13.06.2019

Danmarks strategi for at nedbringe maritim kriminalitet ud for Vestafrikas kyst er internt sammenhængende, passer til Danmarks økonomiske interesser og tager højde for magtforholdene i regionen. Nøglen er, at embedsmændene kender de langsigtede politiske målsætninger og har tid og ro til at etablere det danske engagement.

Analyse af Troels Burchall Henningsen

Mens de danske partiers udenrigs- og forsvarsordførere den seneste tid har forholdt sig til dagsaktuelle emner som cybersikkerhed og amerikansk kritik af det danske forsvarsbudget, har embedsmændene i særligt Udenrigs- og Forsvarsministeriet udviklet en dansk indsats mod pirateri og maritim kriminalitet i Guineabugten ud for Vestafrikas kyst, der trækker på både civile og militære midler, en såkaldt samtænkt indsats. Her er danske frømænd i gang med at træne lokale maritime specialenheder, mens det danske diplomati yder støtte til bl.a. opbyggelsen af et regionalt maritimt samarbejde.

Spørgsmålet er, hvad det er, der gør netop denne indsats vellykket? Og hvad er årsagen til, at Danmark nu er i stand til at samtænke civile og militære midler, når det tidligere har været så svært? Strategien for Guineabugten er vellykket, fordi den matcher stigende danske shipping- og erhvervsinteresser med de faktiske magtforhold i Vestafrika. Danmarks handel med Nigeria og Ghana er stigende. De havneanlæg, som dansk shippingindustri, og i særdeleshed Mærsk, investerer i, vil give Danmark langsigtede interesser i en økonomisk og demografisk hurtigvoksende region. Manglen på politisk opmærksomhed har skabt tid og plads til strategiudvikling med en minimal politisk indblanding. Det er blevet udnyttet af de to veletablerede policy-fællesskaber inden for sikkerhedspolitik og udviklingspolitik. Maritim sikkerhed i Guineabugten forener Danmarks sikkerhedspolitiske interesse i maritime stabiliseringsprojekter med den danske udviklingspolitiske interesse i at sikre danske investeringer og økonomisk vækst i Vestafrika.

Lidt uden for Lagos driver Mærsk Vestafrikas største havneanlæg, der modtager en stor del af de varer, som Nigerias over- og middelklasse importerer. For Mærsk – og dansk shipping i det hele taget – er Nigeria som regionens magtcentrum et knudepunkt for handel med kontinentet. Den oliedrevne vækst har skabt en købedygtig middelklasse. Den bliver dagligt forsynet med udenlandske importvarer fra Mærsks containerskibe. Det samme gælder i Ghana, hvor Mærsk for øjeblikket anlægger et stort havneanlæg i byen Tema.

 

Nigeria og Afrika fylder meget lidt i den danske sikkerhedspolitiske debat […] I fraværet af politisk opmærksomhed har embedsværket i to stærke policy-fællesskaber taget teten
_______

 

De investeringer særligt Mærsk laver i Nigeria, er investeringer i fremtiden. Her har Mærsk og andre store danske virksomheder interesser i årtier frem, i takt med at en købedygtig middelklasse efterspørger flere danske varer, og shippingbranchen kommer til at håndtere en større samhandel. Men langtidssatsningen på Nigeria og Vestafrika gør også danske økonomiske interesser sårbare over for organiseret kriminalitet og oprør i området. I Guineabugten udføres en stor del verdens maritime røverier, og Nigerdeltaet trues løbende af oprørsgrupper. Volden og kriminaliteten gør danske investeringer risikable, og det kan afskrække andre danske virksomheder fra at investere i Nigeria og dets nabolande.

Alligevel fylder Nigeria og Afrika meget lidt i den danske sikkerhedspolitiske debat. Den politiske opmærksomhed er slået væk fra globaliseringen og dens afledte sikkerhedstrusler. Den er i stedet vendt mod Bruxelles og det amerikanske pres i NATO for højere forsvarsudgifter. Mod Østersøen og Baltikum i forhold til afskrækkelse af Rusland. Og mod Arktis og de potentielt øgede krav til dansk aktivitet. Skiftet i det sikkerhedspolitiske fokus er bemærkelsesværdigt. Spørgsmål om immigration, magtforskydning, klimaforandringer og ekstremisme er ikke fraværende, men er ikke længere de mest påtrængende spørgsmål for de relevante parlamentarikere.

