksporten. Andre indbyrdes problemer har fastholdt denne tilstand, fx i form af negative svenske udtalelser om det russiske Duma-valg i 2012 og dommene mod oppositionspolitikeren Aleksej Navalnyj.

De norsk-russiske relationer blev forsuret fra 2015 og frem. Norge havde tilsluttet sig EU-sanktionerne mod Rusland i kølvandet på Ukraine-konflikten. Det blev specificeret, at indrejserestriktionerne mod udvalgte russiske statsborgere også omfattede indrejse til Svalbard, hvorefter en af de udvalgte lod sig fotografere i sneen på Svalbard. Ifølge Svalbard-traktaten fra 1925 har indbyggere fra de underskrivende lande, dvs. bl.a. Rusland, fri indrejse til Svalbard med henblik på at bedrive ’fredelig virksomhed’.

 

De dansk-indiske relationer blev frosset ned i 2011. Østre Landsret stoppede dengang udleveringen af den danske statsborger Niels Holck til de indiske myndigheder
_______

 

Efter russisk opfattelse kunne de norske specifikationer altså ikke ses isoleret, men ville skade det generelle forhold mellem de to lande. Det samme er sket med en række episoder siden 2015 (bl.a. spionagesager), selvom det regionale samarbejde i nord (mellem Finnmark og Murmanskområdet) er nogenlunde intakt.


Indien
De dansk-indiske relationer blev frosset ned i 2011. Østre Landsret stoppede dengang udleveringen af den danske statsborger Niels Holck til de indiske myndigheder. Niels Holck, der var den hovedmistænkte i en våbennedkastningssag over Vestbengalen, skulle for en indisk domstol og risikerede ifølge landsretten tortur i det indiske fængselssystem. Trods en indisk diplomatisk garanti mod tortur af Holck havde den danske statsanklager affundet sig med landsrettens afgørelse og ikke appelleret udleveringssagen til Højesteret. Denne ’respektløshed’, angiveligt også i danske medier, skabte vrede i den indiske regering.

Nedfrysningen af de indbyrdes relationer var den første nogensinde i de diplomatiske forbindelser mellem de to lande og blev beklaget i Danmark, eftersom Indien som en ’sovende kæmpe’ ses som en partner af strategisk betydning for handel og investeringer. Efter en gradvis normalisering i løbet af 2018 blev de diplomatiske relationer fuldt normaliseret det følgende år. I 2020 har der været sonderinger på stats-/premierministerniveau om udlevering af Niels Holck under nærmere angivne betingelser i tilknytning til forhandlinger om et ’grønt strategisk partnerskab’ mellem de to lande.

USA
Med overvældende flertal stemte FN’s Generalforsamling i juli 2017 for et forbud mod kernevåben. Ideen var, at traktaten skulle styrke internationale normer mod besiddelse eller anvendelse af denne type våben. Sverige havde haft en aktiv rolle i traktatforhandlingerne og stemte for, om end med reservationer. Det var forventet, at Sverige med en idealistisk profil ville underskrive og ratificere traktaten uden de store betænkeligheder.

Imidlertid havde den svenske forsvarsminister, Peter Hultqvist, i september samme år modtaget et brev fra sin amerikanske kollega, James Mattis, som truede med, at Sveriges ’Enhanced Opportunity’-partnerskab med NATO ikke ville blive forlænget, hvis landet underskrev og ratificerede traktaten. Sverige ville derfor ikke kunne modtage amerikanske forstærkninger i krigstilfælde. Eftersom der var stærk vælgeropbakning til traktaten, blev sagen udskudt til efter rigsdagsvalget i september 2018 ved hjælp af en grundig regeringsudredning.

 

Sverige havde med andre ord revideret sin tidligere position på grund af brevet fra Mattis kombineret med det presserende behov for forstærkninger ved en militær konflikt i Østersøområdet
_______

 

I juni 2019 erklærede udenrigsminister Margot Wallström så, baseret på udredningens konklusion, at Sverige ville afstå fra at underskrive eller ratificere traktaten ’på nuværende tidspunkt’. Sverige havde med andre ord revideret sin tidligere position på grund af brevet fra Mattis kombineret med det presserende behov for forstærkninger ved en militær konflikt i Østersøområdet. Sverige havde ikke handlefrihed til at opfylde sin idealistiske udenrigspolitiske ambition.


I løbet af foråret og sommeren 2019 forberedtes et officielt statsbesøg af præsident Trump i Danmark efter en invitation af dronning Margrethe. I forlængelse af den amerikanske sikkerhedspolitiske opprioritering af Arktis fremsatte Trump i august måned et ønske om køb af Grønland. Statsminister Mette Frederiksen betegnede under et besøg i Nuuk det fremførte forslag som ’absurd’, mens landsstyreformand Kim Kielsen var mere diplomatisk.

Det danske ordvalg fik præsidenten til med umiddelbart varsel at aflyse det planlagte statsbesøg. I løbet af de følgende dage lykkedes det dog udenrigsminister Jeppe Kofod at komme i telefonkontakt med sin kollega Mike Pompeo og få glattet ud, ligesom Frederiksen angiveligt senere er kommet på særdeles god fod med Trump (i forbindelse med et NATO-topmøde).

