03.05.2019

Skal Tyskland i en ny multipolær verdensorden fremme sine interesser bedst muligt, er det afhængigt af et stærkt og samarbejdende EU, det kan udøve sin magt igennem. Derfor kan vi forvente, at tyskerne i de kommende år vil spille en mere ledende rolle på den europæiske sikkerhedspolitiske scene.

Analyse af Marc Bangert

Efter genforeningen i 1990 blev det samlede Tyskland atter selvstændigt, og landet skulle finde sin plads i en ny verdensorden; en verdensorden, som i dag er i opbrud. Derfor er det afgørende, at Tyskland og resten af EU genfinder sin plads i den stadigt mere multipolære verdensorden, hvor USA orienterer sig væk fra Europa og mod Østasien, hvor Rusland forsøger at fremme sine stormagtsambitioner ved at skabe splid mellem de europæiske nationer og at knytte tidligere sovjetstater tættere til sig, og hvor Kina for alvor kommer til at få afgørende indflydelse på den globale magtbalance. Læg dertil, at Vestens og EU’s andel af den samlede verdensøkonomi er faldende, hvilket gør Tysklands interesser i international politik endnu sværere at fremme.

Man kan derfor med rette spørge, hvilken rolle Tyskland forventes at påtage sig i Europa i årene, der kommer. For at kunne forstå det historiske særtilfælde, som Tyskland er, må vi først forstå landets nyere historie. Med to verdenskrige, knap fem årtiers besættelse og opdeling bag sig er landet nemlig ikke et normalt land i geopolitisk forstand.

Før genforeningen
I perioden før Tysklands genforening (1949-1990) handlede den vesttyske udenrigspolitik grundlæggende om, hvorledes den vesttyske stats legitimitet kunne sikres i international politik – især af Vesten og Sovjetunionen. Hurtigt stod det klart, at den nationale suverænitet bedst kunne opnås gennem økonomisk og politisk integration med Vesten.

Derfor: I den første periode indtil 1955 var Vesten det primære mål for den vesttyske stræben efter suverænitet. Der var både et økonomisk og et militært spor, og integrationen i Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab (der udviklede sig til det EU, vi kender i dag) og NATO skulle vise sig at blive de to vigtigste – men langt fra eneste – mellemstatslige organisationer for den tyske integrationspolitik. I de efterfølgende år lagde man grundstenene til den (vest)tyske strategiske kultur bestående af multilateralisme og tilbageholdenhed.

Efter at have konsolideret sig i Vesten blev Østblokken fra midten af 1960’erne målet. I især 1970’erne lykkedes det Vesttyskland at gøre sig til en – trods Den Kolde Krig – forholdsvis attraktiv samarbejdspartner for Østblokken politisk såvel som økonomisk. Forbundsrepublikken blev derved et afgørende bindeled mellem Vest- og Østblokken og spillede ligeså en betydelig rolle i forsoningsprocessen under og efter Den Kolde Krig.

Det er i dette lys, Tysklands genforening skal ses. Den udenrigspolitiske kurs overfor såvel Vest- som Østblokken gennem fire årtier hvilede på tre ben: Den var samarbejdsvillig grundet viljen til og behovet for at sikre sin suverænitet gennem tilknytning til Vesten; den var tilbageholdende, fordi Vesttyskland ønskede at kanalisere sin magt og indflydelse multilateralt gennem mellemstatslige organisationer frem for at agere frembrusende og egenhændigt; og den var forsonende, fordi landet gennem samarbejde, kompensation og officielle undskyldninger forsøgte at gøre bod for fortidens ugerninger. Grundlæggende tjente denne udenrigspolitiske tilgang to altafgørende formål: For det første at legitimere den vesttyske stat og for det andet at opnå en internationalt anerkendt genforening af de to Tysklande. Den tyske “suverænitet gennem integration”-strategi viste sig således som en enestående succes.

