04.02.2019

Af Peter Viggo Jakobsen

Formålet med denne artikel er at skitsere det dilemma, som de danske beslutningstagere er endt i, fordi deres identitetsdrevne ambition om at blive betragtet og behandlet som et kerneland i NATO kolliderer med deres samfundsøkonomiske og politiske interesse i at betale mindst muligt for forsvaret.

USA truer med at sætte Danmark i skammekrogen, hvis ikke regeringen ved årsskiftet 2018/19 fremlægger en troværdig plan for, hvordan det vil få forsvarsbudgettet op i nærheden af 2 pct. af BNP i 2024. På det tidspunkt er tallet ifølge det nye forsvarsforlig kun 1,3 pct. Danmark kan derfor ikke levere den ønskede plan uden at åbne forsvarsforliget før dets udløb.

Forsvarsbudgettet var baseret på en antagelse om, at Danmark kunne bevare sin nuværende kernelandsstatus i alliancen ved at hæve niveauet til 1,3 pct. af BNP i 2023, kompensere for de manglende 0,7 pct. ved at udsende uforholdsmæssigt store bidrag (målt per indbygger) til NATO’s og USA’s militære operationer, bruge 20 pct. af forsvarsbudgettet på materielinvesteringer og opstille styrker, der kan udsendes og understøttes i overensstemmelse med alliancens krav.

Denne antagelse ser ikke ud til at holde. Danmark har ikke fået den forventede ros for at have øget forsvarsbudgettet for første gang siden Berlinmurens fald. Tværtimod: Statsminister Lars Løkke Rasmussen og forsvarsminister Claus Hjort Frederiksen blev verbalt overfaldet af præsident Trump på NATO-topmødet i juli for ikke at bruge nok på forsvaret, og USA har af diplomatiske kanaler signaleret, at ”Denmark ain’t seen nothing yet” og risikerer at blive sat i skammekrogen. Signalet er utvetydigt: Danmark vil miste sit særlige forhold til USA og sin status som kerneland i alliancen, hvis forsvarsbudgettet ikke hæves yderligere.

 

Hvis USA gør alvor af sin trussel, og forligspartierne fastholder det nuværende forsvarsbudget, vil det betyde enden på det tætte samarbejde med USA og Danmarks status som kerneland i NATO […] Konsekvensen vil være en tilbagevenden til NATO-politikken under Den Kolde Krig, hvor Danmark generelt bestræbte sig på at få sikkerhedsgarantien i NATO til den billigst mulige pris
_______

 

Politisk er situationen yderst interessant. Hvis USA gør alvor af sin trussel, og forligspartierne fastholder det nuværende forsvarsbudget, vil det betyde enden på det tætte samarbejde med USA og Danmarks status som kerneland i NATO, der har kendetegnet dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik siden afslutningen på Den Kolde Krig. Konsekvensen vil være en tilbagevenden til NATO-politikken under Den Kolde Krig, hvor Danmark generelt – og uden blusel – bestræbte sig på at få sikkerhedsgarantien i NATO til den billigst mulige pris. Under Den Kolde Krig havde Danmark ikke nogen kernelandsambitioner og søgte ikke at være USA’s bedste ven. Under fodnoteperioden i 1980’erne var Danmark endda villig til at gå i konfrontation med USA.

For en nørd i international politisk teori er situationen også interessant, fordi den udgør noget så sjældent som en mulighed for at teste forklaringskraften af to forskellige teorier inden for international politik.

En realismeinspireret Danmark først-tilgang vil forudsætte, at Danmark vil fastholde det nuværende forsvarsforlig og være ligeglad med sin kernelandsstatus. I et realismeperspektiv er enhver stat sig selv nærmest og baserer sin sikkerhedspolitik på en nøgtern nationaløkonomisk og sikkerhedspolitisk cost-benefit-analyse af fordele og ulemper. I dette perspektiv vil Danmark ikke bruge en krone mere end nødvendigt for at opnå sin sikkerhedsgaranti i NATO, dels fordi der ikke er stemmer i det, og dels fordi der ikke er nogen ekstern eksistentiel trussel, der nødvendiggør det. Det gør desuden ingen sikkerhedsmæssig forskel, om Danmark bruger én pct. eller to pct. af BNP på forsvaret. For Danmarks sikkerhed er det (som altid) afgørende spørgsmål, om USA forbliver i NATO. Det tyder alt på. Trumps gentagne trusler om at trække USA ud af NATO er utroværdige, fordi USA under Trump har øget sine militære og økonomiske bidrag til NATO-forsvaret af Europa. Dertil kommer, at et forsøg på at trække USA ud af alliancen ville blive forpurret af den amerikanske våbenindustri. Den solgte i 2017 våben for over syv milliarder dollars til Europa og ville nemt kunne overbevise et flertal af kongresmedlemmerne om, at en amerikansk tilbagetrækning ville betyde et betydeligt tab af arbejdspladser i deres hjemstater. At Trump lægger stor vægt på den amerikanske våbeneksport, ses også af hans afvisninger af at stoppe store våbensalg til Saudi-Arabien som følge af drabet på den saudiske journalist på den saudiske ambassade i Tyrkiet.

