04.04.2019

.

De lande, der støtter den kendte verdensorden, udfordres af dem, der eksplicit vil sætte deres nationale interesser højere. Den kløft går lige gennem NATO og truer alliancens fremtid.

Af Trine Flockhart

NATO FYLDER 70 ÅR den 4. april 2019. At samarbejdet har kunnet bestå i så lang tid, skal tilskrives, at det er mere end blot en regulær militær alliance. Essensen i NATO er det transatlantiske bånd mellem Europa og Nordamerika, som er forankret i fælles værdier, der under Den Kolde Krig blev forstået som ’frihed’ fra Sovjetunionens kommunisme, og som efter Den Kolde Krig blev forstået som demokrati, retsprincipper og menneskerettigheder. Det transatlantiske værdifællesskab understøttes af amerikansk lederskab og af den amerikanske sikkerhedsgaranti udtrykt i traktatens såkaldte musketered: ’Et angreb på ét medlem er et angreb på alle’.

Men i dag er NATO’s værdifællesskab truet af to kriser, der tilsammen udgør en eksistentiel trussel mod den 70-årige alliance.

Den første krise handler tilsyneladende om byrdefordeling – om, hvor meget de enkelte medlemmer forventes at bidrage til alliancen. Men i realiteten er der tale om en ledelseskrise, forårsaget af at præsident Trump tydeligvis har en meget begrænset interesse i og sympati for NATO og derfor reelt har frasagt sig rollen som leder af alliancen.

Dermed står NATO i en helt ny og uvant situation. Siden Harry S. Truman [amerikansk præsident 1945-1953, red.] har enhver amerikansk præsident set sig selv som lederen af alliancen og er blevet opfattet som primus inter pares – den første blandt ligemænd – af alle NATO’s medlemmer. Med Donald Trump i Det Hvide Hus er dette ikke længere tilfældet.

Den anden krise er en demokratikrise: Den stigende højrepopulisme i både Europa og USA udgør en forandring, der på sigt må formodes at kunne have uoverskuelige konsekvenser for NATO – og for demokratiet.

Der er i dag meget, der tyder på, at en ny politisk kløft splitter alliancens medlemmer. På den ene side står det traditionelle fokus på multilateralt samarbejde og det liberale demokratis idealer. På den anden side står afvisningen af disse liberale værdier og i stedet prioriteringen af nationale interesser over multilateralt samarbejde. Den nye politiske kløft kan opsummeres som en kløft mellem ’liberal internationalisme’ og ’illiberal nationalisme’. Denne politiske kløft vil sandsynligvis præge både den globale og den hjemlige politiske scene og de multilaterale institutioner i de kommende år.

 

Over de seneste 30 år er europæiske forsvarsbudgetter blevet udhulet til et niveau, som de fleste sikkerhedseksperter i langt de fleste medlemslande er enige om hverken er forsvarligt eller fair over for USA
_______

 

Det handler ikke om byrderne, men om ledelse
Byrdefordelingsspørgsmålet i NATO er ikke nyt – tværtimod. Det har med jævne mellemrum været til diskussion på højeste plan gennem hele organisationens historie.

Generelt har de europæiske medlemmer som helhed konsekvent bidraget mindre, end de har lovet, mens USA generelt har været villig til at betale langt størstedelen af det fælles forsvar. Omkring 70 pct. af NATO’s udgifter er dækket af USA (det præcise tal afhænger af, hvad der tæller som et bidrag). Arrangementet har haft karakter af en ’studehandel’, som mere høfligt kaldes The Transatlantic Bargain [Den Transatlantiske Overenskomst, red.], og som groft sagt består af, at europæerne beskyttes af USA mod at bakke op om amerikansk udenrigspolitik samt accept af den amerikanske ledelsesposition i alliancen.

