10.01.2019

”Der er behov for en regering med en klar legitimitet og autoritet. Denne regering skal være i stand til at håndhæve et voldsmonopol, men den skal også kunne tilbyde velfærdsydelser og dermed gøre det attraktivt at underlægge sig en central autoritet. Dét bliver meget vanskeligt, og freden har lange udsigter.”

Interview af Eugen Shapiro

RÆSON: Efter 4 års borgerkrig i Yemen mødtes to delegationer anført af Yemens udenrigsminister og en repræsentant for houthi-oprørerne i Stockholm 13. december, hvor de indgik en aftale om våbenhvile. Er dette enden på borgerkrigen, som FN har kaldt verdens største humanitære katastrofe i dag?
CLAUSEN: Det er utrolig positivt, at de to delegationer rent faktisk mødtes med hinanden, sad i det samme lokale og havde substantielle samtaler angående konkrete tiltag såsom udveksling af fanger og især våbenhvilen i den strategisk vigtige havneby Hodeida. Det var i sig selv en vigtig begivenhed, da parterne ikke har mødtes siden 2016. Der har været forsøg på at genstarte forhandlinger før, men der er en absolut mangel på tillid mellem parterne. I september i år havde vi fx en situation, hvor delegationen fra præsident Hadis regering mødte op i Genève, men houthiernes repræsentanter dukkede aldrig op. Det siger noget om, hvor vanskeligt det var at få parterne til at mødes.

Allerede inden de mødtes, foretog man derfor en række tillids- og relationsopbyggende tiltag – blandt andet blev en gruppe bestående af omkring 50 sårede houthier evakueret, så de kunne få medicinsk behandling. Et andet eksempel er udvekslingen af fanger mellem houthierne og regeringen. Den våbenhvile, man har indgået i byen Hodeida, samt en aftale om forsatte konsultationer i forhold til byen Taiz, er betydningsfuld, da Hodeida er et meget centralt adgangspunkt for den humanitære bistand og varer i det hele taget. Yemen importerer 90 pct. af sine fødevarer, og 70 pct. af dem kommer ind gennem Hodeida.

Mødet mellem houthierne og regeringen har derfor stor symbolsk betydning. Hvis våbenhvilen rent faktisk holder, og det lykkes at udbygge den, så parterne også begynder at nedtrappe militært i Hodeida, er det et vigtigt første skridt i retning af fred. Det kan fungere som et springbræt til deeskalering andre steder, og der er nok at tage fat på, da krigen har mange fronter. I udgangspunktet er det dog en meget begrænset våbenhvile, som ikke er et forsøg på at løse konflikten, men den kan ses som et første skridt i den rigtige retning.

RÆSON: Hvor ligger de største risici for, at våbenhvilen bryder sammen?
CLAUSEN: Der er rigtig mange alvorlige risici for, at våbenhvilen bryder sammen. At det var så svært overhovedet at få parterne til at mødes, siger noget om, hvor svært det er for parterne at overholde eventuelle aftaler. Der er en meget stor grad af skepsis i Yemen i forhold til modpartens reelle intentioner. I selve aftalens formulering stod, at der skulle være en ”immediate ceasefire” – men det blev så udskudt nogle dage. Der var også kampe i Hodeida i perioden op til, at man blev enige om, at våbenhvilen skulle træde i kraft, og der har allerede været mindre brud på våbenhvilen. Man hører også, at houthierne, som i øjeblikket kontrollerer de centrale dele af byen Hodeida, har styrket deres positioner internt i byen. Det kan både signalere, at de ikke har til hensigt at overholde våbenhvilen, men også at de ikke har tillid til, at modparten overholder den. Man må håbe, at det internationale pres opretholdes på en sådan måde, at det for begge parter bliver omkostningsfuldt at bryde våbenhvilen. Vi ser allerede nu, at begge parter bruger de mindre brud på aftalen, der har fundet sted, til at give modparten skylden og positionere sig selv som de fornuftige, der ikke svarer igen på provokationer.

 

Der er rigtig mange alvorlige risici for, at våbenhvilen bryder sammen […] Der er en meget stor grad af skepsis i Yemen i forhold til modpartens reelle intentioner
_______

 

RÆSON: Som du beskriver det, virker det som et mirakel, at den aftale overhovedet er blevet vedtaget. Hvad er det, som har banet vej for aftalen? Er nogle af stridspunkterne blevet løst?
CLAUSEN: Det internationale pres har været centralt i denne proces. Vi fik også en ny FN-repræsentant i Yemen, Martin Griffiths, i år, som gav noget ny energi til processen. Han har været meget aktiv i forhold til at etablere et bedre forhold til især houthierne end den tidligere særlige udsending. Når det er sagt, er det klart, at den opmærksomhed, Yemen-konflikten fik i forbindelse med mordet på Khashoggi, også har haft stor betydning.

