14.07.2019

Tyskland spiller en stærkere politisk lederrolle i Europa i dag end på noget tidspunkt siden 1945. Derfor bliver det stadig vigtigere at analysere Tysklands ageren som europæisk leder, hvis man vil forstå, hvordan Europa og EU udvikler sig.

Af Peter Nedergaard

Hvordan spiller Tyskland rollen som Europas leder? Er der en bestemt linje? Er der bestemte tyske interesser bag? Er der en særlig ideologi, som beslutningerne kan knyttes til? Det er netop de spørgsmål, som denne artikel forsøger at besvare. Det sker empirisk med udgangspunkt i to af de største sager, som har beskæftiget europæiske beslutningstagere i det seneste tiår:

Eurozonekrisen i relation til Grækenland samt flygtninge- og migrantkrisen i EU. Det er to sager, hvor Tyskland – både på grund af pres udefra og på eget initiativ – har påtaget sig lederrollen, men hvor varetagelsen samtidig er foregået på meget forskellig vis.

Der sker noget med alle andre lande, når et land vælger at påtage sig lederrollen. Så ændres opsætningen af det politiske spil, som lederen og andre lande indgår i. Lederrollen kan varetages både bilateralt – af ét land i forhold til andre lande – og multilateralt, hvor flere lande – eventuelt sammen med internationale organisationer – varetager lederskabet. Begge dele indgår i de to sager, der analyseres i det følgende.

Den græske eurokrise 2009-2017: Tyskland tøver
Eurokrisen begyndte for alvor i efteråret 2009, da Grækenlands gæld pludselig måtte opjusteres, fordi man fandt frem til, at landet tidligere bevidst havde forsøgt at gøre den mindre, end den egentlig var. Opjusteringen medførte et skred i tilliden til den græske økonomi og efterfølgende voldsomt stigende rentesatser på de græske statsobligationer (obligationer, som stater udsteder for at finansiere deres gæld). Dette fandt sted på baggrund af den internationale finanskrise, hvor tilliden til mange landes økonomisk-politiske formåen i forvejen var tyndslidt. I begyndelsen af 2010 var Grækenland derfor i realiteten på randen af en statsbankerot, fordi man ganske enkelt ikke kunne refinansiere gælden til de daværende høje rentesatser.

EU-Kommissionen var af den opfattelse, at den græske krise meget let kunne sprede sig til andre lande. Det meddelte man eurolandene. Alligevel forholdt den tyske regering sig passivt. Man anså i første omgang sagen for at være et nationalt græsk anliggende, som kunne løses af grækerne selv via en mere ansvarlig finanspolitik – og rådet af økonomi- og finansministre i EU vedtog man en erklæring med netop dette budskab. Med andre ord: Tyskland var på dette tidspunkt ikke villig til at påtage sig nogen form for lederrolle i denne sag.

Udgangspunktet for Tysklands ageren var – som altid i økonomisk-politiske anliggender – den ordoliberale model. Den bliver den økonomiske model for Forbundsrepublikken Tyskland efter Anden Verdenskrig, da forbundskansler Konrad Adenauer ophøjede den til tysk statsfilosofi efter råd fra økonomiminister Ludwig Erhard. Den, mener de tyske beslutningstagere, har æren for, at det økonomisk set er gået så godt i Tyskland siden 1945. En ordoliberal tilgang indebærer bl.a. faste regler om minimale offentlige underskud og en anbefaling om, at disse regler skal overholdes strengt. Målet er at sikre stabilitet og forudsigelighed i det økonomisk-politiske system. Det er i øvrigt den selvsamme model, som hele ØMU-systemet i sin tid blev konstrueret på baggrund af:

Eurozonen blev simpelthen indrettet efter tysk model med en centralbank (ECB), som skulle fungere helt uafhængigt af politikere, a la Bundesbank, og med ordoliberale regler for offentlige underskud og lavinflation.

 

Der sker noget med alle andre lande, når et land vælger at påtage sig lederrollen. Så ændres opsætningen af det politiske spil, som lederen og andre lande indgår i
_______

 

Samtidig skulle eurozonen på linje med de ordoliberale anbefalinger netop ikke være en transferunion, det vil sige, hvor man overfører midler direkte fra ét medlemsland til et andet. Hvert enkelt euroland måtte holdes ansvarligt for egne handlinger. Hvis Grækenland nu pludselig skulle hjælpes, kunne det føre til en spiral af uansvarliglighed. Derfor måtte grækerne – der jo fik søde fordele, som flød fra eurodeltagelsen – bide i det sure æble.

