31.10.2019

Ruslands militære opbygning i Arktis opfattes nu af USA som en trussel, der kræver et militært svar på grønlandsk jord.

Af Peter Viggo Jakobsen

Et oprustningsspøgelse går gennem rigsfællesskabet. Håbet om at fastholde Grønland og Arktis som et lavspændingsområde, hvor alle udfordringer løses i fred og fordragelighed mellem medlemmerne af Arktisk Råd, er truet. For Ruslands militære opbygning i regionen opfattes nu af USA som en trussel, der kræver et militært svar – på grønlandsk jord. Det var grunden til, at præsident Trump overvejede at lægge vejen forbi København i september.

Første tegn på, at USA vil opruste, kom i september 2018, da den amerikanske viceforsvarsminister, John Rood, under et besøg på Thulebasen underskrev en hensigtserklæring om at lave infrastrukturinvesteringer i Grønland med det formål at øge det amerikanske forsvars handlemuligheder.

Signalet blev skruet op på fuld styrke, da den amerikanske udenrigsminister, Mike Pompeo, i maj i år betegnede Arktis som en arena for ’magtpolitik og konkurrence’. I sin tale til Arktisk Råd affyrede Pompeo en bredside imod Ruslands militære opbygning og Kinas bestræbelser på at øge sin politiske og økonomiske tilstedeværelse i regionen.

Måneden efter offentliggjorde det amerikanske forsvarsministerium en Arktis-strategi, som gjorde klart, at USA ønsker en øget militær tilstedeværelse og større øvelsesaktivitet i området. Strategien blev fulgt op af et lovforslag i Senatet, som pålægger det amerikanske forsvar at iværksætte et analysearbejde med det formål at identificere en eller flere militære havne i Arktis, som er store nok til at kunne modtage amerikanske destroyere – krigsskibe, der er betydeligt større end en dansk fregat.

USA’s ønske om øget militær tilstedeværelse i Grønland sætter rigsfællesskabet under pres. Hvis Arktis kastes ud i et våbenkapløb, og militær magt bliver trumf, bliver rigsfællesskabet helt afhængigt af USA’s militære beskyttelse, og det vil sætte USA i en position til at stille ubehagelige krav, som vi ikke kan afslå.

Når man – som rigsfællesskabet – ikke kan forsvare sig selv, kan man ikke stille meget op i forhandlinger med en stormagt, som føler sig eksistentielt truet og derfor ikke tager de store hensyn til mindre allierede. Den danske regering kunne ikke nægte USA at indsætte fly bevæbnet med atomvåben på Thulebasen under Den Kolde Krig. Det vil rigsfællesskabet heller ikke være i stand til, hvis USA engang i fremtiden atter finder det nødvendigt at have den slags våben i Grønland.

Formålet med denne artikel er at give et konkret bud på, hvad rigsfællesskabet kan gøre for at undgå, at det kommer så vidt. Mit hovedbudskab er, at rigsfællesskabet ikke vil kunne undgå øget amerikansk militær tilstedeværelse i Grønland. Den gode nyhed er imidlertid, at det ikke behøver at medføre øget spænding og våbenkapløb, hvis det gøres rigtigt. En rigtigt designet forøget amerikansk tilstedeværelse og øvelsesaktivitet kan tværtimod have en stabiliserende effekt, der kan bidrage til at bevare Grønland og Arktis som lavspændingsområde. Udfordringen er at afskrække russerne fra at angribe fly og radarinstallationer på Thulebasen uden at alarmere og provokere dem. Denne artikel viser, hvordan det kan gøres i praksis.

Artiklen falder i tre dele. Første del vurderer truslen for våbenkapløb og højspænding: Hvor stor er den militære trussel fra Rusland i Arktis, hvor alvorligt opfattes den i USA, og hvad er risikoen for højspænding og et våbenkapløb i og omkring Grønland?