Den yemenitiske regering har stillet urealistiske krav, når det kommer til en reel forhandling med houthierne. Hvis man eksempelvis læser en af de centrale FN-resolutioner fra 2015, Resolution 2216, fremgår det, at houthierne skal overgive deres våben, trække sig ud af de områder, de har besat – hovedstaden heriblandt – og først derefter kan man indgå i forhandlinger med dem. Det er et ret vanskeligt udgangspunkt for en forhandling, hvis man siger til den ene part, at den skal overgive sig, inden forhandlingerne begynder.

Det skal ses i sammenhæng med at den internationalt anerkendte præsident Hadi har den udfordring, at han i udgangspunktet blot var en transitionsfigur valgt i et enmandsvalg for en 2-årig periode: 2012-14. Men den politiske udvikling medførte, at han blev siddende på posten. Men han har ret begrænset politisk indflydelse i Yemen. Konsekvensen er, at man kan frygte, at han ikke er interesseret i en fredsaftale, fordi han ved, at i det øjeblik, der foreligger en fredsaftale, vil hans politiske rolle sandsynligvis være udspillet.

RÆSON: Så præsident Hadis magtposition beror på denne konflikt?
CLAUSEN: Hans udfordring har i hvert fald været, at han i udgangspunktet er en transitionspræsident. Han var vicepræsident under tidligere præsident Saleh, og den eneste grund til, at han blev præsident, var, at ingen havde stærke holdninger til ham. Det er åbenlyst, at han har begrænset intern legitimitet og derfor ikke kan være en samlende figur i et fredeligt stabilt Yemen. Efter konflikten er overstået, vil hans politiske rolle være udspillet. Han fik en meget specifik opgave og en begrænset tidsperiode. Den blev administrativt forlænget, og transitionsprocessen trak lidt ud, så han fik et år ekstra, der udløb i 2015. Men så udbrød konflikten med houthierne, og efterfølgende kom interventionen af Saudi-Arabien. Han har stort set ikke opholdt sig i Yemen siden 2015.

Det betyder også, at Hadi er afhængig af international opbakning. Hvis Saudi-Arabien, som er hans primære samarbejdspartner, trækker støtten til ham, bliver han meget udfordret. Derfor vil internationalt – og særligt amerikansk – pres på Saudi-Arabien have en betydning, for selvom både Saudi-Arabien og de Forenede Arabiske Emirater er de to centrale eksterne aktører i konflikten, sad de ikke med ved forhandlingsbordet i Sverige.

 

Hadi er afhængig af international opbakning. Hvis Saudi-Arabien, som er hans primære samarbejdspartner, trækker støtten til ham, bliver han meget udfordret
_______

 

RÆSON: Hvad er de centrale stridspunkter i konflikten mellem houthierne og regeringen?
CLAUSEN: Det er kompliceret. Oprindeligt – da houthierne gik ind i Sanaá – havde de en relativt bred folkelig opbakning i det nordlige Yemen, fordi de positionerede sig selv som en bevægelse, som befandt sig uden for den elite, der indgik i det politiske system og har kontrolleret Yemen i årtier – altså præsident Saleh og hans parti, men også oppositionen, der udgjorde en del af samme elite. Houthierne forsøgte at positionere sig som et alternativ, der kunne repræsentere de store dele af den yemenitiske befolkning, som oplevede at være blevet marginaliseret. De havde en dagsorden, der gik på bekæmpelse af korruption og et forsøg på at implementere de initiativer, man havde talt om i transitionsperioden, herunder udarbejdelsen af en civil stat og bekæmpelsen af korruption. Det var en populær dagsorden, som gjorde at der var folk, der var parate til at acceptere at houthierne ikke respekterede demokratiske spilleregler.

Houthierne allierede sig med den tidligere præsident Saleh, hvilket gjorde dem i stand til at overtage Sanaá på relativt fredsommelig vis i efteråret 2014. Hermed overtog en ikke-statslig aktør staten, hvilket blandt andet kom til udtryk ved, at de opstillede checkpoints og indsatte deres egne sikkerhedsfolk foran alle ministerier for at kontrollere dem. Dermed blev præsident Hadis autoritet stærkt undermineret.

Derefter fulgte nogle forhandlinger, der resulterede i en aftale, som FN også havde været inde over. Problemet var dog, at man under forløbet havde meget fokus på det politiske, FN-styrede spil, mens sikkerheden og økonomien for de almindelige mennesker kun blev forværret. Oveni det blev processen kontrolleret af de førnævnte eliter.