Sådan lød holdningen fra tysk side i den indledende fase. I konsekvens heraf forsøgte regeringen i Athen under Georg Papandreou ihærdigt at stabilisere sin offentlige økonomi med alle hånde initiativer via reformer og store besparelser i velfærdsudgifterne. Det gjorde imidlertid hans parti, det socialdemokratiske PASOK, voldsomt upopulært og sendte det mod et valgnederlag i 2012 med 13 pct. af stemmerne og næsten udslettelse i 2015 med kun 5 pct.

Samtidig diskuterede den tyske regering efterhånden helt åbent to løsninger på den græske krise. Enten skulle ØMU’ens regler justeres, således at det blev muligt at smide et land ud af eurosamarbejdet, hvis det ikke overholdt kravene. Eller også skulle der iværksættes hjælpeforanstaltninger – via en kombination af kortsigtede IMF-initiativer og mellemlange kreditter fra en ny europæisk monetær fond. Tyskland var med andre ord så småt begyndt at kridte banen op med henblik på at agere leder – vel at mærke i en lederrolle, som slet ikke fandtes før. Det var desuden i en rolle, som i første omgang indebar, at den ordoliberale model blev bredt endnu stærkere ud.

Frankrig og de sydeuropæiske eurolande kritiserede de to tyske alternativer og argumenterede i stedet for largesse og for en mindre striks fortolkning af ØMU-reglerne. Men det blev ikke til noget – simpelthen fordi tyskerne mener, at det stred mod den ordoliberale model.

Men efterhånden som den græske eurokrise udviklede sig, blev det klart, at man i Berlin var villig til at se bort fra elementer i modellen, hvis det var vigtigt for at tjene tyske interesser.

Tyskland handler
I begyndelsen var kredsen omkring den daværende tyske finansminister, Wolfgang Schäuble, mest tilbøjelig til at lade Grækenland gå ud af eurosamarbejdet. Kort sagt: Grækenland var vejet og fundet for let til at være et euroland. I marts 2010 ændrede Merkel-regeringen imidlertid – efter lang tids tøven – holdning og erklærede, at man ville kunne gå med til direkte støtte i form af kreditter til Grækenland. Kalkulen var, at det ville skade troværdigheden af ØMU-projektet for meget, hvis man brød musketéreden blandt medlemslandene og smed et enkelt land ud. For hvem ville stå for tur næste gang, og hvordan ville markedet reagere i forhold til det næstsvageste led, når det svageste var væk. Samtidig skulle der imidlertid være skrappe krav knyttet til fortsat græsk deltagelse.

For det første skulle kreditten først gives i tilfælde af en overhængende risiko for et totalt kollaps, som truede stabiliteten i hele ØMU-konstruktionen.

For det andet skulle den direkte hjælp indeholde et internationalt indslag med Den Internationale Valutafond (IMF) i spidsen og ikke være en ren europæisk redningsaktion, som risikerede at blive for slap og uansvarlig, fordi de europæiske lande har det med at gøre hinanden vennetjenester (a la ”hvis du ikke er hård ved mig her, så er jeg heller ikke hård ved dig dér”).

For det tredje skulle kreditterne stilles til rådighed på baggrund af markedsbaserede rentesatser, men garanteres af de andre eurolande. På den måde ville Grækenland få et incitament til hurtigt efter at gå tilbage til det almindelige kapitalmarked for at få refinansieret statsgælden, når eurokrisen ebbede ud. Grækenland skulle – efter traditionel tysk logik – ikke blive hængende i en sump af lavrentestøtte udefra.

Men i maj 2010 eskalerede eurokrisen. Dele af den græske regering gik direkte imod inddragelsen af IMF. Man frygtede, at betingelserne ville være så skrappe, at de blev folkeligt uacceptable. Straks efter denne udmelding blev de græske statsobligationer bedømt af de internationale ratingbureauer til at være som usælgelige ’junk bonds’ i stil med statsobligationer fra overforgældede lande i Sydamerika. Det var denne fastlåste situation, som skubbede Merkel-regeringen videre til næste fase i hendes lederrolle.