Danmark og de øvrige europæiske NATO-lande køber så mange amerikanske våben i deres bestræbelser på at fastholde USA i alliancen. Trækker USA sig ud, vil disse våbenkøb blive placeret i Europa. Danmark og de øvrige europæiske småstater vil i stedet købe tyske, franske og britiske våben, i håb om at det kan veksles til sikkerhedsgarantier fra disse lande. I det scenarie overtager EU NATO’s forpligtigelser, eller også laver de europæiske lande nye, mindre alliancer. Hvis EU ikke kan enes om forsvarspolitikken, vil landene, der frygter Rusland, lave nye alliancer, og det samme vil de lande, der frygter ustabiliteten mod syd. Men Danmark vil ikke kunne komme uden om at søge sikkerhedsgarantier fra de vesteuropæiske stormagter. Norden kan ikke stå alene mod Rusland – tanken blev afprøvet og opgivet forud for Danmarks indtræden i NATO i 1949.

 

[Konstruktivismeperspektivet] forventer, at danske beslutningstagere vil gå langt for at bevare deres identitet som god NATO-allieret med kernelandsstatus i de andre allieredes og USA’s øjne. Ønsket om at bevare denne identitet og status vil presse danske beslutningstagere i retning af at løfte forsvarsbudgettet for ikke at blive sat i skammekrogen af USA
_______

 

I et konstruktivisme- eller identitetsperspektiv ser sagen helt anderledes ud. Her former statens kollektive identitet og selvforståelse dens værdier og interesser og dermed dens udenrigs- og sikkerhedspolitik. I dette perspektiv bliver den udenrigspolitiske identitet og opfattelse af, hvad Danmark ’er’, og hvad der dermed er det normale og rigtige at gøre, en central determinant for udenrigs- og sikkerhedspolitiske beslutninger. Dette perspektiv forventer, at danske beslutningstagere vil gå langt for at bevare deres identitet som god NATO-allieret med kernelandsstatus i de andre allieredes og USA’s øjne. Ønsket om at bevare denne identitet og status vil presse danske beslutningstagere i retning af at løfte forsvarsbudgettet for ikke at blive sat i skammekrogen af USA.

Politikernes ønske om at være NATO-kerneland forstærkes af de danske EU-forbehold, som gør det umuligt for Danmark at være kerneland i denne organisation, selvom alle de traditionelle regeringsbærende partier i Folketinget ønsker en sådan status. En beslutning om at hæve forsvarsbudgettet inden 2024 for at komme nærmere de 2 pct. vil pege på, at det konstruktivistiske identitetsperspektiv i denne situation har større forklaringskraft end det realistiske Danmark først-perspektiv.

Denne artikel vil bruge de to perspektiver inden for international politik til at skitsere det dilemma, som danske beslutningstagere befinder sig i – og identificere de faktorer, som støtter deres modsatrettede forventninger. Det er ikke muligt på forhånd at afgøre, hvilket af de to perspektiver der får ret. Men perspektiverne kan indfange dilemmaet og de faktorer, som vil afgøre, hvilket valg de danske beslutningstagere træffer.

Danmark først – forsvarsbudgettet ligger fast
Som nævnt ser realismen objektive nationale interesser som styrende for staters adfærd. I dette perspektiv er staterne sig selv nærmest. De konkurrerer med hinanden og arbejder for at sikre egen sikkerhed og velfærd i en anarkisk verden, hvor der ikke er nogen overstatslig myndighed, som kan håndhæve lov og orden på den internationale scene. NATO-medlemskabet handler udelukkende om at sikre Danmark mod angreb udefra på den billigste måde. Alliancer indgås af nød af lande, som føler sig truet og ikke er i stand til at forsvare sig selv – de er fornuftsægteskaber, ikke værdifællesskaber. Det er irrationelt at yde mere end absolut nødvendigt for at opnå den amerikanske sikkerhedsgaranti, da det ikke øger Danmarks sikkerhed og formindsker de ressourcer, der kan bruges til velfærd, økonomisk vækst og skattelettelser. Store militære styrker kan også virke truende på modstanderen og udløse et våbenkapløb, der øger risikoen for den krig, som Danmarks alliancemedlemskab har til formål at forhindre.