 

Et stærkt og stabilt EU er i Tysklands klare sikkerhedsmæssige og økonomiske interesse og nødvendigt for den europæiske integration, som tyskerne ønsker
_______

 

Efter genforeningen
På genforeningsdagen den 3. oktober 1990 forsikrede Helmut Kohl, det genforenede Tysklands forbundskansler, at et samlet Tyskland hverken ville bidrage til uro på den europæiske politiske scene eller ville stå i spidsen for en tysk enegang i Europa. Tværtimod sagde han: ”De frie, vestlige demokratiers værdifællesskab og den nordatlantiske forsvarsalliance har bevaret freden og friheden i vanskelige årtier. Det forenede Tysklands plads vil derfor også i fremtiden være i denne alliance.”

Med andre ord var Tysklands hensigt at styrke sit udenrigspolitiske engagement. Dette så man blandt andet i form af ønsket om yderligere europæisk integration i både dybden og i bredden, hvilket opbakningen til eksempelvis euroen – trods indledende betænkeligheder – og EU’s østudvidelser bevidner.

I modsætning til 1950’erne, hvor tyskerne endnu led under følgerne af krigen politisk og økonomisk, er Tyskland i dag EU’s ubestridt mægtigste nation. Et stærkt og stabilt EU er derfor i Tysklands klare sikkerhedsmæssige og økonomiske interesse og nødvendigt for den europæiske integration, som tyskerne ønsker. Tyskland har derfor også påtaget sig et stadigt større ansvar for både EU og Europa. I 2015 blev landet således formelt vurderet til at være det mest indflydelsesrige i EU-regi – med Frankrig på en klar andenplads.

I flere situationer har Tyskland påtaget sig en ledende rolle gennem eller i samarbejde med EU og dets medlemslande, men landet står også over for nogle interessekonflikter. Her gælder særligt finans- og gældskrisen samt migrationskrisen.

Som følgevirkning af Sydeuropas økonomiske udfordringer de senere år, hvor hverken Frankrig eller Italien har præsteret tilfredsstillende, er Tysklands dominans kun blevet klarere. For kun tyskerne har med deres økonomiske kapacitet og efter omstændighederne fornuftige vækstrater kunnet udfylde det magtpolitiske tomrum, der opstod i europæisk politik i kølvandet på finans- og gældskrisen. Derigennem har de påvirket de afgørende økonomiske retningslinjer i EU og måden, hvorpå kriserne skulle håndteres, bl.a. med krav om budgetdisciplin og strukturelle reformer med henblik på at sikre prisstabilitet, balancerede offentlige budgetter og begrænset offentlig gældsætning samt stærke institutioner til at sikre retningslinjernes overholdelse.

Disse målsætninger kan i høj grad tilskrives den ordoliberale politisk-økonomiske tradition (Freiburg-skolen), som Tyskland siden Anden Verdenskrig har udviklet og fulgt. Grundet tyskernes massive økonomiske dominans i eurozonen – og som primær bidragsyder til diverse rednings- og lånepakker til de sydeuropæiske eurolande – har de gennem deres ledende rolle i forhandlingerne kunnet implementere deres tankegods og principper i eurozonelandenes fælles politiske og økonomiske retningslinjer.

 

Hvor langt er Tyskland villigt til at gå, når dets interesser er på spil, selv når det risikerer at fremmedgøre europæiske samarbejdspartnere i EU-regi?
_______

 

De tyske økonomiske krav til sydeuropæerne har imidlertid givet udslag i europæernes syn på Tyskland. Ifølge en PEW-rapport er syv ud af ti EU-borgere positivt stemt overfor Tyskland, men næsten halvdelen mener også, at den tyske indflydelse er blevet for stor og bør begrænses. I perioden 2007-2017 er utilfredsheden med Tyskland imidlertid vokset med 27 pct., hvoraf størstedelen af ændringen kan forklares med den tyske opbakning til og indflydelse på EU’s økonomiske reformprogrammer og lånepakker til sydeuropæerne – og især grækerne – i kølvandet på finans- og gældskrisen. Streng økonomisk ansvarlighed og institutionel magt er ikke altid lig med politisk popularitet.