 

Men i maj 2010 eskalerede eurokrisen. Dele af den græske regering gik direkte imod inddragelsen af IMF. Man frygtede, at betingelserne ville være så skrappe, at de blev folkeligt uacceptable
_______

 

I midten af maj 2010 henvendte den tyske regering sig til Frankrig for i samarbejde at lægge en plan. Resultatet blev, at den græske regering fik et tilbud om en omfattende bilateral kreditramme på 80 mia. euro fra eurolandene samt ekstra 30 mia. euro i lån fra IMF. Betingelsen var stadig, at der skulle ske skrappe nedskæringer af de offentlige udgifter, privatiseringer og en gennemgribende reform af det græske skattesystem, som var (og stadig er) notorisk dårligt til at inddrive skat. Sikringen af balancen mellem færre udgifter og flere skatteindtægter var sandsynligvis bedre, end den græske regering havde frygtet, og derfor tog regeringen godt imod det tysk-franske initiativ.

Herudover foreslog Tyskland etableringen af European Financial Stability Facility (EFSF). Det skulle være et mellemstatsligt arrangement, hvilket udelukkede indflydelse fra EU-institutioner som EU-Kommissionen og Europa-Parlamentet. Tyskland skulle nemlig ikke nyde noget af indflydelse fra aktører, som kunne finde på at modarbejde den tyske linje, og dermed sikrede Tyskland sig fortsat lederrollen. Forsøget på at ’blødgøre’ den ordoliberale europæiske kurs blev dermed afvist. Det tyske synspunkt var: Når der endelig skulle være et land, der blandede sig i den græske krise, måtte det være en leder (Tyskland) med en bivogn (Frankrig), som sikrede, at det skete efter tysk recept.

Med forslaget imødekom den tyske regering de franske bekymringer for stabilitet i eurozonen i almindelighed og de franske bankers eksponering i forhold til Grækenland i særdeleshed. Samtidig kom det frem, at også de tyske banker var stærkt engagerede i Grækenland, og de ville – ganske som de franske – blive hårdt ramt ved en græsk udtræden af euroen. Med andre ord var der betydelige fælles tysk-franske interesser på spil.

Første fase af det tyske lederskab under eurokrisen fandt altså sted i en form, hvor Tyskland skabte den nye lederrolle for sin egen skyld, omend med henvisning til de eksisterende ØMU-regler. Tyskland påtog sig angiveligt den nyskabte lederrolle for at undgå kaos og sammenbrud i eurosamarbejdet, men optikken, hvor igennem det foregik, var tysk. For at undgå en (potentiel) massiv pengeoverførsel fra tyske skatteborgere til Grækenland insisterede Merkel-regeringen som nævnt på opfyldelsen af en række betingelser, før en kreditramme kunne gives fri – trin for trin – til Grækenland. Ikke alene skulle IMF involveres, så fondens sædvanlige krav ved kreditgivning til lande blev efterlevet. Men EU’s stabilitets- og vækstpagt skulle styrkes med en passus om, at medlemslandene tilsluttede sig en europæisk finansiel stabilitetskultur a la ordoliberalismen. For det tredje ville Merkel-regeringen på ingen måde acceptere udstedelsen af såkaldte eurostatsobligationer, som samtlige eurolande ville blive tvunget til at garantere for i fællesskab. Det var ellers noget, som Frankrig og de sydeuropæiske eurolande gerne så, fordi Tyskland som medudsteder kunne sænke renten – en effekt af Tysklands meget høje kreditværdighed.

Anden fase af det tyske lederskab – nu med støtte fra Frankrig – begyndte som nævnt i midten af 2010 og endte i slutningen af 2011 med vedtagelsen af finanspagten, som var en skrappere version (og lettere at håndhæve via sanktioner) end reglerne i stabilitets- og vækstpagten. Med pagten blev EFSF omdannet til en permanent European Stability Mechanism (ESM). På tysk forlangende skulle al fremtidig kredithjælp til EU’s medlemslande forudsætte en tilslutning til pagten, som efterfølgende blev ratificeret af alle EU’s medlemslande, dog med undtagelse af Storbritannien og Tjekkiet.