Realismeperspektivet vægter ikke kernelandsstatus og det nære venskab med USA lige så højt som konstruktivismen, fordi det ikke forventer, at USA vil gøre noget, der strider mod dets egne nationale interesser for at hjælpe Danmark, uanset hvor meget Danmark hjælper USA. Den lunkne støtte, som USA gav Danmark under Muhammed-krisen, ser realister som bevis på denne logik. Realismeperspektivet forventer følgelig, at forsvarsbudgettet ikke vil blive hævet ud over de 1,3 pct., som er aftalt i forsvarsforliget.

Der er fem forhold, som taler for, at danske beslutningstagere vil være villige til at ofre kernelandsstatussen i NATO for at fastholde forsvarsbudgettet på sit nuværende niveau.

For det første lå der en klar Danmark først-strategi til grund for det nye forsvarsforlig. På NATO-topmødet i Wales i 2014 afgav den danske regering et løfte om at ”arbejde for” at nå 2 pct. i 2024. Den ambition besluttede de danske politikere at forholde sig minimalistisk til: Danmark har i hele perioden siden 2014 prøvet at holde forsvarsbudgettet så lavt som muligt uden at gøre NATO og USA alt for sure. Målet med det nye forsvarsforlig (for perioden 2018-2023) var netop at fastholde Danmarks kernestatus uden at betale det fulde kontingent. I perioden efter 2014 undlod Danmark at hæve forsvarsbudgettet, med den begrundelse at man ikke kunne åbne det eksisterende forsvarsforlig, der løb til 2017, og som skar næsten tre milliarder af forsvarsbudgettet. Man ville i princippet gerne øge forsvarsudgifterne, men det var ”desværre” ikke muligt, fordi det byggede på et kompromis indgået af flere partier. Det var den sang, som Danmark spillede i NATO frem til indgåelsen af det nye forlig i januar 2018.

 

Danmark har i hele perioden siden 2014 prøvet at holde forsvarsbudgettet så lavt som muligt uden at gøre NATO og USA alt for sure. Målet med det nye forsvarsforlig (for perioden 2018-2023) var netop at fastholde Danmarks kernestatus uden at betale det fulde kontingent
_______

 

Det nye forlig blev helt usædvanligt sat til at løbe seks år i stedet for fem. Officielt blev den seksårige periode begrundet med behovet for at give forsvaret arbejdsro og tid til at bruge de nye ressourcer fornuftigt. Reelt handler det om at udskyde det forventede pres fra USA og NATO om at bruge flere penge – med et ekstra år. Planen var at genbruge argumentet om, at man gerne vil hæve forsvarsbudgettet, men at det er politisk umuligt at bryde et flerårigt forlig indgået af flere partier efter lange forhandlinger. Regeringen og de øvrige forligspartier satsede som nævnt på, at Danmark ville kunne slippe afsted med at bevare sin kernelandsstatus ved at lade forsvarsbudgettet stige for første gang siden Berlinmurens fald, honorere NATO-kravet om at bruge 20 pct. af forsvarsbudgettet på materiel (primært amerikansk) og fortsætte med at bidrage uforholdsmæssigt meget til NATO- og amerikansk-ledede operationer rundtom i verden.

Indgåelsen af det nye forlig blev ledsaget af en massiv og vedvarende strategisk kommunikationskampagne med det formål at overbevise USA og NATO – i nævnte rækkefølge – om, at Danmark bar sin del af byrderne i NATO. Der er blevet lavet både en kort reklamefilm og en flot brochure for at overbevise de allierede om, at 1,3 pct. svarer til 2 pct., fordi Danmark bruger pengene meget mere effektivt end andre, fordi Danmark ligger i top-5 i NATO, når man måler forsvarsudgifterne per indbygger, og fordi Danmark er top-bidragyder til NATO’s operationer – igen målt per indbygger. Derudover slår Danmark også på sin strategiske beliggenhed ved Østersøen og i Arktis.

Endelig har partierne bag forsvarsforliget også udfoldet stor kreativitet med hensyn til at fortolke løftet fra 2014. Fx er det i forsvarsministerens optik faktisk ikke et krav at nå i nærheden af de 2 pct., man skal blot hæve forsvarsbudgettet. Som Claus Hjort Frederiksen formulerede det i forbindelse med et forsvarsministermøde i NATO i oktober 2018 på Forsvarsministeriets hjemmeside: ”Det er meget vigtigt, at vi undgår den unuancerede debat om, hvem der bruger mest af BNP på forsvar. Investeringer i forsvaret og politisk villighed til at bidrage til operationer er en mindst lige så vigtig del af regnestykket. Dermed ikke sagt, at de europæiske nationer ikke skal fortsætte den positive udvikling med øgede forsvarsbudgetter. Det, er vi alle enige om, er nødvendigt. Samtlige allierede har hævet forsvarsbudgetterne, og dermed lever vi op til vores forpligtelser overfor NATO” [min kursivering].