Byrdefordelingsspørgsmålet er spidset til i det seneste årti, fordi de europæiske medlemmer siden afslutningen på Den Kolde Krig har indkasseret en gevaldig såkaldt ’fredsdividende’ med kontinuerligt skrumpende forsvarsbudgetter. Over de seneste 30 år er europæiske forsvarsbudgetter blevet udhulet til et niveau, som de fleste sikkerhedseksperter i langt de fleste medlemslande er enige om hverken er forsvarligt eller fair over for USA.

Den daværende amerikanske forsvarsminister Robert Gates gav da også NATO en dundertale ved sin afsked som forsvarsminister i 2011. Gates advarede om en dyster fremtid for alliancen, hvis ikke de europæiske medlemmer ville bidrage på en mere fair måde – både økonomisk og også ved at deltage i NATO’s missioner, inklusive de farlige.

I bagklogskabens klare lys var Gates’ tale særdeles fremsynet. Han advarede om, at fremtidige amerikanske ledere ikke ville kunne se fordelen ved USA’s investering i Europas forsvar, medmindre der virkelig kom nogle andre boller på suppen – i form af markante forsvarsinvesteringer og øget politisk vilje til at dele både byrder og risici mere ligeligt. Med Trump i Det Hvide Hus står det nu klart, at Gates havde ret.

Selvom Gates’ tale blev anset for en regulær skideballe, var den venligt ment – et udtryk for både ansvarlig amerikansk ledelse og dybfølt støtte til det transatlantiske forhold, i særdeleshed NATO. Talen var baseret på en dyb forståelse af finansieringen af NATO og på et godt indblik i, hvilke bidrag – både i form af kontanter og praktiske bidrag – de forskellige allierede havde bragt til bordet. Det samme kan man ikke sige om kritikken fra den nuværende præsident.

 

Uanset om Trumps opførsel var et bevidst træk for at skabe krise, eller om han ’bare’ opførte sig ubehøvlet og uden tanke for konsekvenserne, så viste NATO-topmødet, at USA har trukket sig fra alliancens lederplads
_______

 

Balladen om de 2 procent
Byrdefordelingsspørgsmålet blev sat på spidsen under det seneste NATO-topmøde i juli 2018. Over en tv-transmitteret morgenmad med NATO’s generalsekretær, Jens Stoltenberg, lagde Trump ud med at revse individuelle medlemsstater (især Tyskland) for ikke at leve op til det løfte, medlemslandene i 2014 havde afgivet på topmødet i Wales. Her lovede de at arbejde frem mod at bruge mindst 2 pct. af BNP på forsvaret inden udgangen af 2024. For de europæiske regeringsledere gik mødet fra ondt til værre den følgende dag. Her skabte præsident Trump opstandelse, da han ikke alene gav udtryk for, at sikkerhedsgarantien var afhængig af opfyldelsen af 2-prc.-løftet, men også, at løftet skulle indfries, ikke som aftalt inden 2024, men på mindre end 12 måneder – inden januar 2019. Det var et helt urealistisk krav.

Udtalelsen blev først mødt med dyb tavshed og udløste efter sigende panik blandt de tilstedeværende regeringsledere og deres embedsfolk. Helt uden sidestykke besluttede generalsekretær Stoltenberg at opløse det igangværende møde med NATO’s partnere og i stedet fortsætte med et ekstraordinært møde for alliancens egne regeringschefer, efter at de tilstedeværende partnerlande havde forladt lokalet. Topmødet sluttede uden de sædvanlige pressekonferencer, som mange regeringsledere valgte at aflyse, antageligt fordi den traditionelle retorik om enighed i alliancen simpelthen ikke ville fremstå troværdig.

Trumps negative holdning til NATO var naturligvis kendt forud for mødet, eftersom han ved flere lejligheder havde erklæret NATO for ’obsolete’ (forældet) og ’very bad’ og havde sat spørgsmålstegn ved, hvad USA får ud af de mange penge, der går til de rige europæeres forsvar.