Selvom ESM har mange (tyske) ordoliberale træk, indebar den en form for balance mellem Tyskland og Frankrig, der i institutionen hver tegner sig for en kapitalandel på 20 pct. De to landes kapitalandele er samtidig store nok til, at de tilsammen kan hindre afgørende beslutninger i ESM, hvis ellers de er enige. Det kunne eksempelvis dreje sig om ESM’s opkøb af bestemte eurolandes statsobligationer.

 

Første fase af det tyske lederskab under eurokrisen fandt altså sted i en form, hvor Tyskland skabte den nye lederrolle for sin egen skyld, omend med henvisning til de eksisterende ØMU-regler
_______

 

ECB træder til
Tredje fase i udviklingen af det tyske lederskab under eurokrisen begyndte gradvist at tage form fra sommeren 2011, i kølvandet på at den græske krise begyndte at skade økonomierne i lande som Italien, Spanien, Portugal og Cypern. I foråret 2013 kulminerede dette med, at netop Cypern løb ind i en regulær bankkrise, hvor landets banker var på nippet til at kollapse.

I denne tredje fase blev det tysk-franske duopole lederskab i øvrigt suppleret af den europæiske centralbank, ECB, der i denne fase gik fra at være en slags vagthund for prisstabilitet og til at være en vagthund for selve euroen. Det var i øvrigt i denne fase, at aktører i ECB erklærede, at ordoliberalismen var ECB’s økonomiske filosofi.

ECB udvidede opkøbet af statsobligationer – inden for rammen først af det såkaldte Security Markets-program og siden via Outright Monetary Transactions (OMT). ECB-direktøren, Mario Draghi, introducerede OMT i 2012 med en kontant udmelding om, at ECB ville gøre ”hvad end der skal til for at sikre euroen”.

Som konsekvens af ECB’s nye linje i forbindelse med OMT valgte to tyske repræsentanter i bestyrelsen at træde ud: Bundesbank-direktør Axel Weber og cheføkonom Jürgen Stark. De gik med den begrundelse, at OMT er imod anbefalingerne i den ordoliberale lærebog, hvoraf det klart fremgår, at der skal være tæt forbindelse mellem handling og ansvar. OMT manglede ifølge de to ansvarlighed, fordi ECB trådte til og understøttede eurolandenes kurs på statsobligationer, uden at de ansvarlige for de uansvarlige finanspolitikker mærkede konsekvenserne (som de ville have gjort, hvis de græske statsobligationer skulle være blevet solgt til meget høje renter).

Merkel-regeringen forsvarede imidlertid – først i det skjulte og siden åbent – ECB’s nye rolle som ’lender of last resort’, også selvom denne funktion stred mod den ordoliberale model. Årsagen var, at den tyske regering gradvist vurderede eurokrisen som stadig mere alvorlig. Det lignede en egentlig systemisk krise, hvilket også fremgik af Angela Merkels udtalelse om, at ”hvis euroen falder, gør EU det også”. Dermed var også stærke tyske interesser på spil. Ordoliberalismen viste sig således godt at kunne vige pladsen, hvis det tjente overordnede tyske interesser.

ECB’s nye interventionistiske politik og Bundesbanks påtvungne rolle i den forbindelse blev efterfølgende gjort til genstand for kritik i den tyske offentlighed. Både repræsentanter for Bundesbank, regeringspartierne og konservative medier begyndte at kritisere ECB for at overtræde sit mandat. Nogle lagde endda sag an mod regeringen for at have brudt den tyske forfatning ved at deltage i både ESM og finanspagten. Det førte dog kun til et slag i luften.

Den tyske forfatningsdomstol endte imidlertid med at fælde en dom, som godkendte Merkel-regeringens beslutning om at støtte OMT under bestemte betingelser. Det betød, at Tyskland kunne fastholde sin lederrolle i krisen. Men i kølvandet på debatten om ECB’s nye linje blev det eurokritiske parti Alternative für Deutschland etableret.

Alt i alt skiftede det tyske lederskab under eurokrisen gradvist – fra at være først ikkeeksisterende, dernæst unilateralt og til sidst multilateralt med inddragelse af Frankrig og siden også en interventionistisk ECB. Den bagvedliggende holdning byggede imidlertid på, hvad der i de forskellige faser under eurokrisen tjente Tysklands økonomiske og politiske interesser bedst.