For det andet er der ingen ydre eksistentielle trusler, som tvinger Danmark til at bruge mere end 1.3 pct. Rusland har godt nok annekteret Krim og invaderet det østlige Ukraine, og russiske fly og flådefartøjer er igen begyndt at afholde øvelser og operere tæt på Danmarks og NATO’s grænser på samme måde som under Den Kolde Krig. Men i sin seneste risikovurdering fra november 2017 anser Forsvarets Efterretningstjeneste det for ”usandsynligt, at Rusland vil foretage et direkte militært angreb på de tre baltiske lande”, og man vurderer i det hele taget ikke, at Rusland tør ”risikere en direkte konfrontation med NATO”. Kort sagt: Så længe NATO består, er Danmark ikke militært truet, og intet peger på, at NATO’s overlevelse står og falder med, om Danmark bruger mere end 1,3 pct. af BNP. Tværtimod har USA øget sit militære engagement i NATO under både Obama og Trump ved at sende flere militære styrker til Europa og ved at genopbygge evnen til at kunne sende forstærkninger i en krise-/krigssituation. Der er således ingen sammenhæng mellem Trumps kritiske udfald mod NATO og det voksende amerikanske engagement med hensyn til at øge alliancens evne til kollektivt forsvar mod Rusland.

 

Så længe NATO består, er Danmark ikke militært truet, og intet peger på, at NATO’s overlevelse står og falder med, om Danmark bruger mere end 1,3 pct. af BNP. Tværtimod har USA øget sit militære engagement i NATO under både Obama og Trump
_______

 

For det tredje har Danmark aldrig brugt de penge på forsvaret, som NATO har forlangt. Danmark har altid befundet sig i den tunge ende: Som det fremgår af tabellen, ligger Danmark konsekvent under det europæiske gennemsnit, hvilket er det mest relevante sammenligningsgrundlag, da USA altid har brugt mere på forsvaret end de europæiske allierede. Den Kolde Krig var kendetegnet ved et konstant tovtrækkeri mellem Danmark og NATO om størrelsen på det danske forsvarsbudget. Danmark var under et vedvarende pres fra alliancens militære ledelse for at yde mere, og skiftende danske regeringer gik benhårdt efter at slippe så billigt som muligt. Forhandlingsspillet afdækkes glimrende i en ny bog af Jens Ringsmose og Christian Brøndum med titlen Frihedens pris: så lav som mulig. Den viser, hvordan danske embedsmænd og forsvarschefer havde en fast opgave med at forhandle det danske alliancebidrag i bund. ’Manufakturhandlerprisen’ var den rammende betegnelse, som den danske NATO-ambassadør Mathias Wassard i 1959 brugte om det beløb, som han har fået det danske bidrag presset ned til. Kursen fortsatte ufortrødent efter Berlinmurens fald, hvor forsvarsbudgettet konstant blev beskåret, samtidig med at forsvaret blev omstillet til at kunne bidrage til operationer anført af NATO og USA uden for alliancens territorium.

Som det også fremgår af tabellen, har Danmark siden Murens fald alligevel nærmet sig det europæiske NATO-BNP-gennemsnit. Det skyldes, at de øvrige europæiske allierede har skåret mere ned på forsvaret end Danmark, som ikke havde så meget at skære af. Det er yderligere et argument for ikke at hæve budgettet mere end allerede besluttet.

Et femte og sidste forhold, som taler for, at Danmark først-logikken er stærkest, er den politiske reaktion på to meningsmålinger fra juli 2018. Disse målinger viste, at henholdsvis 40 pct. og 42 pct. af befolkningen gik ind for at hæve forsvarsbudgettet til de 2 pct. af BNP for at leve op til NATO’s målsætning. Det blev pure afvist af forligspartierne, som havde lidt svært ved at finde ud af, hvilket ben de skulle stå på. Nu kunne de jo ikke længere begrunde de 1,3 pct. med, at der var stor modstand i befolkningen mod at hæve forsvarsudgifterne. Det viser, at det ikke er vælgernes skepsis, men politisk kalkulation, der ligger til grund for forsvarsbudgettets niveau.

Duks og kernelandsidentitet – forsvarsbudgettet stiger mere end 1,3 pct.
Konstruktivismen mener, ligesom realismen, at nationale interesser styrer staters adfærd. Men i modsætning til realismen anser konstruktivismen ikke interesser som objektivt givne; de er derimod formet af staters værdier og identiteter. Det er beslutningstagernes selvforståelse og opfattelse af, hvad der er ’normal’ og ’rigtig’ opførsel, som styrer, hvad de gør. Beslutningstagernes identiteter og selvopfattelse kan derfor få dem til at gøre noget, som realisterne opfatter som irrationelt.