Anden del afdækker, hvilke muligheder rigsfællesskabet har for at påvirke Rusland og USA, således at den voksende spænding ikke udvikler sig til et våbenkapløb.
Tredje og sidste del kommer med en række konkrete policy-anbefalinger til, hvad rigsfællesskabet skal gøre for at mindske risikoen for, at Grønland bliver et omdrejningspunkt for højspænding.

 

Opbygningen af en militær evne ikke altid bliver tolket som en trussel. Det er først, når en aktør vurderes til at have både evnen og viljen til at angribe, at alarmklokkerne begynder at ringe
_______

 

Den militære trussel fra Rusland og USA’s reaktion
En militær trussel har to komponenter: en militær evne til at angribe og viljen til at gøre det. Det betyder, at opbygningen af en militær evne ikke altid bliver tolket som en trussel. Det er først, når en aktør vurderes til at have både evnen og viljen til at angribe, at alarmklokkerne begynder at ringe.

Dette viser vurderingerne af russernes militære opbygning i Arktis fint. Forsvarets Efterretningstjeneste (FE) har fulgt udviklingen nøje siden 2014, hvor Rusland demonstrerede evne og vilje til at bruge militær magt offensivt til at hævde sine interesser i Ukraine. Det medførte naturligt nok frygt for, at noget lignende kunne finde sted i Arktis, hvor Rusland har store sikkerhedsmæssige og økonomiske interesser. Det har siden været FE’s vurdering, at den russiske militære opbygning i Arktis primært er defensiv. Ifølge FE er Rusland først og fremmest interesseret i at 1) øge kontrollen med Nordøstpassagen, som er søvejen fra Kina til Europa langs Ruslands kyst (se billedet) og 2) beskytte Ruslands strategiske atomvåben mod overraskelsesangreb fra USA.

Problemet er imidlertid, at Rusland med etableringen af en base på Nagurskoye i øgruppen Franz Josefs Land kommer så tæt på Grønland, at kampfly, der letter fra basen, vil kunne angribe Thulebasen og dens radar. De vil kunne ramme basen med langtrækkende præcisionsmissiler eller kunne flyve helt til basen ved hjælp af lufttankning.

Og det er den russiske evne til at true Grønland og Thulebasen, som har fået USA til at reagere. I modsætning til FE tolker USA Ruslands intentioner som offensive. Det amerikanske forsvarsministerium betegner i sin nationale forsvarsstrategi fra 2018 Rusland og Kina som ’revisionistiske’ stormagter, der aktivt modarbejder USA’s værdier og interesser, fordi de ønsker en anden verdensorden med nye spilleregler, som ikke favoriserer USA. Denne amerikanske opfattelse fører til et mere negativt syn på Ruslands intentioner og en større sandsynlighed for, at Rusland kunne finde på at ødelægge Thulebasen og dens radar i en krisesituation. Det er USA nødt til at reagere på, fordi radaren på Thulebasen udgør en vigtig del af den varslingskæde, som skal advare USA om atomangreb fra Rusland.

Hvis USA havde opfattet den russiske trussel mod Thule-radaren som overhængende, havde reaktionen været mere håndfast. Så stod der allerede luftforsvarsmissiler og kampfly på Thulebasen. De glimrer stadig ved deres fravær, og de amerikanske reaktioner må til dato betegnes som afdæmpede og uden hastværk. USA har fx ikke gjort noget for at accelerere den igangværende proces med at bygge flere lufthavne i Grønland. I stedet for at skubbe på processen har USA tilbudt medfinansiering med det formål at få landingsbaner og faciliteter, som også kan benyttes af det amerikanske forsvar, hvis det skulle vise sig nødvendigt engang i fremtiden. Der er heller ikke formuleret noget ønske om, at der skal etableres en militær havn i Grønland.

Det amerikanske analysearbejde med at finde de mest velegnede placeringer til havne i Arktis er ikke begyndt, og det er endnu uklart, om den amerikanske flåde faktisk ønsker en grønlandsk havn. Det mest sandsynlige scenarie er, at der bliver etableret en havn i Alaska for at tilgodese de kongresmedlemmer, der er valgt der. Det hører også med til historien, at den amerikanske kongres endnu ikke har afsat penge til at etablere arktiske havne. USA har altså endnu ikke travlt med at øge sin militære tilstedeværelse i Grønland.