Samtidig gik Tysklands varetagelse af egne interesser som nævnt videre end opbakningen til den ordoliberale model. Det tyske lederskab har ikke på nogen overvældende måde i de forskellige faser været drevet af hensynet til Grækenland som det primære. Tyskland påtager sig derimod først lederskabet, når stærke tyske interesser er på spil, og der skrues op for lederskabet, jo mere dette er tilfældet. Selv visse dele af den ordoliberale model kunne som nævnt ofres i processen.

Efter den foreløbige afslutning på den græske eurokrise i 2017 fremsatte den franske præsident, Emmanuel Macron, et forslag om oprettelsen af både en særlig europæisk fond med milliarder af euro og et eurozone-parlament med henblik på at forhindre fremtidige eurokriser i at udvikle sig. Tyskland var imidlertid imod begge forslag. Til gengæld har tyskerne ikke afvist et andet forslag fra Macrons side, som drejer sig om at indføre flertalsafgørelser i Ministerrådet angående skattepolitikken, som i dag er underkastet enstemmighed, når der skal stemmes om forslagene. Tyskland vil i den forbindelse gerne have mulighed for bl.a. at gennemføre minimumssatser vedrørende selskabsskatten, således at man undgår skattekonkurrencen fra fx Holland og Irland. Efter alt at dømme bliver det den tyske vilje, som tvinges igennem.

 

Alt i alt skiftede det tyske lederskab under eurokrisen gradvist – fra at være først ikkeeksisterende, dernæst unilateralt og til sidst multilateralt med inddragelse af Frankrig og siden også en interventionistisk ECB
_______

 

Flygtninge- og migrantkrisen 2015-2017: Tyskland tøver – igen
Forhistorien til EU’s flygtninge- og migrantkrise i 2015 var, at EU i årevis havde negligeret den ydre grænsekontrol, hvilket pressede de sydeuropæiske lande, som modtog store migrantstrømme.

EU’s organ for grænsekontrol, Frontex, var aldrig blevet tildelt hverken de nødvendige ressourcer eller beføjelser. Fjernelsen af de indre grænser via Schengen-samarbejdet var aldrig blevet erstattet med en solid ydre grænse rundt om EU. Samtidig havde EU forsømt at opbygge et tæt samarbejde med de lande, hvorfra flygtningene og migranterne kommer. EU var på dette område præget af en holdning, som bedst kan karakteriseres som naiv idealisme.

EU’s linje på flygtninge- og migrantområdet fik i betydeligt omfang de sydeuropæiske lande til at se bort fra EU’s Dublin-forordning, da situationen begyndte at brænde på i 2015. Dublin-forordningen fastslår, at flygtninge og migranter altid skal registreres i det land, som de først ankommer til. Men de sydeuropæiske lande lod flygtninge og migranter rejse frit til de lande, som de helst ville slå sig ned i – som regel landene i Nordeuropa, hvor de økonomiske vilkår for nyankomne oftest er bedst.

Det kunne samtidig lade sig gøre, fordi landene – sådan som Schengen-reglerne foreskriver – ikke længere havde national grænsekontrol. Men på grund af den prekære flygtninge- og migrantsituation gav EU-Kommissionen i slutningen af 2015 dispensation, så mange lande kunne genindføre en – midlertidig – national grænsekontrol.

Krisen opstod, da mere end 1,5 millioner flygtninge og migranter i stigende antal frem til efteråret 2015 passerede EU’s ydre grænser. Et vist pres på EU’s ydre grænser var pludselig afløst af et voldsomt og massivt pres. Omtrent halvdelen af de 1,5 millioner var fra Syrien, mens de fleste af de resterende kom fra andre steder i Mellemøsten.

På EU-plan opstod en række diskussioner – om, hvad man kunne tvinge medlemslandene til, hvad EU skulle tage sig af og ikke tage sig af, og hvad der lå i begrebet ’europæisk solidaritet’.