I fraværet af politisk opmærksomhed har embedsværket i to stærke policy-fællesskaber taget teten. Policy-fællesskaber består af politikere, embedsmænd og delvist forskere og fx erhvervsorganisationer, hvor der er høj grad af enighed om problemer og løsninger på et bestemt politikområde. Politikere i policy-fællesskabet har været med til at udpege hovedretningen for det danske engagement, men ikke været involveret i udformningen af de danske indsatser.

Det udviklingspolitiske policy-fællesskab har sat fokus på privatsektoren i udviklingshjælpen og på dansk diplomatisk tilstedeværelse i kommende stormagter og vækstmarkeder. Det forsvars- og sikkerhedspolitiske policy-fællesskab har fortsat og udvidet støtten til civile og militære projekter i skrøbelige stater gennem den såkaldte freds- og stabiliseringsfond, og det militære engagement i Vestafrika er blevet udviklet igennem flere år.

 

Strategien er langtidsholdbar, fordi Danmark også i fremtiden vil have interesser i regionen […] Derfor kan de danske diplomater møjsommeligt opbygge et netværk af kontakter i Ghana og Nigeria, som de kan trække på – også på lang sigt
_______

 

Hvad gør strategien god?
Men hvad gør netop strategien rettet mod pirateri og maritim kriminalitet i Guineabugten god, når den ligner de mange andre samtænkte indsatser, Danmark har foretaget i løbet af de sidste 15 år? På paradoksal vis ændrede de involverede ministerier betegnelsen af indsatsen fra en strategi til nu at være et prioritetspapir for Guineabugten. Men prioritetspapiret fortjener faktisk betegnelsen strategi, fordi der ikke kun er tale om en oplistning af, hvad Danmark vil og gør, men også overvejelser om, hvordan Danmarks indsats passer til de militære og økonomiske magtforhold i Vestafrika. Prioritetspapiret giver et bud på, hvordan maritim sikkerhed kan forbedres, sådan at de stærkeste lokale magter har fordel af det.

Strategien fokuserer således særligt på Ghana og Nigeria, som er de to ubetingede stormagter i regionen. Nigeriansk lederskab er en forudsætning for, at regionale sikkerhedspolitiske initiativer kan gennemføres, og landet har derfor en unik magtposition. Magtforholdene i Vestafrika betyder fx, at dansk militærassistance må tage udgangspunkt i staternes stærke ønske om at værne om deres suverænitet. Men nuværende strategi er tilpasset staternes behov og forsøger derfor at klæde Nigeria på til at styrke den maritime sikkerhed i Guineabugten.

Strategien er langtidsholdbar, fordi Danmark også i fremtiden vil have interesser i regionen. Hvis man ønsker at skabe et vellykket diplomati i lande som Nigeria, er tillid og personlige kontakter meget vigtige. En dansk diplomat skal derfor kunne regne med, at Danmark også vil være til stede om 10 eller 20 år. Men med visheden om, at ambassaderne og satsningerne også vil være der i fremtiden, kan de danske diplomater møjsommeligt opbygge et netværk af kontakter i Ghana og Nigeria, som de kan trække på – også på lang sigt.

Organiseringen af diplomatiet og den militære indsats afspejler den grundlæggende magt- og fremtidsanalyse i det danske embedsapparat. Åbningen af ambassaden i Nigeria i 2014 var en del af Udenrigsministeriets satsning på at være til stede blandt verdens nye magter. Alle danske strategier har været udarbejdet af ikke bare Udenrigs- og Forsvarsministeriet, men også Erhvervs- og Justitsministeriet. I 2017 blev en dansk forsvarsattaché tilknyttet ambassaden, samtidig med at Udenrigsministeriet har tilknyttet en såkaldt maritim vækstrådgiver til ambassaden i Ghana. Tilsammen er det et signal om, at Forsvarsministeriet og Udenrigsministeriet ser ens på vigtigheden af området. Ambassaden, og særligt forsvarsattachéen, sikrer forbindelsen mellem danske politiske interesser, konkrete militære engagementer og den sikkerhedspolitiske situation i området.