Efterfølgende blev det tydeligt, at houthierne var mere interesserede i at kontrollere staten end at implementere idéer om bekæmpelse af korruption og den civile stat. Houthierne har taget kontrol med store dele af Yemens bureaukrati, der var placeret i hovedstaden, Sana’a, og regerer nu det nordlige Yemen ved hjælp af vold og trusler, og de fængsler alle, der vover at kritisere dem.

RÆSON: Var stridspunkterne udelukkende af politisk karakter?
CLAUSEN: Ja – det var en intern politisk magtkamp. Der har tidligere været fokus på houthiernes tilhør til shia-muslimerne og forhold til særligt Iran, men de sekteriske forskelle begyndte først for alvor at få betydning, efter at Saudi-Arabien begyndte at deltage i konflikten og brugte det til at legitimere deres intervention.

RÆSON: Saudi-Arabien er en af de centrale eksterne aktører, der deltager aktivt i konflikten. Er de tilfredse med den vending, konflikten har taget?
CLAUSEN: Mohammed bin Salman [den saudiske kronprins, red.] begik den fejl, at han troede, at det ville være en nem konflikt at vinde. Der var en meget uklart formuleret målsætning for den saudiske intervention og ingen klar exit-strategi. Det lider han under nu – næsten fire år senere. Det har været omkostningsfuldt – både ressourcemæssigt, men også i forhold til hans personlige omdømme. Det skyldes især den humanitære krise, som Yemen nu befinder sig i, der i høj grad er forårsaget af den saudiske blokade af Yemen. Der har været en frygt for, at den saudisk-ledede koalition ville lukke fuldstændigt for import af blandt andet fødevarer og benzin til det nordlige Yemen, hvis de var i stand til at tage kontrollen militært med Hodeida. Dermed kunne man indkapsle houthierne fuldstændigt, så man mere effektivt kunne sulte dem til overgivelse.

Houthierne har dog en lang tradition for at kæmpe mod en overmagt. De har tydeligt demonstreret, at de ikke bekymrer sig særlig meget om mængden af civile tab. Så tanken om, at man kan sulte dem til overgivelse, er relativt urealistisk og ville i hvert fald medføre massive omkostninger for de civile.

 

[Houthierne] har tydeligt demonstreret, at de ikke bekymrer sig særlig meget om mængden af civile tab. Så tanken om, at man kan sulte dem til overgivelse, er relativt urealistisk
_______

 

RÆSON: Så den saudisk-ledede koalition har overvurderet sin egen styrke i denne konflikt?
CLAUSEN: Det kan man godt sige. Koalitionen har haft en forventning om, at hvis man bare bombede de strategiske mål, ville houthierne trække sig tilbage. Det er ikke sket. Det er muligvis også et udtryk for en fejlvurdering af houthierne og den virkelighed, man agerer i. Det er en fejlvurdering, der kan overraske – ikke mindst fordi Saudi-Arabien faktisk kortvarigt intervenerede mod houthierne i 2009, men hurtigt trak sig tilbage, da det blev klart, at terrænet i det bjergrige nordlige Yemen mindskede fordelen ved saudiernes overlegne militære isenkram, mens houthierne var stedkendte og trænede i asymmetrisk krigsførelse.

RÆSON: Du har tidligere nævnt betydningen af det internationale pres – blandt andet i forbindelse med våbenhvileaftalen. Hvem tænker du på i den forbindelse?
CLAUSEN: I første omgang falder aftalen sammen med det ændrede fokus på Yemen-konflikten i USA, som er Saudi-Arabiens centrale partner. Det giver så selvfølgelig også FN bedre muligheder for at agere i konflikten.

RÆSON: Men er det reelt USA, der har lederrollen i konflikten?
CLAUSEN: USA har mulighed for at påvirke Saudi-Arabien, der leder koalitionen. Det er desuden påfaldende, hvordan De Forenede Arabiske Emirater får langt mindre opmærksomhed og mindre kritik, selvom de har været en central aktør både i det sydlige Yemen og i forbindelse med Hodeida-aktionen. De har været bedre til at navigere strategisk – og diskret – gennem krisen end Saudi-Arabien.