Tyskland forholdt sig passivt helt indtil medio august 2015. Den tyske regering holdt i denne periode fast i, at Dublin-forordningen stadig gjaldt, således at flygtninge altid skulle overføres til det EU-land, hvortil de først var ankommet. Det gjorde man, på trods af at stadig flere flygtninge i løbet af 2015 ankom til de sydeuropæiske lande og efterfølgende bevægede sig op i Europa fra EU-land til EU-land, og Merkel-regeringen tog ikke initiativ til at finde en løsning på situationen –hverken i EU eller konkret i forhold til det hårdt pressede Grækenland og Italien eller til landene langs Balkan-ruten.

Anden fase af krisen blev igangsat 25. august 2015 af et tweet fra det tyske føderale organ for flygtninge- og migrantspørgsmål. Heri stod der kort: ”Vi anvender for nærværende ikke længere Dublin-forordningen for syriske statsborgere”. Fra 26. august 2015 tacklede Tyskland landets lederrolle i forhold til flygtninge- og migrantsituationen unilateralt, proaktivt og uden videre konsultation med de andre EU-lande, selvom disse i høj grad blev påvirket af de tyske beslutninger. Landet varetog lederskabet, på baggrund af hvad der ifølge de tyske beslutningstagere korresponderede med landets egne historisk betingede præferencer. Der var tale om et lederskab, idet den tyske linje satte kursen for alle andre kontinentaleuropæiske lande.

 

Krisen opstod, da mere end 1,5 millioner flygtninge og migranter i stigende antal frem til efteråret 2015 passerede EU’s ydre grænser. Et vist pres på EU’s ydre grænser var pludselig afløst af et voldsomt og massivt pres
_______

 

Eksemplets magt
Angela Merkel var efter sigende ikke informeret om udmeldingen fra de tyske flygtningemyndigheder. Men beslutningen satte gang i to ting:

For det første fik alle flygtninge og migranter med en ikkesyrisk baggrund på vej op gennem Europa pludselig stærke incitamenter til at skjule deres identitet.

For det andet fik myndighederne i landene langs Balkan-ruten – fra Grækenland og op til Nordeuropa – stærke incitamenter til blot at få flygtningene ekspederet hurtigt nordpå mod Tyskland, som havde lukket dørene op.

I Ungarn betød det, at man begyndte at bygge et solidt hegn ved den sydlige og vestlige grænse for at hindre, at flygtninge og migranter overhovedet kunne komme ind i landet.

Man ville med andre ord sikre sig, at flygtningene og migranterne fortsatte nordpå. Andre lande langs Balkan-ruten var på nippet til at gøre det samme.

Udviklingen førte til, at den tyske forbundskansler – alene og uden at konsultere hverken sine koalitionspartnere i CSU og SPD eller sine nabolande – indgik en aftale med den ungarske premierminister, Victor Orbán, og den østrigske kansler, Werner Faymann. Aftalen, der blev indgået 15. september, indebar, at flygtninge og migranter fra Ungarn ville blive ført via Østrig til Tyskland uden trussel om at blive sendt tilbage til det EU-land, som de først var ankommet til, sådan som de ellers skulle ifølge Dublin-forordningen.

Med den aftale forstærkede Tyskland lederskabet – og ændrede samtidig hele det politiske spil på flygtninge- og migrantområdet.

Angela Merkels ledelsesstrategi i denne situation kan beskrives som ledelse via eksemplets magt.

For det første påtog Tyskland sig indledningsvis en relativt større byrde end andre lande, idet man tog et meget stort antal asylansøgere ind. Herefter bad man andre EU-lande om at fordele byrden – først frivilligt, siden via mere tvangsmæssige skridt med henblik på at sikre den ’europæiske solidaritet’. I EU-regi blev det den 22. september vedtaget, at der skulle ske en frivillig omfordeling af 40.000 flygtninge og en obligatorisk omfordeling af 120.000 flygtninge. I dag, snart fire år senere, er ingen af disse omfordelinger dog tilnærmelsesvis blevet efterlevet. Den tyske regerings ledelsesstrategi via eksemplets magt fik dermed aldrig det forventede resultat.

Tyskland havde givetvis regnet med, at den i egne øjne eksemplariske tyske ledelse under anden fase af flygtninge- og migrantkrisen ville afføde, at andre lande umiddelbart støttede op. Det var imidlertid en fejlkalkulation af rang, som var udspundet af en snæversynet kontekst omkring beslutningstagerne i toppen af Tyskland uden hensyntagen til, at Tyskland på området er meget anderledes end andre europæiske lande, der ikke tilnærmelsesvis har de samme traumer og historiske komplekser.