 

[Konstruktivismen forventer, at] hvis Danmark får kritik, som udfordrer selvforståelsen som NATO-kerneland, og USA truer med at fratage Danmark denne status, vil beslutningstagerne bruge flere penge for at fastholde deres selvforståelse og Danmarks status i alliancen
_______

 

Konstruktivismen forventer derfor, at det er Danmarks selvforståelse som NATO- kerneland – en trofast og pligtopfyldende allieret og USA’s bedste ven, som vil blive udslagsgivende for niveauet af forsvarsbudgettet. Hvis Danmark får kritik, som udfordrer selvforståelsen som NATO-kerneland, og USA truer med at fratage Danmark denne status, vil beslutningstagerne bruge flere penge for at fastholde deres selvforståelse og Danmarks status i alliancen. Kernelandsambitionen er irrationel i et realismeperspektiv, såfremt den får Danmark til at yde mere end nødvendigt for at fastholde NATO’s sikkerhedsgaranti. Det giver eksempelvis ingen mening i et realismeperspektiv at påtage sig farlige opgaver og miste flest soldater i Afghanistan målt per indbygger, medmindre det er absolut nødvendigt for at fastholde USA i NATO. For konstruktivismen understreger den slags ’irrationelle’ handlinger betydningen af identitet og selvforståelse, og derfor forventer konstruktivismen, at NATO-kernelandsidentiteten vil trumfe den realistiske Danmark først-tænkning, når de to kolliderer.

Der er fem faktorer, som taler for, at NATO-kernelandsidentiteten vil sejre og føre til yderligere vækst i forsvarsforliget.
Den første er ganske enkelt den store betydning, som beslutningstagerne tillægger det gode forhold til USA og den kernelandsstatus, som Danmark har opnået, siden beslutningstagerne begyndte at føre en aktivistisk NATO-politik i starten af 1990’erne. Forsvarsminister Frederiksen var meget klar i mælet i et interview i Politiken 7. oktober 2018, hvor han beskrev sin selvforståelse og den betydning, han tillægger den danske kernelandsstatus: ”Vi ser os selv som et kerneland i NATO. Den status vil vi gerne bevare. Vi har en meget, meget fin standing i Nato-sammenhæng. Og man vil meget gerne have Danmark med i de aktioner, der er. Vi repræsenterer demokrati, vi overholder krigens love, og vi er i det hele taget det gode eksempel. Vi har effektive soldater, som løser opgaverne til alles tilfredshed”.

Det er en selvforståelse, som deles bredt af partierne bag forsvarsforliget. Den afspejles også i den forsvars- og sikkerhedspolitik, skiftende regeringer har ført siden 1990’erne, hvor Danmark har haft som mål at være den største bidragyder målt per indbygger til USA- og NATO-ledede operationer. Derudover har Danmark også satset på at bidrage til kampoperationer, som de færreste allierede har haft lyst til at deltage i. Det gælder anvendelsen af danske kampfly til angrebsmissioner i Kosovo, Afghanistan, Libyen og Irak/Syrien, angrebet på Irak i 2003 og oprørsbekæmpelsen i Afghanistans Helmand-provins. Målt per indbygger led Danmark de største tab af alle NATO-lande i Afghanistan, og i bombemissionerne over Libyen og Irak/Syrien spillede de danske kampfly en meget stor rolle. De danske fly kastede 11 pct. af NATO’s totale antal bomber i Libyen og flere end de britiske og franske fly i Irak i 2014-15.

 

Identitetens betydning understreges af den voldsomme danske reaktion, som den amerikanske kritik har udløst. Kritikken har virkelig gjort ondt og opfattes af både diplomater og politikere som dybt uretfærdig. [Forsvarsminister Claus Hjort beskrev] sin reaktion på Trumps hårdhændede behandling af Danmark under NATO-topmødet som en ”blanding af chok, vrede og frustration”
_______

 

For det tredje understreges identitetens betydning af den voldsomme danske reaktion, som den amerikanske kritik har udløst. Kritikken har virkelig gjort ondt og opfattes af både diplomater og politikere som dybt uretfærdig. I førnævnte interview i Politiken beskriver forsvarsministeren sin reaktion på Trumps hårdhændede behandling af Danmark under NATO-topmødet som en ”blanding af chok, vrede og frustration”, og han kan ikke forstå, at Putin og Kim Jong-un behandles og omtales bedre end Danmark, der siden afslutningen på Den Kolde Krig har gjort, som USA har bedt om, i stort set alle sager. Statsminister Lars Løkke Rasmussen var også oppe i det røde felt. Han fortalte Berlingske, at han blankt afviste den amerikanske kritik: ”Jeg gjorde det ganske klart over for Donald Trump, at set med danske øjne vil vi ikke acceptere at måle vores indsats udelukkende gennem det danske forbrug. Vi har haft alvorlige tabstal, som kan måle sig med de amerikanske i forhold til landenes størrelser. Jeg har sagt til den amerikanske præsident, at jeg umuligt kan tage hjem og se de pårørende, der har mistet sønner og døtre i Afghanistan, i øjnene, hvis det hele bliver en konkurrence om, hvem der bruger flest penge, og ikke tager højde for, hvordan de bliver brugt”.