 

Danmark er en lille aktør, og de problemer, de afrikanske stater har med at håndhæve deres suverænitet i Guineabugten, udspringer af langt dybere problemer […] Men den danske indsats i regionen er langsigtet, koordineret, billig og rettet mod fremtidens magter og udfordringer
_______

 

Endelig er de rent militære projekter også ved at finde en form, der giver effekt. I vestafrikanske stater er militære enheders roller langtfra gennemskuelig. Faktisk er det vanskeligt at identificere og samarbejde med de enheder, som i realiteten er ansvarlige for maritim sikkerhed i Guineabugten. I øjeblikket træner Frømandskorpset med maritime specialenheder fra Nigeria og Ghana. Engagementet favner dermed de økonomisk og sikkerhedsmæssigt vigtigste stater i regionen. Idéen er så, at de trænede enheder har potentialet til at nå et niveau, hvor de kan være med til at fremme kvaliteten af maritime specialenheder i nabostaterne. På den måde forsøger man at få indsatsen til at gå op i en højere enhed. Desuden støtter Danmark det amerikanske African Partnership Station program, der bl.a. skal forbedre farvandsovervågningen og øge informationsdelingen mellem staterne i regionen.

Derudover yder Danmark støtte til at forbedre lovgrundlaget og sikre retsforfølgelse af forbrydelser i Guineabugten. Initiativerne er indbyrdes afstemte, hvilket dog ikke sikrer nogen automatisk sammenhæng mellem danske initiativer og forbedrede forhold for den maritime handel. Danmark er en lille aktør, og de problemer, de afrikanske stater har med at håndhæve deres suverænitet i Guineabugten, udspringer af langt dybere problemer, såsom ulighed, korruption og klientelisme. Men den danske indsats i regionen er langsigtet, koordineret, billig og rettet mod fremtidens magter og udfordringer.

Hvorfor lykkes samtænkning i Guineabugten?
Dermed er vi fremme ved det underliggende spørgsmål om, hvad der kan forklare, at Danmark faktisk lykkes med en strategi fjernt fra dagsaktuelle debatter om Baltikum, Arktis og NATO byrdefordeling? Måske er det netop dét: Den marginale politiske bevågenhed kombineret med langvarige danske interesser i Guineabugten giver embedsværket mulighed for at formulere og vedligeholde en strategi. Det er dog en forudsætning, at risikoen for tab er lille. Risikable militære operationer eller træningsopgaver ville have krævet et stærkt politisk mandat og ville have betydet en tættere politisk styring af indsatsen. Selvom danske politikere generelt er hårdhudede overfor tab, er tabsvilligheden størst i de højtprofilerede militære operationer, hvor Danmark høster anerkendelse hos vestlige stormagter.

Når et militært engagement har stor politisk bevågenhed er det ofte, fordi der er tale om krisestyring. Dette kunne man se, da USA eller Frankrig anmodede om hjælp i Libyen, Mali og Irak. Her var den politiske prioritet at reagere hurtigt. Det var først bagefter, spørgsmålet om samtænkning af militære og civile midler eller mere langsigtede strategiske overvejelser blev introduceret.

I tilfældet Guineabugten har der været en meget begrænset politisk opmærksomhed, men stort kendskab til de politiske prioriteringer på området blandt embedsmændene. Embedsmændene i de to stærke policy-fællesskaber har stået klar til at formulere en strategi. Peter Viggo Jakobsen, der er lektor ved Forsvarsakademiet, har for nylig argumenteret for, at politikformuleringen inden for udviklings- og sikkerhedspolitik foregår i policy-fællesskaber. Det vil sige inden for et klart afgrænset politikområde, med en klart afgrænset kreds af embedsmænd og politikere, hvor kredsen har altovervejende indflydelse på den førte politik, samtidig med at de har en fælles forståelse for områdets problemer, mål og midler. De embedsfolk, der beskæftiger sig med Guineabugten, har derfor en udtømmende viden om policy-fællesskabets prioriteringer, accepterede løsninger og risici, som de kan trække på i deres arbejde.

 

I dag er opmærksomheden på privatsektoren dobbelt. Ikke alene skal udviklingshjælpen tilgodese danske erhvervsinteresser; privat vækst anses også som den primære motor for udvikling lokalt
_______

 

I det udviklingspolitiske policy-fællesskab er privatsektorvækst i udviklingslandene blevet opprioriteret i de sidste 10 år, og det supplerer nu prioriteter som migration og stabilitet. Siden den danske udviklingshjælps begyndelse har det danske erhvervslivs interesser været tilgodeset. I dag er opmærksomheden på privatsektoren dobbelt. Ikke alene skal udviklingshjælpen tilgodese danske erhvervsinteresser; privat vækst anses også som den primære motor for udvikling lokalt. Embedsværkets lydhørhed over for erhvervslivet interesseorganisationer foregriber det politiske pres, som Rederiforeningen ellers ville kunne udsætte politikerne for. Desuden flugter indsatsen i Guineabugten med skiftet i udviklingspolitikken, som blev indvarslet med Taksøe-rapporten, der pegede på mere fokus på snævre danske økonomiske og sikkerhedspolitiske interesser i udviklingshjælpen.