Forbundskanslerens villighed til at modtage de mange flygtninge gav nok ros, men den repræsenterede ikke en betydelig del af hendes landsmænd og i hvert fald ikke et flertal i nabolandene.

Merkel anvendte en stærkt moraliserende retorik om ’fundamentale værdier’ og ’menneskelig værdighed’ for at legitimere det rolleskabende initiativ. Det betød, at en række politiske aktører – både i Tyskland og nabolandene – følte sig patroniserede. De var overhovedet ikke blevet inddraget i – og ikke engang forberedt på – det tyske kursskifte. Legitimeringen faldt derfor til jorden, og nabolandene viste sig yderst uvillige til at modtage nogen af de mange asylansøgere, som Tyskland havde inviteret – i deres øjne uden skelen til konsekvenserne for andre lande.

Tyskland blev beskyldt for at bedrive ’moralsk imperialisme’. Og i månederne efter fortsatte modstanden. Kritikerne afviste anklagen om, at de skulle være mindre ’humane’ end den tyske regering – og Merkels påstand om at have påtaget sig en særlig moralsk lederrolle blev kontant afvist af de fleste regeringer i de øst- og centraleuropæiske lande. Det havde den tyske regering måske ventet. Mere overraskende for Berlin var det, at de nordeuropæiske lande også var skeptiske – kun Sverige accepterede i et vist omfang det tyske ræsonnement.

Men kritikken af Tyskland fik effekt:

 

Forbundskanslerens villighed til at modtage de mange flygtninge gav nok ros, men den repræsenterede ikke en betydelig del af hendes landsmænd og i hvert fald ikke et flertal i nabolandene
_______

 

Merkel lægger kursen om
Modstandernes skepsis førte nemlig til en kursændring og dermed til en ny, tredje fase. I februar-marts 2016 engagerede Merkel sig direkte i en forhandling med Tyrkiets præsident, Recep Tayyip Erdoğan, for at standse strømmen af flygtninge.

Den tyske regering – styret af CDU – måtte på dette tidspunkt gøre noget drastisk for at undgå, at Tysklands åbenhedspolitik kom til at koste landet alt for meget. Både internationalt – i form af tabt prestige – og nationalt, hvor CDU frygtede vælgernes reaktion ved de mange delstatsvalg, der var på vej. Både af nationale interesser og af CDU’s hensyn til sig selv blev idealismen derfor nu afløst af mere realisme.

Aftalen med Erdoğan (som de andre EU-lande efterfølgende tilsluttede sig) indebar, at de tyrkiske myndigheder skulle tilbageholde flygtninge og migranter, som var på vej til Europa via Tyrkiet. Til gengæld ville Tyrkiet modtage to rater af 3 mia. euro for udgifter i den forbindelse som kompensation. Fremover skulle flygtninge registreres af de tyrkiske myndigheder, og Grækenland skulle kunne tilbagesende alle ulovlige migranter til Tyrkiet, der ankom til de græske øer i Det Ægæiske Hav efter 20. marts 2016. Tyrkiet blev således erklæret for at være ’et sikkert tredjeland’.

Det tyske lederskab under flygtningekrisen skabte to reaktioner. Dels førte det til stolthed og engagement fra dele af den tyske befolkning. Dels gav det politisk modstand og åben fjendtlighed. I begyndelsen var der mest af det første. Siden var der mest af det sidste.

Overgangen fra anden til tredje fase af det tyske lederskab under flygtninge- og migrantkrisen skyldtes, at modstanden blev så meget større end tilslutningen til åbenhedslinjen. Det bayerske CSU, der først havde støttet Merkels kurs, ændrede hurtigt holdning: Nu ønskede man stærkere grænsekontrol og et loft, der kun tillod 200.000 flygtninge per år at søge ophold i Tyskland.

Samtidig transformerede det tidligere antieuroparti Alternative für Deutschland sig til et indvandrerkritisk parti. AfD opsugede en del af den folkelige modstand og kunne derfor gå fra sejr til sejr ved de efterfølgende delstatsvalg.