Hvad angår migrationskrisen, står det klart, at Tysklands oprindelige enegang med åbne grænser begrænsede dets muligheder for en fælleseuropæisk løsningsmodel, bl.a. en fordelingsordning af flygtninge til alle EU-lande. Andre lande – især Visegrad-landene: Tjekkiet, Polen, Ungarn og Slovakiet – ville ikke bebyrdes pga. tyske humanitære principper. EU’s aftale med Tyrkiet blev derfor primært udarbejdet i et samarbejde mellem EU og Tyskland, men kun i begrænset omfang med resten af EU-landene. Tyskland er blevet kritiseret for at have (mis)brugt EU-institutioner til at fremme egne interesser på bekostning af resten af fællesskabet, hvorfor Tyskland i EU-regi har skabt et potentielt tillidsproblem. Tilbage står spørgsmålet: Hvor langt er Tyskland villigt til at gå, når dets interesser er på spil, selv når det risikerer at fremmedgøre europæiske samarbejdspartnere i EU-regi?

Svaret på det spørgsmål kan blive et problem for både EU og Tyskland, for EU’s styrke afhænger af Tysklands, og Tysklands afhænger af EU’s.

Den tyske fremmarch og voksende dominans i europæisk politik er således ikke sket uden følgevirkninger. For Tyskland er det afgørende, at landet både kan holde på traditionelle samarbejdspartnere og i fremtiden skabe nye koalitioner, det kan samarbejde med på forskellige politikområder. På sin vis er devisen fra tyskerne, at tyske interesser skal fremmes, men at den tyske dominans bør tøjles og udøves gennem multilaterale institutioner.

Set i lyset af tyskernes udenrigspolitiske tradition for tilbageholdenhed og multilateralisme giver Tysklands prioritering af en stærk fransk-tysk akse – senest stadfæstet i form af Aachen-traktaten – god mening, desuagtet at byrderne i overvejende grad bæres af dem selv. I store træk lægger traktaten op til et styrket fransk-tysk samarbejde i form af bl.a. bedre koordinering af politiske tiltag i EU, styrket militært samarbejde og en fælles indsats om at sikre Tyskland en permanent plads i FN’s Sikkerhedsråd.

Selvom de styrkede bånd mellem EU’s to stærkeste nationer viser aksens fælles interesser i europæisk politik, kan Frankrig og Tyskland ikke i sig selv opnå flertal for deres politikker i EU-regi; de har brug for koalitioner, hvis den europæiske integration skal fremmes i bredden og – især – i dybden.

Det står imidlertid hævet over enhver tvivl, at tyskerne spiller en afgørende rolle i EU, og at deres rolle over tid – trods problemer og udfordringer undervejs – er styrket. Spørgsmålet er imidlertid, hvordan tyskerne i fremtiden har til hensigt at forvalte deres magt og indflydelse i EU-regi og ikke mindst udenfor EU, hvor Tysklands traditionelle udenrigspolitiske komfortzone ophører; at spille en betydningsfuld rolle i international politik er for tyskerne ikke naturligt. Gennem EU, hvor den multilaterale tradition og en vis form for institutionel tilbageholdenhed kan bibeholdes, har tyskerne til gengæld påvist, at de besidder den diplomatiske formåen til at opnå resultater i international politik, bl.a. med sanktioner mod Rusland og Iran-aftalen.


 

 

Fremtidsperspektiver
Selvom EU er en velstående og stærk region i verden, udgør samarbejdets andel af verdens samlede befolkning, økonomi og militære kapaciteter en stadigt mindre andel. Dette bevirker, at de europæiske lande i EU bliver nødt til at stå stærkere sammen og finde fælles løsninger på fælles udfordringer. Skal EU i de kommende årtier fortsat kunne agere på den internationale politiske scene med udslagsgivende indflydelse, som tilfældet er i dag, er det afgørende, at medlemslandene først og fremmest indser nødvendigheden af og fordelene i et styrket sikkerheds- og udenrigspolitisk samarbejde. De skal dernæst aktivt tage stilling til, hvordan de vil tage hånd om de grænseoverskridende udfordringer, som EU står overfor. Eksempelvis har EU allerede iværksat programmer til koordinering og udvikling af forsvarssystemer, oprettelsen af fælles kompetencecenter for cybersikkerhed og et samarbejde med NATO om at indtænke militære hensyn i fremtidige infrastrukturprojekter.