At amerikanerne ikke anser truslen fra Rusland for akut i Grønland, illustreres også af, at USA har fundet det vigtigere at øge sin militære tilstedeværelse andre steder for at imødegå den voksende russiske trussel mod NATO. USA har reetableret sin 2. flåde, der ellers blev nedlagt i 2011, fordi Rusland ikke længere blev anset for en trussel. Den beslutning blev omstødt i 2018, fordi USA atter ser et behov for at kunne vinde ’slaget om Atlanterhavet’ med Rusland. Den 2. flåde skal – som det var tilfældet under Den Kolde Krig – sikre transportruten mellem USA og Vesteuropa og nægte den russiske flåde i Murmansk adgang til Atlanterhavet. USA og NATO har som følge heraf øget den militære tilstedeværelse og øvelsesaktivitet i havområderne mellem Grønland, Island og Storbritannien (det såkaldte GIUK Gap – se billedet). Det nye operationsmønster har også betydet, at den amerikanske flåde er vendt tilbage til Keflavikbasen på Island, der atter er blevet et knudepunkt for de amerikanske operationer for at kontrollere GIUK-området. Den amerikanske tilbagevenden til Island mindsker behovet for at øge den militære tilstedeværelse i Grønland her og nu.

 

Derfor må rigsfællesskabet forvente, at USA inden længe vil bede om lov til at øge sin militære tilstedeværelse i Grønland
_______

 

Hvordan opruste uden at provokere?
Man kan udlede to ting af ovenstående analyse. Den første er, at USA nu HAR besluttet at reagere militært på den voksende trussel mod Thulebasen og dens radar. Derfor må rigsfællesskabet forvente, at USA inden længe vil bede om lov til at øge sin militære tilstedeværelse i Grønland. Den anden er, at rigs­fællesskabet har nogle måneder til at beslutte, hvordan disse ønsker skal håndteres.

Rigsfællesskabets overvejelser skal være baseret på den antagelse, at USA’s krav ikke kan afvises helt. Det skyldes, at USA allerede nu – helt uden at spørge om lov først – har ganske vide rammer for at øge sin militære tilstedeværelse inden for rammerne af den eksisterende forsvarsaftale fra 1951. For at få størst mulig indflydelse på den amerikanske beslutningsproces skal rigsfællesskabet derfor gå i dialog med USA i stedet for at stille sig på bagbenene. Det er vigtigt at søge indflydelse, fordi en øget amerikansk tilstedeværelse i Grønland ikke nødvendigvis vil alarmere og provokere russerne til at opruste yderligere i deres del af Arktis. Men: Risikoen for en oprustningsspiral afhænger af, hvordan en øget amerikansk tilstedeværelse og øvelsesaktivitet i Grønland designes.

Den strategiske udfordring for rigsfællesskabet og USA er at finde en måde at afskrække russerne på, uden at de bliver bange og overreagerer.

Med andre ord: USA og rigsfællesskabet skal øge den militære kapacitet i Grønland så meget, at russerne mister lysten til at angribe Thulebasen og dens radar i en krisesituation. Men den militære kapacitet må ikke øges så meget, at den skræmmer russerne til at opruste yderligere.

Hvis det skal lykkes, skal den militære opbygning være så civil som mulig, men så militær som nødvendigt.

Det første spørgsmål, som rigsfællesskabet skal stille sig selv, er, hvor man får mest civil effekt ud af at bygge ny militær infrastruktur. Hvor vil udvidelsen af lufthavne og anlæggelsen af en havn understøtte fremtidig økonomisk vækst i Grønland mest muligt?