For Merkel blev flygtningekrisen begyndelsen på enden: For CDU udløste den nemlig en række større valgnederlag i delstaterne og også på nationalt plan, hvor CDU samt CSU gik fra godt 41 pct. af stemmerne i 2013 til knap 33 pct. i 2017. Det var efter disse nederlag, at hun erklærede, at hun ville trække sig som formand for CDU og senest ved valget i 2021 også som forbundskansler.

Det tyske lederskab i situationen kan ikke forstås uden at tage den tyske historie med i betragtning og ikke uden at inddrage forbundskanslerens personlige historie som tidligere statsborger i et undertrykkende regime. For det var disse særlige præferencer blandt topbeslutningstagerne, der styrede Tyskland under flygtninge- og migrantkrisen. For det tyske lederskab var det hele tiden de tyske interesser – forstået som de tyske præferencer fortolket af landets beslutningstagere – der lå til grund. Det implicerer i deres øjne en politik præget af en betydelig grad af idealisme. Andre landes mere nøgternt realistiske positioner blev negligeret.

Den tyske regering mente, at man med sit lederskab under flygtninge- og migrantkrisen betalte noget af det ’tilbage’, som man skyldte på grund af lederskabet under eurokrisen. Ironisk nok opfattede mange andre lande den tyske linje som endnu en magtdemonstration baseret på tyske interesser a la eurokrisen, det vil sige uden hensyn til de omkringliggende landes interesser og præferencer.

’Tyskland først’?
Under eurokrisen optrådte Tyskland som en leder – men varetog først og fremmest tyske interesser. Den ordoliberale linje i økonomien, som Tyskland selv foretrækker, kan der kun afviges fra, når der er alvorlige tyske interesser på spil – så meget skal der også til.

Også under flygtninge- og migrantkrisen var det fra starten tyske præferencer, som var i centrum for beslutningstagernes adfærd, da de skabte en ny realitet på området uden hensyntagen til andre. Men senere fik kritikken Merkel til at indgå sin aftale med Tyrkiet, der næsten standsede flygtningestrømmen til Grækenland og via Balkan-ruten (og som først senere blev sanktioneret af EU).

I USA har Donald Trump lanceret begrebet ’America First’ som en integreret del af det amerikanske globale lederskab. Det slogan er blevet mødt med megen kritik fra europæisk og tysk side, fordi Trumps lederskab i meget høj grad fokuserer på amerikanske interesser og præferencer, således som Trump ser dem. I Europa, hvor Tyskland i stigende grad agerer leder, gælder det imidlertid også, at Tyskland ret konsekvent sætter ’Tyskland først’. Det har i hvert fald været gældende for de to meget store europæiske sager, som er analyseret i denne artikel.

Tyskland befinder sig i en opbygningsperiode med hensyn til etableringen af lederskabet i Europa, og det er muligt, at tingene vil ændre sig, så man også i højere grad får indarbejdet andre europæiske landes synspunkter og præferencer. Det vil kun tiden vise. Men indtil nu har det tyske lederskab været uden særlig hensyntagen til andet end de tyske præferencer og interesser. Hvis ikke det ændres, vil tysk lederskab i Europa næppe i fremtiden blive accepteret som legitimt. ■

 

Men indtil nu har det tyske lederskab været uden særlig hensyntagen til andet end de tyske præferencer og interesser. Hvis ikke det ændres, vil tysk lederskab i Europa næppe i fremtiden blive accepteret som legitimt
_______

Apropos denne artikel:

Lars Struwe: Vance lægger vægten på sikkerhed og frygten for Kina. Om vi kan lide det eller ej – og han har ret

Hvem er vi, hvis vi ikke er venner med amerikanerne? Mikkel Vedby med Jarl Cordua i Lille Land, Hvorhen

Can Dündar: Tyrkiet er på vej mod et fuldt diktatur. Erdoğan ved nemlig, at Europa er villig til at ofre dets værdier for sikkerhed

Grace Blakeley: Der er brug for en genopbygning af den massepolitik, der tillader almindelige mennesker at øve indflydelse på vores økonomiske og politiske institutioner 

Flemming Splidsboel i RÆSONs kommende trykte nummer: Hvad vi mister, hvis Ukraine taber

Øjvind Hesselager: Sådan mistede vi Grønland