Men hvilken rolle kan Tyskland forventes at påtage sig i Europa i en ny og omskiftelig verdensorden? Først og fremmest må man tage udgangspunkt i det transatlantiske samarbejde med USA, som var garanten for vesteuropæisk sikkerhed under Den Kolde Krig – og flere lande til efter Østblokkens sammenbrud. For med USA’s magtbalancering med Kina i Østasien dirigeres amerikansk militærkapacitet på lang sigt væk fra Europa. USA har ikke ressourcerne til på samme måde som tidligere at forsvare sine allierede i både Østasien og Europa, når Vestens andel af verdensøkonomien skrumper, og konkurrencen fra nye ikke-vestlige stormagter vokser.

I de seneste år har der fra amerikansk perspektiv tilsvarende været en stigende bekymring for, om EU kunne holde sammen på sig selv trods økonomiske udfordringer i eurozonen, migrantkrisen, Brexit, Ukraine-konflikten mv. Men med den fornyede og styrkede fransk-tyske venskabspagt kan de politiske rammer om en fælleseuropæisk udenrigs- og sikkerhedspolitik fremmes. Hver for sig har Frankrig og Tyskland været begrænset af henholdsvis økonomiske udfordringer og manglende politisk vilje til at påtage sig en lederrolle, men sammen har de to lande potentialet til at skabe rammerne for et fremtidigt europæisk samarbejde – især fordi Tyskland de seneste år har demonstreret sine evner til – også selvstændigt – at gå forrest og lede, når situationen har krævet det.

Med Storbritanniens folkeafstemning om at forlade EU har der eksempelvis hersket tvivl om, hvilken rolle landet vil spille i Europas fremtidige forsvars- og sikkerhedspolitik. Men Brexit-forhandlingerne til trods lykkedes det britiske og tyske embedsmænd i efteråret 2018 at nå til enighed om en forsvarssamarbejdsaftale, i hvilken Storbritannien forpligter sig til at bidrage til EU’s fremtidige sikkerhed, bl.a. i form af en styrket europæiskfokuseret indsats i NATO. Tyskland har således også her formået at træde til, når nødvendigheden har krævet det, og har tilmed opnået ganske anseelige resultater.

 

Kun Tyskland har potentialet til – omend kun delvist – at kunne træde i USA’s sted som garant for EU’s sikkerhed
_______

 

Der er stadig plads til forbedring, men set i lyset af tyskernes nyere historie og udenrigspolitiske traditioner er der på de knap tre årtier siden genforeningen sket meget, som tyder på en gradvis normalisering af Tysklands rolle i international politik. Og netop dét kan vise sig at være nødvendigt.

Den tysk-franske akse har dog også sine udfordringer. Formår de to lande ikke at inddrage EU’s mindre stater, risikerer de at fremmedgøre dem, og netop en fremmedgørelse forringer muligheden for at kunne skabe fælleseuropæiske initiativer på det udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitiske område. Skal aksen kunne sikre et endnu stærkere europæisk samarbejde, er det derfor afgørende, at det sker i fællesskabet inden for EU’s institutionelle rammer.

Hverken USA eller Tysklands europæiske samarbejdspartnere har imidlertid været af den opfattelse, at det tyske fokus på diplomati har været tilstrækkeligt som middel til at løse væsentlige konflikter. Set i lyset af at hårde og bløde magtmidler må gå hånd i hånd, har Tyskland ikke desto mindre de seneste år udvist en større vilje til både at fremme fælleseuropæiske sikkerhedsinitiativer og leve op til sine NATO-forpligtelser i form af at anvende to pct. af BNP på militæret – også selvom det af indenrigspolitiske årsager kan have lange fremtidsudsigter.

I takt med den amerikanske reorientering mod Østasien bliver sikkerhedsomkostningerne kun større, da europæerne i højere grad må tage vare på sig selv og ikke længere kan forlade sig på amerikanernes velvilje. Men intet europæisk land kan på egen hånd varetage EU’s kollektive sikkerhed endsige varetage fællesskabets geopolitiske interesser i de politisk ustabile områder i Europas nabolande.