De to ministre er ikke de eneste, der har reageret følelsesmæssigt og vredt på Trumps brutale facon. Det samme har mange af deres rådgivere på de indre linjer. En del af årsagen skal findes i Trumps udiplomatiske, uforudsigelige og ubehagelige facon. Men den stærke reaktion hænger også sammen med, at kritikken kolliderer med den danske selvforståelse som et dygtigt og samvittighedsfuldt medlem af alliancen, der bærer mere end sin del af de fælles byrder.

Det fjerde forhold, som viser betydningen af den danske selvforståelse og identitet, er den klangbund, som Trumps kritik har i den danske befolkning og blandt flere opinionsledere. Berlingske, Jyllands-Posten og Weekendavisen har bragt adskillige ledere og kommentarer, som kritiserer de danske beslutningstagere for at rende fra deres løfter fra 2014 og for at lade amerikanske skatteydere betale for forsvaret af Danmark og Europa. Det er også den position, som 40-42 pct. af befolkningen indtager i de meningsmålinger, som blev nævnt ovenfor. Det flugter ikke med den nuværende danske selvforståelse som NATO-kerneland, der ”bokser over sin egen vægtklasse”, at køre på frihjul og forholde sig minimalistisk til de løfter, som blev afgivet i 2014.

Fodnotespøgelset er det femte og sidste forhold, som kunne tale for, at forsvarsbudgettet øges. Den usædvanlige periode i 1980’erne, hvor Danmark modsatte sig NATO’s atomstrategi og fik fodnoter indsat i alliancens officielle dokumenter, har sat sig dybe spor i Danmarks NATO-identitet. Ønsket om at slippe af med fodnoteidentiteten, herunder opfattelsen i USA og NATO af Danmark som en utroværdig og usolidarisk allieret, var stærkt medvirkende til at skabe det stærke NATO-engagement, som Danmark har udvist siden afslutningen på Den Kolde Krig. Ønsket om at komme ud af skammekrogen er blevet delt af alle regeringer siden da – uanset partifarve – og de borgerlige partier har med stor succes hevet fodnoterne frem, hver eneste gang Det Radikale Venstre og Socialdemokratiet har sået tvivl om deres NATO-engagement. Trusler fra USA og NATO om at give Danmark samme status, som det havde under fodnoteperioden, kan derfor presse beslutningstagerne.

 

Ønsket om at slippe af med fodnoteidentiteten, herunder opfattelsen i USA og NATO af Danmark som en utroværdig og usolidarisk allieret, var stærkt medvirkende til at skabe det stærke NATO-engagement, som Danmark har udvist siden afslutningen på Den Kolde Krig. […] Trusler fra USA og NATO om at give Danmark samme status, som det havde under fodnoteperioden, kan derfor presse beslutningstagerne
_______

 

Danskerne er ikke pacifister
Det er ikke muligt at forudsige, om det interessebaserede Danmark først-perspektiv eller identitetsperspektivet ’vinder’. Normalt antager man, at identitet og selvforståelse er dybt forankrede størrelser, som kun langsomt forandres. Det ville tilsige, at tab af kernelandsstatussen kunne få danske beslutningstagere til at hæve forsvarsbudgettet. Men denne antagelse har vist sig ikke at holde for Danmark. Landet ændrede på rekordtid sin selvforståelse og status i alliancen – fra fodslæber til foregangsland – i løbet af 1990’erne. Det gik så hurtigt med at ændre den militære selvforståelse fra due til høg, at den store folkelige opbakning til den danske deltagelse i NATO’s luftkampagne over Kosovo i 1999 kom bag på de danske beslutningstagere. Den folkelige opbakning var højere end i noget andet NATO-land, og opbakningen strakte sig endda til dansk deltagelse i en eventuel landkrig, såfremt bombekampagnen ikke fik Serbien til at acceptere NATO’s krav. Daværende forsvarsminister Hans Hækkerup gjorde umiddelbart efter luftkampagnens afslutning status over udviklingen i den danske selvforståelse i et interview i Weekendavisen:

”[D]anskerne har ændret sig i løbet af de sidste ti år. Fra vi sendte Olfert Fischer til Golfen til i dag, er der sket noget med danskernes selvforståelse. Vi har opgivet den holdning om, at vi ikke kan gøre en forskel. Det er et gennembrud i danmarkshistorien […] Danskerne har accepteret den ændrede rolle i takt med, at man har følt, at Danmark kunne spille en rolle og kunne være med til at flytte nogle ting”.