Men hensynet til civilbefolkningen betyder, at man ikke kun kan tænke i økonomiske vækstmuligheder. Det vil fx være uforsvarligt at anlægge en civil-militær lufthavn i nærheden af Nuuk, da det vil gøre risikoen for civile tab i en krigssituation alt for høj. Dette ændrer dog ikke ved, at rigsfællesskabet skal tænke i at få USA til at medfinansiere lufthavne de steder, hvor det vil fremme erhvervsudviklingen i Grønland mest muligt. Det samme gælder anlæggelsen af en dybvandshavn, som er i stand til at modtage amerikanske destroyere. I stedet for at vente på resultatet af det amerikanske analysearbejde skal rigs­fællesskabet lave sin egen analyse af, hvordan man kan anlægge en havn, der opfylder det amerikanske forsvars militære behov – og som samtidig understøtter den økonomiske udvikling i Grønland.

For at få størst mulig indflydelse skal rigsfællesskabet foreslå USA at medfinansiere havnen, inden det amerikanske analysearbejde er færdigt. Nils Wang, kontreadmiral og direktør i Naval Team Denmark, har allerede foreslået at anlægge en havn i Sisimiut og forbinde den med en vej til den eksisterende lufthavn i Kangerlussuaq (Søndre Strømfjord). Dette forslag er der flere fordele ved: Det vil gøre det muligt at forsyne lufthavnen i Kangerlussuaq ad søvejen, hvilket vil gøre den meget billigere at drive. Kombinationen af lufthavn og havn vil også understøtte erhvervsudviklingen i Grønland. På kort sigt kan den fremme turisterhvervet og på længere sigt kan kombinationen af havn og lufthavn blive et knudepunkt for den kommercielle sejlads gennem Nordvestpassagen, som forventes at stige, i takt med at isen smelter. Det er muligt, at andre konkrete placeringsforslag er bedre, men Wangs måde at gå til analysen på er den rigtige.

 

Hvordan kan man maksimere den militære afskrækkelse af Rusland med et minimum af amerikansk militær tilstedeværelse?
_______

 

USA skal kunne rykke hurtigt ud
Det andet spørgsmål, som rigsfællesskabet skal stille sig selv, er: Hvordan kan man maksimere den militære afskrækkelse af Rusland med et minimum af amerikansk militær tilstedeværelse? Her kan man lade sig inspirere af den amerikanske håndtering af den russiske trussel i Europa siden 2014. I stedet for at udstationere store styrker permanent i Europa som under Den Kolde Krig er USA begyndt at opbygge evnen til at kunne sende et stort antal amerikanske fly og soldater til Europa i en krisesituation. Derudover har USA som nævnt omlagt sin 2. flåde og indsat styrker på Island for at beskytte søvejen til Europa over Atlanten, så amerikansk personel og materiel kan sejles til Europa. Disse investeringer og omstruktureringer bliver understøttet af nye militære øvelser, som har til formål at øge indsættelsen af amerikanske soldater og fly i Europa og dermed vise russerne, at USA og NATO har evnen til at gøre det hurtigt i en krisesituation.

Samme model kan anvendes i Grønland. Det vil forudsætte en udbygning af eksisterende havne, lufthavne og militære anlæg, så de bliver i stand til at kunne modtage og huse amerikanske styrker. Hertil kommer regelmæssige militære øvelser for at træne indsættelsen af disse styrker i en krisesituation. En øget permanent amerikansk militær tilstedeværelse vil muligvis ikke kunne undgås helt, men en model, der er baseret på hurtig indsættelse af amerikanske forstærkninger i en krisesituation, vil reducere behovet for en permanent udstationering markant.

Modellen har den fordel, at den vil virke afskrækkende på russerne, fordi den vil vise dem, at USA har evnen til hurtigt at kunne indsætte overlegne styrker, der vil gøre et russisk angreb på Thule udsigtsløst. Men den vil ikke virke unødigt alarmerende eller provokerende, fordi den amerikanske styrke ikke er til stede permanent. Modellen vil derfor kunne danne grundlag for en stabil afskrækkelse, som giver begge parter et stærkt incitament til at fortsætte med at løse deres uoverensstemmelser i Arktis med dialog frem for konfrontation.