Skal EU vedblive at være en magtfaktor i en multipolær verdensorden, må Tyskland påtage sig lederrollen i EU – ofte igennem det tysk-franske samarbejde – og gennem multilaterale aftaler påtage sig ansvar og gøre sit til at udfylde det kommende militære magttomrum i Europa; kun Tyskland har potentialet til – omend kun delvist – at kunne træde i USA’s sted som garant for EU’s sikkerhed. Tysklands militære kapacitet har siden Den Kolde Krigs ophør imidlertid ikke været overvældende og halter bagefter på nærmest samtlige områder. Det indebærer fx ikke-operationelle fly, ubåde og kampvogne samt manglende udstyr og reservedele for blot at nævne et par eksempler.

Skal tyskerne blive en reelt ligeværdig transatlantisk partner med USA med henblik på at garantere Europas sikkerhed, kræver det derfor en styrkelse af landets militære formåen: større stående styrker, øget militær digitalisering, optrappet udvikling af cyberforsvaret og generelt øgede budgetter, så alle værn atter kan blive operationsdygtige og teknologisk tidssvarende.

Opruster tyskerne ikke militært, vil de ganske enkelt ikke kunne leve op til sine internationale forpligtelser, uanset om det er i NATO- eller EU-regi, og præcis derfor er det bydende nødvendigt, at tyskerne træder i karakter. Set ud fra et fælleseuropæisk synspunkt er der imidlertid håb forude.

 

Den tyske udenrigspolitik er […] blevet mindre ideologisk og mere pragmatisk, når det kommer til EU’s fælles sikkerhedspolitiske interesser
_______

 

Tyskland er eksempelvis allerede begyndt at integrere militære styrker fra andre EU-lande i sine egne militærenheder, men indtil videre kun på et forholdsvist begrænset niveau. Dertil har 23 ud af EU’s 28 (nok snart 27) medlemslande indtrådt i et EU-koordineret og fransk-tysk ledet militært samarbejde – hvor Frankrig primært står for integrationen i dybden og Tyskland for integrationen i bredden – der bl.a. skal op- og udbygge fælles sanitetsenheder og uddannelser samt et slags Schengen-samarbejde for militære stridskræfter. For nyligt har CDU’s formand, Annegret Kramp-Karrenbauer, argumenteret for, at oprettelsen af fælles EU-styrker som supplement til NATO bør være et langsigtet mål for EU med henblik på at sikre fællesskabet mod bl.a. fremtidig russisk aggression. For tiden, hvor de europæiske NATO-medlemmer kunne ”free-ride” på USA’s militære dominans, er ved at være ovre.

Den tyske udenrigspolitik er – omend stadig fokuseret på en institutionelt forankret tilbageholdenhed og multilateralisme – blevet mindre ideologisk og mere pragmatisk, når det kommer til EU’s fælles sikkerhedspolitiske interesser. Det er nødvendigt for de fælles løsninger, at Tyskland og Frankrig finder fælles fodslag, og så skal initiativerne rent praktisk kunne føres ud i livet med reel gennemslagskraft og betydning.

Med indgåelsen af forskelligartede initiativer og Aachen-traktaten tyder det på, at det på sigt kan lade sig gøre. Men skal det fælleseuropæiske forsvars-, udenrigs- og sikkerhedspolitiske samarbejde blive en succes, kræver det en gensidig forståelse af, at verden er i forandring, og at den fremtidige verdensorden kommer til at se anderledes ud. Kina kommer unægteligt til at spille en større rolle i international politik og kan derved udfordre den liberale verdensorden, og Rusland gør, hvad det kan for at demonstrere sin magt og udvide sin interessesfære i særligt Østeuropa og Centralasien. Det ser ikke ud til at være fordelagtigt for hverken Vesten i almindelighed eller EU i særdeleshed.