Når selvforståelsen og identiteten blandt beslutningstagere og befolkning kunne ændre sig så hurtigt i 1990’erne, kan det også gå hurtigt den anden vej. NATO-kernelandsidentiteten var fraværende i perioden 1949-89, og det må i et historisk perspektiv siges at være normalsituationen. Det afgørende spørgsmål bliver, om et bredt flertal på Christiansborg er villig til at betale for at bevare Danmarks kernelandsstatus i NATO og prioritere den på bekostning af noget andet – mere politi, mere velfærd eller mere grøn omstilling. Det har danske politikere aldrig gjort før. Danmark opnåede jo sin kernelandsstatus i NATO ved at levere store bidrag til alliancens operationer, samtidig med at politikerne skar ned på forsvarsbudgettet.

Politikernes standardargument imod højere forsvarsudgifter, folkelig modstand, holder ikke. Dette argument er – lige siden Danmarks indtræden i NATO – blevet luftet af politikerne ved enhver given lejlighed for at retfærdiggøre de lave danske forsvarsbudgetter over for alliancepartnerne.

 

Politikernes standardargument imod højere forsvarsudgifter, folkelig modstand, holder ikke. Dette argument er – lige siden Danmarks indtræden i NATO – blevet luftet af politikerne ved enhver given lejlighed for at retfærdiggøre de lave danske forsvarsbudgetter over for alliancepartnerne
_______

 

Der er intet belæg for dette argument. Flertal i befolkningen har historisk bakket op om de militære beslutninger, som flertal på Christiansborg har vedtaget. Militære indsættelser med brede folketingsflertal bag sig har typisk en folkelig opbakning på 60 pct. eller derover. Det gjaldt også indsættelsen i Afghanistan – til trods for at den kostede 43 danske soldater livet og indebar udgifter for et tocifret milliardbeløb uden at nå det overordnede mål om at skabe fred og stabilitet i landet. Afghanistan-operationen nød bred folkelig opbakning hele vejen igennem, og niveauet var højere i Danmark end i noget andet NATO-land.

Når et bredt flertal på Christiansborg kunne overbevise store dele af den danske befolkning om at støtte operationen i Afghanistan, er det svært at se, hvorfor flertallet bag det nuværende forsvarsforlig ikke også skulle kunne overbevise et flertal af befolkningen om, at det er nødvendigt at bruge flere penge på forsvaret for at imødegå truslerne fra øst og syd, i Arktis og på cyberområdet. Det er flertallets politiske prioriteringer – og den vægt, politikerne dermed tillægger NATO-kernelandsidentiteten, der bliver afgørende – ikke befolkningen. Befolkningen følger flertallets beslutninger, når flertallet udgøres af de potentielt regeringsbærende partier. Irak-krigen illustrerer det: Uenigheden på Christiansborg om deltagelsen i det amerikanske angreb på Irak i 2003 forplantede sig til befolkningen, der spejlede splittelsen på Christiansborg. Da et politisk bredt flertal senere samme år besluttede at sende soldater til Irak for at bidrage til den amerikansk-ledede stabiliseringsindsats, bakkede 77 pct. af befolkningen op om beslutningen.

Selvom de to teoretiske perspektiver ikke giver grundlag for at forudsige, om beslutningstagerne vælger at fastholde eller hæve budgettet, er det muligt at pege på fem faktorer, som vil påvirke deres valg.

Den første er naturligvis, om USA faktisk sætter Danmark i skammekrogen, såfremt forsvarsbudgettet ikke hæves yderligere. For hvis USA ikke gør alvor af sine trusler, stiger budgettet ikke. Hvis USA derimod lukker for den privilegerede adgang, som Danmark siden starten af 2000’erne har haft til amerikanske efterretningsoplysninger, materiel og beslutningstagere, herunder de hyppige besøg i Det Hvide Hus, afviser danske ønsker om samarbejde med amerikanske styrker og siger nej til danske styrkebidrag, kan det måske få beslutningstagerne til at åbne yderligere for pengekassen. Det er dog en risikabel strategi for USA, der også kan give bagslag og få de danske beslutningstagere til at stå fast på det nuværende forsvarsbudget.

Resultatet af næste folketingsvalg kan også få betydning. Socialdemokratiet har historisk set været mest forsvarsvenligt, når det har haft regeringsansvaret og har skullet tage slagsmålet med NATO om forsvarsbudgettets størrelse. Det peger i retning af, at partiet vil være mere tilbøjeligt til at acceptere de amerikanske krav, hvis det får magten efter næste folketingsvalg. Denne logik forstærkes af, at oppositionsrollen vil øge de borgerlige partiers incitament til at lægge pres på den socialdemokratiske regering for at øge budgettet, da de så ikke har ansvaret for at skulle finde pengene.