Den skitserede model minder i øvrigt om den danske NATO-politik under Den Kolde Krig. Der var ikke amerikanske tropper og atomvåben i Danmark i fredstid. Amerikanerne skulle først komme, når det blev nødvendigt i en krisesituation, og NATO-øvelserne på dansk jord havde derfor modtagelsen af allierede forstærkninger fra USA og Storbritannien som fast omdrejningspunkt. Derudover forbød Danmark NATO-flådestyrker at operere i dansk farvand øst for Bornholm for ikke at provokere russerne unødigt.

Dengang virkede modellen efter hensigten og bidrog til at mindske den militære spænding i Østersøområdet. Der er ikke noget til hinder for, at en lignende model vil kunne have samme effekt i området omkring Grønland. Men det kræver, at den bliver suppleret med en række tiltag, der øger mulighederne for militær dialog i Arktis.

 

Det ligger lige til højrebenet at lade investeringerne i nye (luft)havne indgå i det danske forsvarsbudget, så Danmark kommer tættere på at bruge de 2 pct. af BNP, som den danske regering har lovet NATO og USA at anvende på forsvaret
_______

 

Policy-anbefalinger til rigsfællesskabet
En implementering af den skitserede model kræver på Grønland investeringer i havn(e) og lufthavne, som kan understøtte hurtig indsættelse af amerikanske styrker i en krisesituation. Disse faciliteter skal være ’dual-use’, så de kan tjene civile formål i fredstid og understøtte erhvervsudviklingen. Deres etablering skal suppleres med regelmæssige militære øvelser, som træner indsættelse af de amerikanske styrker.

Det ligger lige til højrebenet at lade investeringerne i nye (luft)havne indgå i det danske forsvarsbudget, så Danmark kommer tættere på at bruge de 2 pct. af BNP, som den danske regering har lovet NATO og USA at anvende på forsvaret.

For at sikre, at den øgede militære aktivitet i Grønland ikke virker alarmerende og provokerende på russerne, skal den suppleres af tre tiltag:

1) Rigsfællesskabet skal fortsat holde NATO og dens repræsentanter ude af Grønland og Arktis. USA’s tilstedeværelse ser russerne som en del af normalbilledet, men en NATO-tilstedeværelse – selv et symbolsk besøg fra NATO’s generalsekretær – vil blive opfattet som en optrapning. Som FE rigtigt påpeger i sin Risikovurdering fra 2018 vil en NATO-tilstedeværelse i Grønland virke som en rød klud på russerne og forstærke deres følelse af at blive omringet. Danmark skal arbejde for, at man i NATO skelner mellem operationer omkring GIUK Gap (se billedet) med det formål at holde Rusland ude af Atlanterhavet og operationer andre steder i Arktis.

I dag har USA’s og NATO’s overvågning og øvelsesaktiviteter med det formål at kontrollere Atlanterhavet tyngde i trekantområdet mellem Island, Storbritannien og Norge. Dette bidrager til at fastholde Grønland og Nordpolen som lavspændingsområde (se billedet s. 21). For at fastholde denne situation bliver Danmark til gengæld nødt til at øge sin kapacitet til at overvåge Danmarkstrædet – farvandet mellem Grønland og Island – så behovet for NATO-tilstedeværelse reduceres til et minimum i fredstid.

2) Rigsfællesskabet skal tage initiativ til en aftale om anvendelse af militære styrker i Arktis mellem de fem arktiske kyststater – Canada, Danmark, Norge, Rusland og USA. Den vil bidrage til at øge gennemsigtigheden af, hvad de forskellige nationer foretager sig, og bidrage til undgå misforståelser og utilsigtet eskalering. Andre lande kan efterfølgende kobles på, men spillereglerne bør først aftales mellem de fem kyststater for at holde antallet af forhandlingspartnere så lavt som muligt.