Især havde der været bekymring forud for NATO-topmødet, fordi Trump ved G7-mødet i Canada måneden forinden havde nægtet at underskrive fælleserklæringen og i øvrigt havde kaldt mødets vært, premierminister Justin Trudeau, for svag og løgnagtig. Efterfølgende har New York Times rapporteret, at Trump ved flere lejligheder i 2018 gav udtryk for sin intention om helt at forlade alliancen (Cooper & Barnes, 2019). Bob Woodward beskriver i bogen Fear, hvordan Trump lige efter at have overtaget præsidentembedet lod sig overtale af sin forsvarsminister, Jim Mattis, til at ’beholde NATO’, men kun på betingelse af, at Mattis påtog sig ’inkasso’-rollen.

NATO-topmødet blev (som frygtet) til et møde, der kun kom til at handle om de 2 pct. Dette til trods for, at der er enighed i NATO om, at forsvarsbudgetterne skal stige, og at flere lande allerede er i mål med ambitionen. Det underliggende problem er, at Trump reelt ikke er interesseret i at varetage den traditionelle rolle som alliancens leder, og at han hverken forstår vigtigheden i at holde sig til etablerede praksisser (fx omkring topmøder) eller anerkender vigtigheden af sammenhold og enighed i alliancen.

Uanset om Trumps opførsel var et bevidst træk for at skabe krise, eller om han ’bare’ opførte sig ubehøvlet og uden tanke for konsekvenserne, så viste NATO-topmødet, at USA har trukket sig fra alliancens lederplads. Uundgåeligt vil det sætte spørgsmålstegn ved NATO’s sammenhold og ikke mindst ved troværdigheden af sikkerhedsgarantien.

 

NATO’s styrke, og svaghed, ligger i den gensidige musketered om – uden forbehold – at komme hinanden til hjælp, hvis et medlems sikkerhed bliver truet
_______

 

Højrepopulismen og NATO’s demokratikrise
Hvis der er noget, der virkelig kan ryste NATO’s europæiske medlemslande, er det, hvis der opstår tvivl om sikkerhedsgarantiens troværdighed.

I NATO er det en udbredt antagelse, at sikkerhedsgarantiens validitet bedst demonstreres ved enighed i beslutningsprocessen. De store valg skal altid tages på baggrund af forhandling og kompromissøgning, som hviler på et stærkt værdifællesskab forankret i fælles demokratiske og liberale værdier. Enhver form for uenighed og splid vil altid så tvivl om sammenholdet og skabe ængstelse blandt NATO’s medlemmer.

Det er selvfølgelig urealistisk, at 29 suveræne stater altid er enige, men indtil nu har medlemmerne kunnet berolige sig selv med, at alliancen i det mindste hviler på et solidt værdigrundlag, som alle medlemmer bakker fuldt op om. Problemet er, at denne antagelse ikke længere kan tages for givet.

NATO’s styrke, og svaghed, ligger i den gensidige musketered om – uden forbehold – at komme hinanden til hjælp, hvis et medlems sikkerhed bliver truet.

Garantien giver NATO styrke, netop fordi det binder USA til sine allierede, men det er også en svaghed, fordi løftet logisk set er utroværdigt, eftersom løftet i yderste konsekvens kan betyde, at USA vil sætte sin egen sikkerhed på spil for Europa. I NATO’s logik er løftet kun troværdigt, så længe værdifællesskabet og sammenholdet opretholdes, og så længe dette klart kan demonstreres udadtil. Det er af denne grund, at NATO beskrives som en både militær og politisk alliance.

Alliancen er imidlertid også en gruppe af suveræne stater, der hver især har deres egne interesser – i nogle henseender endda modsatrettede interesser. NATO befinder sig derfor altid i et spændingsfelt mellem værdifællesskabet og de nationale interesser, hvilket gør alliancen til en skrøbelig konstruktion. Det har derfor gennem hele NATO’s historie været alfa og omega at demonstrere sammenholdet og tilslutningen til værdifællesskabet gennem enighed i beslutninger, der er baseret på kompromis og ligeværdig forhandling. Resultatet har været en organisation, der sjældent både ’sadler og rider’ samme dag, men som ikke desto mindre har været i stand til at opretholde en facade af enighed og i samlet flok tilpasse sig stadigt skiftende forhold over de seneste 70 år.