I det forsvars- og sikkerhedspolitiske policy-fællesskab har interessen for stabilisering ændret sig væsentligt siden de store engagementer i Afghanistan og Irak. Manglen på resultater og de store menneskelige og økonomiske omkostninger har ændret fokus i Danmark og i Vesten. Nu er forebyggende stabilisering og kapacitetsopbygning udført af små danske enheder i centrum – i hvert fald for den del af policy-fællesskabet, som ikke har vendt sig mod øst eller nord. På trods af 2018-forsvarsforligets orientering mod høj-intense konflikter, indeholdt det også flere penge til Freds- og Stabiliseringsfonden, som blandt andet beskæftiger sig med Vestafrika. Men mere væsentligt for engagementet i Guineabugten har der i policy-fællesskabet været en villighed til at prøve en række initiativer af i Vestafrika, herunder træning og kapacitetsopbygning i Cameroun og Burkino Faso udført af de danske specialstyrker. Embedsmændene i policy-fælleskabet har været hjulpet godt på vej af, at engagementer har været små og billige. Danske soldater er ikke blevet udsendt i rammen af en international operation, som ville have krævet en politisk involvering, og derfor har det mindre format givet arbejdsro.

Argumentet om at samtænkning lykkes, når politikerne kigger væk, er i sin rene form udtryk for et teknokratisk og udemokratisk syn på politik. Derfor bør læren ikke være, at der slet ikke er brug for politisk styring – men derimod en forståelse af, hvornår og hvordan politisk styring skal se ud. Ministre og folketingspolitikere i policy-fællesskaberne skal opsætte målene og være involverede i overordnede beslutninger om midler og metoder. Fx er samarbejdet med svage stater ofte dilemmabetonet pga. korruption, magtmisbrug og problemer med menneskerettighederne, og politikere bør forholde sig til de dilemmaer. Men embedsmændene og de involverede praktikere skal have frihed til at udnytte deres indsigt i en region til at vælge konkrete metoder, rækkefølgen af initiativer og specifikke samarbejdspartnere. Den frihed er ikke udtryk for teknokrati, så længe embedsmændene spiller inden for den bane, som politikerne har kridtet op.

Samtænkning er ikke bare samtænkning. I ordet ligger, at civile og militære initiativer har en indbyrdes sammenhæng og løser et problem derude i virkeligheden. Men samtænkning bruges også om indsatser, der er præget af ad-hoc-løsninger og kortvarige engagementer, når formålet primært er at skabe bred politisk opbakning til militære interventioner. Eksemplet med Guineabugten illustrerer en type samtænkning, der søger at løse langvarige strategiske problemer, der påvirker danske interesser. Indsatsen i Guineabugten er ikke stor, og en nedgang i pirateri og maritime forbrydelser afhænger af omstændigheder, Danmark ikke kan kontrollere. Men Danmark udnytter sine ressourcer bedst, hvis politikerne kan definere langsigtede problemområder og er villige til at give embedsmænd og praktikere frihed til at tilpasse indsatsen de faktiske forhold i indsatsområdet. ■

 

Danmark udnytter sine ressourcer bedst, hvis politikerne kan definere langsigtede problemområder og er villige til at give embedsmænd og praktikere frihed til at tilpasse indsatsen de faktiske forhold i indsatsområdet
_______

Apropos denne artikel:

Lars Struwe: Vance lægger vægten på sikkerhed og frygten for Kina. Om vi kan lide det eller ej – og han har ret

Hvem er vi, hvis vi ikke er venner med amerikanerne? Mikkel Vedby med Jarl Cordua i Lille Land, Hvorhen

Can Dündar: Tyrkiet er på vej mod et fuldt diktatur. Erdoğan ved nemlig, at Europa er villig til at ofre dets værdier for sikkerhed

Grace Blakeley: Der er brug for en genopbygning af den massepolitik, der tillader almindelige mennesker at øve indflydelse på vores økonomiske og politiske institutioner 

Flemming Splidsboel i RÆSONs kommende trykte nummer: Hvad vi mister, hvis Ukraine taber

Øjvind Hesselager: Sådan mistede vi Grønland