Den tredje faktor er graden af den danske isolation i NATO. Danmark kommer under pres, hvis Canada, Holland, Norge og Tyskland hæver budgetterne lige så meget, som de signalerer nu. Beslutningen om at lægge sig på 1,3 pct. var baseret på en forventning om, at Danmark kunne lægge sig i læ af de andre proatlantiske lande, som danske beslutningstagere sammenligner sig med. Denne antagelse ser ikke længere ud til at holde, fordi Tyskland nu signalerer vilje til at nå 1,5 pct. i 2024-25. Analytikere anser det for sandsynligt, at Holland vil nå samme niveau, Canada sigter efter 1,4 pct., og Norge ligger allerede i dag på 1,6 pct. Hvis Danmark bliver efterladt i selskab med lande som Albanien, Slovenien, Slovakiet, Tjekkiet og Ungarn, som beslutningstagerne har svært ved at se sig selv i, kan det skubbe dem i retning af at øge budgettet til 1,4-1,5 pct.

 

Hvis der opstår ny amerikansk efterspørgsel på kampbidrag, som kun få lande er villige til at stille, kan det trække Danmark ud af skammekrogen. Det kan få USA til at se gennem fingre med det lave budget, som det var tilfældet under Bush og Obama
_______

 

Et fjerde forhold, som kan få betydning, er nye konflikter, som ændrer den eksisterende dagsorden i NATO og Washington og giver styrkebidrag større vægt end BNP-andelen. Frem til 2014 kunne Danmark som nævnt kompensere for den lave BNP-andel ved at bidrage til kampoperationer. Hvis der opstår ny amerikansk efterspørgsel på kampbidrag, som kun få lande er villige til at stille, kan det trække Danmark ud af skammekrogen. Det kan få USA til at se gennem fingre med det lave budget, som det var tilfældet under Bush og Obama.

Endelig er der for det femte den mulighed, at større fiaskoer tvinger beslutningstagerne til lommerne. Som påvist af Rigsrevisionen i beretningen Forsvarets forudsætninger for at løse sine opgaver fra september 2018, har forsvaret problemer med at leve op til sine egne personel-, trænings- og materielstandarder. Hvad sker der, hvis utilstrækkelig træning og materielproblemer får negative konsekvenser for personel og opgaveløsning og udløser kritik fra alliancen og USA? Det vil beslutningstagernes selvforståelse have svært ved at håndtere, og tab af soldater af sådanne årsager vil også udløse massiv kritik fra medier og befolkning.

Ubalancen kan ikke vare ved
Denne artikel har skitseret det dilemma, som de danske beslutningstagere er endt i, fordi deres identitetsdrevne ambition om at blive betragtet og behandlet som et kerneland i NATO kolliderer med deres samfundsøkonomiske og politiske interesse i at betale mindst muligt for forsvaret. Gør USA alvor af sin trussel om at sætte Danmark i skammekrogen, bliver de danske politikere tvunget til at foretage et klart valg: Øg budgettet, eller opgiv kernelandsambitionen.

Et konstruktivistisk inspireret perspektiv, som tillægger identitet og selvforståelse størst vægt, anser det første udfald for mest sandsynligt. Et realisme-inspireret Danmark først- perspektiv forventer derimod, at kernelandsambitionen opgives, fordi der ikke er grund til at tro, at USA forlader NATO, hvis Danmark fastholder budgettet – og det vil derfor være irrationelt at gøre andet.

En ting ligger dog fast: Den nuværende ubalance mellem identitet og interesser kan ikke vare ved. Såfremt beslutningstagerne vælger at fastholde udgiftsniveauet på det eksisterende niveau, vil det også komme til at påvirke beslutningstagernes selvforståelse og identitet. Så vil Danmark gradvist vende tilbage til situationen under Den Kolde Krig, hvor politikerne – årti efter årti – så det som deres primære mål at presse NATO-kontingentet i bund og yde så lidt til alliancen som muligt. ■

 

Den nuværende ubalance mellem identitet og interesser kan ikke vare ved. Såfremt beslutningstagerne vælger at fastholde udgiftsniveauet på det eksisterende niveau, vil det også komme til at påvirke beslutningstagernes selvforståelse og identitet. Så vil Danmark gradvist vende tilbage til situationen under Den Kolde Krig
_______

Apropos denne artikel:

Vil Silicon Valley redde eller smadre Vesten? Mikkel Vedby med Anders Theis Bolman i Lille Land, Hvorhen

Pâkzâd og Lindstad: Trump indleder en global toldkrig – Norden viser en bedre vej

Interview med Helen Thompson: Her er rationalet bag Trumps tariffer

Tao Bjørn & T. N. Sørensen i RÆSON SØNDAG: Trump tager fejl, hvis han tror, at Kina ikke kan gengælde handelskrigen. Beijing er klar og forberedt til tænderne

Ukrainebrief 4. april: Er Kreml pludselig åbne for sikkerhedsgarantier til Ukraine?

Sten Rynning: Det ser skidt ud for Trumps plan om at stoppe krigen hurtigt