I de seneste fire-fem år har situationen imidlertid forandret sig markant. Der er blevet skruet op for de altid ulmende højrepopulistiske tendenser i europæisk politik. Situationen i dag er, at flere af NATO’s medlemmer ikke længere kan beskrives som liberale demokratier. Viktor Orbán i Ungarn, Mateusz Morawiecki i Polen samt Recep Tayyip Erdoğan i Tyrkiet udgør i dag en gruppe, der åbent bekender sig til en illiberal form for nationalisme, som står i klar modsætning til NATO’s erklærede værdigrundlag: funderet i principperne for liberal internationalisme. Det er ganske vist ikke første gang, NATO har haft udemokratiske medlemmer – Salazars Portugal var et stiftende medlem, og Grækenland og Tyrkiet har begge haft ikkedemokratiske perioder i deres tid som NATO-medlemmer. Ikke desto mindre er der tale om en bekymrende tendens, som klart udfordrer de værdier, der har været omdrejningspunktet i NATO.

Det er ikke kun i Ungarn, Polen og Tyrkiet, at de højrepopulistiske synspunkter har vundet genklang i den brede befolkning, det har de også i andre europæiske medlemslande og i USA. Trump, Brexit, Sverigedemokraterne og den generelle højredrejning på udlændingeområdet i Danmark er alle elementer af højrepopulismens stigende popularitet.

I NATO betyder denne nye politiske udvikling, at alliancens medlemmer i stigende grad kan deles i to lejre. På den ene side har man de medlemslande, der kan beskrives som traditionelle liberale internationalister. De går ind for en verden baseret på åbne samfund, frihandel og multilateralisme. På den anden side står de, som går ind for en verden bestående af mere lukkede samfund med fokus på grænsekontrol, handelsrestriktioner og en præference for transaktionsbaserede relationer, der sætter nationale interesser i højsædet.

Det kan være svært på baggrund af Trumps udtalelser og tweets at bedømme, i hvor høj grad USA tilhører den illiberale nationale gruppe – og om dette i så fald er udtryk for præsidentens personlige holdning, eller om der er tale om officiel amerikansk politik. Der er dog efterhånden meget, der tyder på, at Trump-administrationen – i klar modsætning til mange mere traditionelle republikanere – har placeret sig selv politisk tættere på Polen, Ungarn og Tyrkiet – og for dens sags skyld Rusland – end på de traditionelt tætteste samarbejdspartnere: Tyskland, Frankrig og Storbritannien.

 

Hvis Trumps aversion mod NATO og multilateralisme støttes i det amerikanske udenrigsministerium under Pompeo, er krisen i NATO forbundet med en udvikling, der stikker langt dybere end Trumps person, hvilket reelt sætter spørgsmålstegn ved, om alliancen fortsat kan ses som et værdifællesskab
_______

 

Det så man tydeligt i en tale i Bruxelles før jul, hvor udenrigsminister Mike Pompeo gav klart udtryk for en præference for en form for illiberal nationalisme, da han argumenterede for, at internationale organer, der begrænser national suverænitet, skal ”reformeres eller elimineres” (Stelzenmüller, 2019). Dermed kan der næppe længere være tvivl om eksistensen af en ny kløft i NATO. Kløften var tydelig på den årlige sikkerhedskonference i München i midten af februar 2019. Analytikeren Thomas Wright fra den indflydelsesrige tænketank Brookings udtalte efterfølgende, at sikkerhedskonferencen i München blev vendepunktet, hvor ”Europa og Trump-administrationen holdt op med at lade som om, de respekterer hinanden” (Wright, 2019).