RÆSON: For nylig stemte et flertal af både republikanere og demokrater i Senatet for en resolution om at stoppe USA’s støtte til Saudi-Arabiens krig i Yemen til trods for præsident Trumps fortsatte engagement i konflikten. Kommer denne afstemning til at have betydning for USA’s deltagelse i konflikten fremover?
CLAUSEN: Set fra Yemens side er man i hvert fald ikke blind over for, at al den opmærksomhed, Yemen pludselig har fået, skyldes, at der er andre ting på spil. Det handler om Khashoggi-mordet, og det handler om interne amerikanske forhold – især om at sende et signal til Trump.

RÆSON: Ifølge USA’s udenrigsminister, Mike Pompeo, vil det skade USA’s nationale interesser, hvis USA trækker sig ud af konflikten. Hvad består disse interesser i?
CLAUSEN: Præsident Trump har ikke lagt skjult på, at han har fokus på nogle transaktionelle forhold, som blandt andet består i salg af våben til Saudi-Arabien. Den amerikanske interesse i Yemen som en selvstændig enhed har været ret begrænset. Den er i høj grad defineret af USA’s relationer til Saudi-Arabien, men også generel uvidenhed om, hvad der foregår i Yemen. Den manglende viden om Yemen har betydet, at Saudi-Arabiens fokus på Houthierne som en stedfortræder for Iran er blevet overtaget af USA.

Dertil kommer det faktum, at al-Qaedas netværk på Den Arabiske Halvø er et af de mest aktive i øjeblikket. I 2017 gennemførte USA omkring 130 verificerede luftangreb i Yemen mod al-Qaeda. Det vidner om, at Yemen bliver anset for at være præget af anarki og kaos, og at det derfor er legitimt at håndtere politiske problemer i Yemen via luftangreb. Selv Senatet gør også en undtagelse i den førnævnte beslutning og fastsætter, at man fortsat gerne må bombe al-Qaeda.

Det er ikke Yemen i sig selv, der står højest på dagsordenen i USA, og det tror jeg ikke, at denne afstemning i Senatet vil ændre på. Det ændrer dog ikke ved, at sådanne sager giver mulighed for at skabe opmærksomhed omkring Yemen – og så er det om at gribe muligheden, mens man har den.

 

For det første er det vigtigt at erkende, at præsident Hadi de facto ikke kontrollerer de områder, som beskrives som under hans regerings kontrol
_______

 

RÆSON: Der er en del grupperinger internt i landet, der også puster til ilden – foruden al-Qaeda drejer det sig blandt andet om uafhængighedsbevægelsen Hirak og Det Muslimske Broderskab. Har regeringen i Yemen nogen langsigtet strategi for håndteringen af disse grupperinger?
CLAUSEN: De udgør en af de helt store udfordringer for at komme fra en afgrænset våbenhvile til en egentlig fredsaftale og transitionsproces. For det første er det vigtigt at erkende, at præsident Hadi de facto ikke kontrollerer de områder, som beskrives som under hans regerings kontrol. I mange af disse områder ser vi meget stærke alternative aktører, og vi oplever således en total fragmentering af politisk kontrol. Det er lokale ledere, som kontrollerer forskellige områder i det sydlige og østlige Yemen – deriblandt uafhængighedsbevægelsen. Nogle af disse modtager substantiel støtte fra De Forenede Arabiske Emirater, andre er meget kritiske over for dem. Dertil kommer interne kampe mellem disse aktører.

Forhåbentlig vil de nuværende forhandlinger føre til, at der inviteres til bredere forhandlinger, hvor langt flere af de lokale aktører, der reelt kontrollerer forskellige områder, kan få lov til at deltage i. Det er en vanskelig proces, fordi Yemen nu er så fragmenteret. Alle de forskellige aktører skal på en eller anden måde kunne se formålet med at acceptere en central autoritet. Der er behov for en regering med en klar legitimitet og autoritet. Denne regering skal være i stand til at håndhæve et voldsmonopol, men den skal også kunne tilbyde velfærdsydelser og dermed gøre det attraktivt at underlægge sig en central autoritet. Dét bliver meget vanskeligt, og freden har lange udsigter.

RÆSON: Hvem skal føre an i den politiske dialog? Har regeringen nok legitimitet til selv at etablere den – eller skal der en ekstern aktør til?
CLAUSEN: Som udgangspunkt er det urealistisk at forestille sig, at en regering ledet af Hadi vil være drivkraften bag dialogen. Hadis regering har haft det udgangspunkt, at ”der er behov for en transitionsproces, og den skal være styret af os, fordi vi er en internationalt anerkendt regering” , men det er relativt svært at forestille sig en bred opbakning til det. Det ville også være fuldstændig uacceptabelt for stort set alle aktører i Yemen at se USA i en styrende rolle eller med tropper på jorden – det er nok en af de få ting, alle yemenitterne kan blive enige om.