Tyskland kan på ingen måde overkomme tidens udfordringer – og slet ikke fremtidens – alene, men gennem EU’s institutionelle rammer kan både Tyskland og resten af EU nyde godt af hinandens fælles interesser i international politik. Alt andet lige står EU’s medlemslande i geopolitisk henseende stærkere sammen end hver for sig, og netop derfor kan vi forvente, at Tyskland i de kommende år vil påtage sig en større rolle i geopolitiske spørgsmål – men man vil gøre det i samarbejde og koordination med særligt franskmændene.

 

Tyskland kan på ingen måde overkomme tidens udfordringer – og slet ikke fremtidens – alene, men gennem EU’s institutionelle rammer kan både Tyskland og resten af EU nyde godt af hinandens fælles interesser i international politik
_______

 

Først og fremmest må det slås fast, at en stabil og liberal verdensorden er i Tysklands klare økonomiske og geopolitiske interesse, og som følgevirkning deraf er det nødvendigt, at landet påtager sig et stadigt større internationalt ansvar.

Dette inkluderer eksempelvis, at Tyskland som indflydelsesrig og velanset aktør på den internationale politiske scene for det første giver sit besyv med til at håndtere vanskelige stater som fx Nordkorea for at bevare ordnede forhold på den koreanske halvø (på sigt måske også en fredelig genforening ligesom Tysklands egen).

For det andet kan det forventes, at Tyskland er med til at fremme en stabilisering af fejlslagne stater som Libyen og Somalia for at forebygge bl.a. pirateri, humanitære katastrofer og nye migrationsstrømme.

Dertil vil det være oplagt, at man i EU’s nærområder – særligt Nordafrika, Levanten, Tyrkiet, Østeuropa og det fhv. Jugoslavien – arbejder for at styrke eksempelvis de multilaterale handelssamarbejder yderligere, hvorved EU’s naboer på diplomatisk og økonomisk vis gennem styrkede bånd til EU kan bidrage til ikke kun gensidig økonomisk vækst og tværkulturel udveksling, men også politisk stabilitet.

Et fjerde naturligt tiltag vil være, at Tyskland internt i EU vedvarende og intenst arbejder på at skabe de koalitioner, der er nødvendige for både at kunne bevare et stærkt og samarbejdende EU og for også i fremtiden at kunne arbejde henimod et i såvel bredden som dybden styrket europæisk fællesskab.

For det femte bør tyskerne gennem multilaterale institutioner i tråd med deres udenrigspolitiske traditioner (gen)skabe acceptable og gensidigt fordelagtige forhold til især Rusland og Kina og derved knytte dem tættere til både europæiske og tyske interesser.

Listen er ikke fuldstændig, men som det fremgår, er der rigeligt at tage fat på. Tyskerne må derfor indse, at landet ikke bør være angst for at påtage sig en lederrolle, og at et tyskledet EU i sig selv ikke er problemet, men er en del af løsningen. Gennem en blanding af faste samarbejdspartnere, især Frankrig, og fleksible koalitioner kan Tyskland måske en dag overtage den lederrolle i EU, der er nødvendig, hvis den europæiske integration skal fortsætte og være i stand til at håndtere EU’s rolle i en fremtidig multipolær verdensorden, hvor fred, frihed og frihandel ikke er givet på forhånd. ■

 

Tyskerne må derfor indse, at landet ikke bør være angst for at påtage sig en lederrolle, og at et tyskledet EU i sig selv ikke er problemet, men er en del af løsningen
_______

Apropos denne artikel:

Lars Struwe: Vance lægger vægten på sikkerhed og frygten for Kina. Om vi kan lide det eller ej – og han har ret

Hvem er vi, hvis vi ikke er venner med amerikanerne? Mikkel Vedby med Jarl Cordua i Lille Land, Hvorhen

Can Dündar: Tyrkiet er på vej mod et fuldt diktatur. Erdoğan ved nemlig, at Europa er villig til at ofre dets værdier for sikkerhed

Grace Blakeley: Der er brug for en genopbygning af den massepolitik, der tillader almindelige mennesker at øve indflydelse på vores økonomiske og politiske institutioner 

Flemming Splidsboel i RÆSONs kommende trykte nummer: Hvad vi mister, hvis Ukraine taber

Øjvind Hesselager: Sådan mistede vi Grønland