Hvis Trumps aversion mod NATO og multilateralisme støttes i det amerikanske udenrigsministerium under Pompeo, er krisen i NATO forbundet med en udvikling, der stikker langt dybere end Trumps person, hvilket reelt sætter spørgsmålstegn ved, om alliancen fortsat kan ses som et værdifællesskab. Selvom de fleste håber, at situationen er midlertidig, ser det ud til, at de NATO-medlemmer, der placerer sig i den liberale internationale gruppe, har erkendt, at den bedste foreløbige strategi er at holde lav profil – og øge deres NATO-bidrag og dermed i det mindste pacificere Trump, indtil der sidder en ny præsident i Det Hvide Hus. Obamas vicepræsident, Joe Biden, lovede i München i februar sine europæiske tilhørere: ”We will be back”. På den baggrund er det måske logisk nok, at mange NATO-medlemmers strategi synes at være at håbe på det bedste.

Fødselsdag uden fest
Normalt ville et stort jubilæum blive fejret på behørig vis med deltagelse af stats- og regeringschefer fra alle NATO’s 29 medlemslande, men 4. april 2019 bliver en langt mere beskeden affære, hvor NATO’s udenrigsministre vil markere dagen på deres møde i Washington uden deltagelse af stats- og regeringschefer. De vil i stedet fejre dagen i et ’leaders meeting’ i London i december – altså med syv måneders forsinkelse.

Paradoksalt nok er der ellers god grund til at fejre dagen. Mange europæiske allierede har ganske vist stadig et stykke vej til at betale de 2 pct. af BNP, men den nedadgående kurve i forsvarsudgifterne er knækket, og fem medlemmer ud over USA har nået målet (Storbritannien, Polen, Grækenland, Estland og Rumænien). Man skal dog være opmærksom på at de 2 pct. er et mål i konstant bevægelse, eftersom det varierer med BNP. Ved topmødet i juli 2018 indgik NATO desuden en aftale om at optage Nordmakedonien som alliancens 30. medlem, og det ellers urolige topmøde resulterede i flere vigtige og konkrete beslutninger om styrkelse af NATO’s parathed og om etableringen af en atlantisk kommandocentral, som skal kunne koordinere et modsvar i tilfælde af en konflikt med Rusland.

Disse fremskridt skal, ironisk nok, ses i lyset af Ruslands annektering af Krim, landets vedvarende og bastante rolle i Ukraine-konflikten, Novichok-angrebet i Salisbury i England samt Ruslands indblanding i både det amerikanske præsidentvalg og i Storbritanniens Brexit-afstemning. I hvert af disse vigtige spørgsmål har Trump været ukarakteristisk tilbageholdende i sine kommentarer, hvilket tydeligst sås i hans møde med Putin umiddelbart efter topmødet i juli, hvor Trump lod til at acceptere Putins ord i modstrid med sin egen efterretningstjeneste.

Ruslands annektering af Krim og det forværrede sikkerhedspolitiske klima i Europa har været godt for NATO – det har givet organisationen en langt mere klar rolle og sat skub i beslutninger om nødvendige initiativer og investeringer. Desuden kan der ifølge Pew Research spores en markant stigning i den folkelige opbakning til NATO i europæiske lande siden annekteringen af Krim.

Dertil kommer, at der nu er langt større enighed blandt NATO’s medlemmer om sager, som længe har skabt dårlig stemning i alliancen. Fx om, hvorvidt NATO skal fokusere på terrortruslen fra syd eller Rusland-truslen fra øst, om, hvorvidt forholdet mellem NATO og EU skal prioriteres eller ej, og om, hvorvidt NATO-medlemmer er forpligtede til at deltage i NATO’s fælles operationer (fx i Irak og Afghanistan).

 

Der er næppe mange, der er i tvivl om, at den liberale internationale orden, der har været fundamentet for global styring over de seneste 70 år, er udfordret. Udsigten til en global orden, der på samme måde er baseret på liberale principper og opretholdt af amerikansk ledelse, forekommer derfor ikke længere realistisk
_______

 

Elefanten i rummet: den liberale ordens fremtid
Det store spørgsmål er: Hvilken form for global orden ligger forude, og hvilken rolle vil USA spille i den?