Kunne sagerne være undgået?
Ingen af de nordiske lande har selvsagt set de bilaterale kriser som ønskværdige, tværtimod. Nedfrysning af diplomatiske relationer til en stormagt er alvorlige tilbageslag. Kunne kriserne være undgået? Gui Minhai-sagen har været uundgåelig for Sverige, da personen er (eller var) svensk statsborger. Den dansk-amerikanske ’absurd’-krise var formentlig nødvendig for at stoppe yderligere spekulationer om ’salg’ af Grønland; Frederiksens ordvalg kan nok diskuteres, men episoder af denne art har på den anden side været en fast ingrediens i Donald Trumps diplomati.

De resterende sager har derimod ikke været uundgåelige. Konsekvenserne af Dalai Lama-besøget og Nobels fredspris til Liu Xiaobo in absentia var forudsigelige. Afvisning af indblanding i ’indre anliggender’ har været konsistent siden Folkerepublikkens oprettelse.

I de russiske cases anså Moskva sin stormagtsære gået for nær, hvilket heller ikke var uforudsigeligt: at blive belært om kvaliteten af sit retssystem i kølvandet på en større gidseltagning kunne umuligt falde i god jord. Det samme gjaldt en belæring om en parallel mellem Nazi-Tysklands og Ruslands ageren (reaktionen skyldtes formentlig bl.a. Ruslands historiske rolle i bekæmpelsen af nazismen). Og Norges kontroversielle folkeretslige udlægning af Svalbardtraktaten var som at invitere til juridisk disput om en detalje.

 

Man må ikke virke svag i koderne. Så er det bedre som udgangspunkt at holde mund
_______

 

Niels Holck-sagen kunne være undgået ved en (omkostningsfri) appel til Højesteret. Det samme gælder det ydmygende svenske tilbagetog i sagen om kernevåbenforbuddet: Princippet om ’neither confirm, nor deny’ at amerikanske militære enheder medbringer kernevåben, er velkendt; USA vil for enhver pris undgå præcedens i andre dele af verden.

Flere sager har formentlig handlet om at prøve grænser. Generelt har ingen sager dog ført til forbedringer på de pågældende områder; højst er man vendt tilbage til en status quo-situation. Men selv i de tilfælde har der været tale om en langsigtet disciplinering af skandinaverne; de vil nok være forsigtige på tilsvarende områder de nærmeste år. Det er i øvrigt bemærkelsesværdigt, at Finland i samme periode helt har undgået sager af denne art; landets forsigtigere udenrigspolitiske profil – tillært gennem forholdet til Rusland under Den Kolde Krig – har sikkert spillet ind her.

Dilemmaer og løsninger
Nemt er det jo ikke at undgå denne type kriser eller at håndtere dem. Man skal anticipere, både hvad modparten vil gøre og evt. opbakning fra en tredje part. Med multipolariteten er der flere stormagter, skandinaverne skal sikre sig et minimum af goodwill hos. Det kan være svært, da flere af dem har indrettet deres samfund uden hensyntagen til skandinaviske værdier. Endnu sværere bliver det, hvis den hjemlige opinion er mobiliseret, som det er tilfældet i flere af de beskrevne kriser.

Og hvis førende politikere stadig lever i de gunstige 1990’ere eller tidlige 2000’ere med USA-hegemoni og EU-optimisme – som den danske regerings aktuelle ’værdikriger’-udspil til en ny udenrigspolitisk strategi kunne tyde på.

Det er centralt at opbygge troværdighed, ikke mindst værdipolitisk. Det gælder både om, hvad ens værdier går ud på, og hvornår man giver lyd. Det må for alt i verden ikke virke, som om man fortolker værdierne selektivt og er ’ude’ efter bestemte magter af andre grunde.

Ikke alle kriser kan undgås, men mange kan. Hvis en krise først er opstået, er det umuligt at give ret meget efter, både af hensyn til egen prestige (image) og for ikke at skabe forventninger om flere indrømmelser fremover. Man må ikke virke svag i koderne. Så er det bedre som udgangspunkt at holde mund.
Selvfølgelig skal der indimellem prøves grænser af.

Men i stedet for eksperimenter i naturlig størrelse kunne beslutningstagerne gøre det i mindre skala i form af prøveballoner. Den relevante stormagts respons analyseres i en beskeden sag med begrænset offentlighed, hvor ingen risikerer at tabe ansigt. Det er dog langtfra sikkert, at man i situationen kan finde et troværdigt ’ballon-emne’.

Slutteligt er det selvsagt altid klogest at stå frem sammen med ligesindede i samme situation, hvis sådanne findes. Det kan være på nordisk plan eller i EU-regi. Her er det selvfølgelig centralt, at alle har fejet for egen dør. Derfor er det ekstra vigtigt, at EU får ryddet op i egne rækker ift. de demokratiske underskud i Ungarn og Polen. Det kan Danmark og Sverige, modsat Norge, bidrage til. ■

 

Ikke alle kriser kan undgås, men mange kan. Hvis en krise først er opstået, er det umuligt at give ret meget efter, både af hensyn til egen prestige (image) og for ikke at skabe forventninger om flere indrømmelser fremover
_______

 

Lyt til artiklen her: Lydafspiller

Hans Mouritzen (f. 1952), dr.scient.pol., er seniorforsker ved Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS). ILLUSTRATION: Marienborg: Statsminister Mette Frederiksen og USA’s udenrigsminister Mike Pompeo i forbindelse med den amerikanske ministers besøg i Danmark, hvor han bebudede et øget amerikansk engagement i Arktis, 22. juli 2020 [Foto: Mads Claus Rasmussen/Pool Photo via AP]