3) Rigsfællesskabet skal tage initiativ til at oprette en institution, hvor de fem kyststater regelmæssigt kan diskutere forsvars- og sikkerhedspolitiske problemstillinger i Arktis. En sådan institution eksisterer ikke i dag, fordi aktørerne i Arktis har frygtet, at dens etablering ville medvirke til at skabe den oprustning, man ønskede at undgå. Arktisk Råd har således forbud mod at diskutere sikkerhedspolitik. Men strategien med at tie militære problemer ihjel er slået fejl, hvorfor tiden nu er kommet til at få en sådan institution etableret. Det kan kun gå for langsomt.

 

Det er ikke for sent at forhindre et våbenkapløb med Grønland som omdrejningspunkt. Men det kræver, at rigsfællesskabet formulerer en proaktiv strategi og kommer på forkant med den igangværende udvikling
_______

 

Det er nødvendigt at handle hurtigt
Formålet med denne artikel var at mane oprustningsspøgelset i rigsfællesskabet i jorden. Det er ikke for sent at forhindre et våbenkapløb med Grønland som omdrejningspunkt. Men det kræver, at rigsfællesskabet formulerer en proaktiv strategi og kommer på forkant med den igangværende udvikling.

Det er nødvendigt at handle hurtigt, fordi USA anser den russiske evne til at angribe Thulebasen og dens radar med kampfly som en trussel, der kræver et militært modsvar. Heldigvis er USA langsomt i optrækket, og det giver rigsfællesskabet mulighed for at påvirke beslutningsprocessen i Washington.

Anbefalingerne på kort formel: Rigsfællesskabet kan ikke forhindre en øget amerikansk militær tilstedeværelse i Grønland, men vi kan bidrage til at sikre, at denne tilstedeværelse får en stabiliserende effekt. Nøglen er som sagt at arbejde for, at nye amerikanske styrker ikke udstationeres permanent i Grønland, men kun indsættes i krisesituationer, når USA vurderer, at truslen for et russisk angreb er høj. For ikke at alarmere russerne og udløse et våbenkapløb skal etableringen af de nye anlæg og den voksende amerikanske tilstedeværelse som nævnt suppleres af diplomatiske initiativer. Og NATO skal holdes ude af Grønland som hidtil.

To forudsætninger skal opfyldes, for at alt dette kan lade sig gøre. Den første er, at de politiske ledelser i København og Nuuk styrker dialogen om forsvars- og sikkerhedspolitik internt i rigsfællesskabet. De skal i fællesskab formulere en proaktiv strategi, som de begge føler medejerskab for.

Den anden er, at det danske forsvar accelerer processen med at etablere evnen til at overvåge rigsfællesskabets territorium i Arktis, således at NATO’s tilstedeværelse i farvandet mellem Grønland og Island kan reduceres til et minimum i fredstid. Evnen til at overvåge eget territorium er en forudsætning for at kunne håndhæve sin suverænitet, og en sådan evne vil også mindske USA’s og NATO’s behov for at være til stede i og omkring Grønland. En øget evne til overvågning vil derfor bidrage til at mindske spændingen og dermed risikoen for, at Grønland militariseres unødigt eller ligefrem bliver genstand for et våbenkapløb mellem USA og Rusland. ■

 

De politiske ledelser i København og Nuuk styrker dialogen om forsvars- og sikkerhedspolitik internt i rigsfællesskabet. De skal i fællesskab formulere en proaktiv strategi, som de begge føler medejerskab for
_______

Apropos denne artikel:

Lars Struwe: Vance lægger vægten på sikkerhed og frygten for Kina. Om vi kan lide det eller ej – og han har ret

Hvem er vi, hvis vi ikke er venner med amerikanerne? Mikkel Vedby med Jarl Cordua i Lille Land, Hvorhen

Can Dündar: Tyrkiet er på vej mod et fuldt diktatur. Erdoğan ved nemlig, at Europa er villig til at ofre dets værdier for sikkerhed

Grace Blakeley: Der er brug for en genopbygning af den massepolitik, der tillader almindelige mennesker at øve indflydelse på vores økonomiske og politiske institutioner 

Flemming Splidsboel i RÆSONs kommende trykte nummer: Hvad vi mister, hvis Ukraine taber

Øjvind Hesselager: Sådan mistede vi Grønland