Der er næppe mange, der er i tvivl om, at den liberale internationale orden, der har været fundamentet for global styring over de seneste 70 år, er udfordret. Udsigten til en global orden, der på samme måde er baseret på liberale principper og opretholdt af amerikansk ledelse, forekommer derfor ikke længere realistisk.

Det er mere sandsynligt, at der forude ligger en verden bestående af flere forskellige ’ordner’, hver bestående af klynger af stater, der samler sig om hver sin ledende stat. Hver klynge vil have sin specifikke forståelse af, hvordan den globale orden bør se ud, hvordan den opnås, samt hvordan de internt ønsker at sikre sig ’det gode liv’. I en sådan verden med flere parallelle ordner (Flockhart, 2016) vil den liberale orden blot være en af adskillige ordner, som på sigt vil skulle finde nye måder at samarbejde på om de store tværgående/globale spørgsmål – fx klima. Man vil skulle udarbejde fælles regelsæt, der ikke i så udstrakt grad er baseret på et liberalt perspektiv. Et multi-orden-system er meget forskelligt fra et multipolært system, fordi et multi-orden-system består af sammensatte enheder (klynger af stater) med hver deres institutioner og værdier. Sat lidt på spidsen kan man sige, at et multi-orden-system består af flere ’parallelle samfund’ som vil skulle samarbejde på tværs af deres forskelligheder.

Inden for rammerne af en kommende multi-orden-verden er det positive scenarie, at de stater, der ønsker at være en del af den liberale orden, tager sig sammen og selv overholder de fundamentale principper om demokrati, retsprincipper og menneskerettigheder. At de reelt efterlever den liberale ordens indforståede vision om ’det gode liv’ baseret på lighed, frihed, respekt og velstand. Også for de mennesker, der ikke i dag nyder godt af globalisering og teknologiske fremskridt. Med andre ord er der brug for en stærkere forankring af det liberale værdisæt og en inklusion af hele befolkningen.

Desværre må det dog konstateres, at den nuværende udvikling ser ud til at gå i stik modsat retning. Der er en reel risiko for, at sammenholdet i den nuværende liberale orden, især det essentielle transatlantiske forhold, sygner hen. En sådan situation vil uden tvivl give anledning til ængstelse og anfægtelse i den brede befolkning og sandsynligvis drive endnu flere vælgere i retning af højrepopulistiske partier og dermed bidrage med endnu et ’hak i stammen’ på den liberale orden (og dens fundamentale institutioner, herunder NATO).

Den nuværende situation er stærkt bekymrende. Af den grund er nedtoningen af NATO’s store jubilæum nok en ganske udmærket idé. ■

 

Der er en reel risiko for, at sammenholdet i den nuværende liberale orden, især det essentielle transatlantiske forhold, sygner hen
_______

 

Trine Flockhart (1961) er professor i international politik på Syddansk Universitet. Hendes forskning fokuserer på international orden, transformation, krisen i den liberale orden, NATO og det transatlantiske forhold. Begrebet ’multi-orden-verden’ uddybes nærmere i den prisvindende artikel The Coming Multi-Order World fra 2016, som gratis kan tilgås her . ILLUSTRATION: Ungarns premierminister Orban til pressemøde, da Putin besøger Ungarn, 30. oktober 2019 [foto: Ruslands præsidentkontor/kremlin.ru]

Bibliografi
Burns, N & Lute, D, 2019, NATO at 70 – An Alliance in Crisis, Harvard Kennedy School, Belfer Center, Report 2019.

Cooper, H & Barnes, J, 2019, ‘Trump Discussed Pulling U.S. From NATO, Aides Say Amid New Concerns Over Russia ’, New York Times, 14 January.

Flockhart T, 2016, ‘The Coming Multi-Order World’, Contemporary Security Policy, 37(1): 3-30.

Stelzenmüller, C, 2019, ‘America’s policy on Europe takes a nationalist turn ’, Financial Times. January 30.

Wight, T, 2019, ‘The Moment the Transatlantic Charade Ended ’, The Atlantic, February 19, 2019.