Sandsynligvis vil FN – som er den eneste aktør, der har kapaciteten til det – være nødsaget til at gøre det, men så skal man kunne etablere en transitionsproces op til den egentlige transitionsproces – altså først opstille nogle principper for, hvordan den egentlige transitionsproces skal forløbe. Hvis alt går vel, skal parterne mødes igen senere i januar. Dér vil de nok forsøge at igangsætte nogle flere tillidsopbyggende tiltag og forhåbentlig skabe nogle rammer for en fremtidig transitionsaftale, som så vil blive monitoreret af FN.

 

Det ville også være fuldstændig uacceptabelt for stort set alle aktører i Yemen at se USA i en styrende rolle eller med tropper på jorden – det er nok en af de få ting, alle yemenitterne kan blive enige om
_______

 

RÆSON: For omkring et år siden skrev du i RÆSON, at selv med FN’s hjælp kunne man ikke øjne en varig løsning på konflikten. Du fremhævede blandt andet houthiernes mistillid til FN’s daværende repræsentant. Er det stadig lige så svært at øjne en varig løsning på konflikten?
CLAUSEN: Både og. På den ene side er den humanitære krise kun blevet værre siden da, infrastrukturen er blevet mere ødelagt, og tilliden er forværret. Når det er sagt, har man også set en positiv udvikling – blandt andet har det aktuelle internationale fokus på Yemen skabt nogle muligheder for forbedring. FN har fået en ny særlig udsending, som har en bedre relation til houthierne og har fokuseret mere indgående på konflikten. Der er et positivt momentum, man kan bygge videre på.

En af årsagerne til, at FN’s rolle som politisk neutral mægler har været problematisk indtil videre, så man eksempelvis i resolution 2216 [vedtaget i 2015, hvori FN’s Sikkerhedsråd ifølge Clausen understreger sin opbakning til præsident Hadi som den legitime præsident og placerer skylden for den fejlslagne transition hos houthierne og den tidligere præsident Saleh, red.]. Det lykkedes i december 2018 at få godkendt en ny resolution, resolution 2451, der primært kan læses som opbakning til de igangværende forhandlinger. Den er mere nuanceret, men relativt svag, hvilket reflekterer de forskellige interesser i FN’s Sikkerhedsråd.

Hvis våbenhvilen i Hodeida holder, aktørerne mødes igen i løbet af januar, og en mere nuanceret resolution bliver vedtaget, kan man muligvis opretholde det positive momentum, som vi så i forbindelse med forhandlingerne i Sverige.

RÆSON: Men er det sandsynligt, at våbenhvilen holder, indtil aktørerne muligvis mødes igen?
CLAUSEN: Jeg er behersket optimist omkring situationen. Konflikten har fået lov til at vare i så lang tid, fordi en lang række aktører har vundet politisk indflydelse eller økonomisk gevinst af konflikten. I en situation med så begrænset tillid mellem aktørerne, skal der meget lidt til at afspore en positiv forhandlingsproces. Vi ser, at det internationale pres på Saudi-Arabien har gjort en forskel, men vi ved også, at det hurtigt kan skifte igen. Derfor er der også en bekymring for, at der ikke vil blive foretaget yderligere, når nu Senatet har gennemført afstemningen, og FN har støttet forhandlingerne i Sverige og derfor kan klappe sig selv på skulderen og sige: ”Nu har vi gjort en indsats og rettet fokus mod Yemen, så må de selv klare den herfra”. Så de igangværende forhandlinger er et positivt skridt, men meget kan endnu gå galt. ■

 

I en situation med så begrænset tillid mellem aktørerne, skal der meget lidt til at afspore en positiv forhandlingsproces. Vi ser, at det internationale pres på Saudi-Arabien har gjort en forskel, men vi ved også, at det hurtigt kan skifte igen
_______

Apropos denne artikel:

Lars Struwe: Vance lægger vægten på sikkerhed og frygten for Kina. Om vi kan lide det eller ej – og han har ret

Hvem er vi, hvis vi ikke er venner med amerikanerne? Mikkel Vedby med Jarl Cordua i Lille Land, Hvorhen

Can Dündar: Tyrkiet er på vej mod et fuldt diktatur. Erdoğan ved nemlig, at Europa er villig til at ofre dets værdier for sikkerhed

Grace Blakeley: Der er brug for en genopbygning af den massepolitik, der tillader almindelige mennesker at øve indflydelse på vores økonomiske og politiske institutioner 

Flemming Splidsboel i RÆSONs kommende trykte nummer: Hvad vi mister, hvis Ukraine taber

Øjvind Hesselager: Sådan mistede vi Grønland