13.08.2019

Digitale platforme som Facebook og Google er blevet allestedsnærværende for både borgere, virksomheder og myndigheder. Udfordringen er at finde ud af, hvordan vi skal regulere dem – og det er vi godt i gang med. Men set fra USA ligner europæernes løsninger til forveksling protektionisme.

Analyse af Malthe Munkøe

Kampen om platformene er skudt i gang. Det er et højspændt spørgsmål, som blot har fået endnu mere opmærksomhed som følge af det tiltagende ”techlash” [sammentrækning af ”technology” og ”backlash”, red.]. Af nylige skandalesager kan nævnes Cambridge Analytica-sagen og påvirkningskampagnerne under Brexit og det amerikanske præsidentvalg. Desuden er der stærke bestræbelser på at indføre en digital skat på EU- eller OECD-niveau. Frankrig og Storbritannien har allerede valgt at gå enegang for at indføre en sådan skat på nationalt plan. Derved bevæger EU-landene sig ud på en fornyet handelspolitisk kollisionskurs med USA.

I den sammenhæng er alle pinligt bevidste om, at europæerne ikke har været i stand til at fostre en eneste af de nye digitale kæmper, mens USA – og i stigende grad Kina – dominerer den nye internet-økonomi. Hvad der på vores side af Atlanten kan ligne en fornuftig vej til at regulere den digitale økonomi, vil i Washington hurtigt blive udlagt, som om at europæerne er dårlige tabere, der nu tyer til protektionisme. Det vil blive inddraget i den verserende handelspolitiske armlægning.

Trods amerikansk modstand skrider bestræbelserne på at etablere et regelsæt for de digitale platforme ikke desto mindre frem. Det foregår i høj grad i EU-regi, hvor det længe har været ambitionen at skabe et integreret digitalt indre marked i Europa. Arbejdet kræver, at man tager stilling til mange typer problemstillinger, der tilsammen vil udforme den regulatoriske arkitektur, som vil lægge rammerne for den europæiske platformsøkonomi lang tid frem. Eksempelvis nåede man før sommerferien til enighed om regler for relationen mellem platforme og bruger-virksomheder, hvori det blandt andet fastslås, at platforme skal oplyse, hvilke kriterier der indgår i deres søgerangeringer. Det kom efter udbredt kritik af, at nogle platforme angiveligt lod betalende virksomheder få en mere fremtrædende placering.

Som forbrugere interagerer vi konstant med disse platforme, når vi eksempelvis shopper varer på Amazon eller Wish, finder hotelværelser på Booking.com, søger efter informationer på Google eller surfer rundt på sociale medier som Facebook eller lader os underholde på YouTube. Set i lyset af hvor allestedsnærværende de store platforme er blevet, er det indlysende, at de regler, vi ender op med, kan få stor betydning på flere niveauer for både forbrugere og virksomheder.

 

Logikken er, at platformene ikke blot er blevet kæmpestore, men også at de adskiller sig fra mange andre typer forretninger ved meget stærke såkaldte netværkseffekter
_______

 

Hvad er fair og unfair på de digitale platforme?
Et centralt og omdiskuteret spørgsmål er, om nogle digitale platforme agerer på en måde, som er unfair, og hvorvidt og hvordan man politisk skal håndtere sådanne problemstillinger. Lad os se på to eksempler:

Opmærksomheden har især rettet sig mod bookingportalerne, der formidler hotelovernatninger og lignende. Angiveligt har der eksisteret en praksis, hvor hoteller får en mere fremtrædende søgeplacering, hvis de betaler til platformen. Desuden har EU-Kommissionen under daværende konkurrencekommissær Margrethe Vestager åbnet en undersøgelse af Amazon. Mistanken går blandt andet på, at Amazon bruger de data, som genereres, når tredjepartsvirksomheder sælger varer igennem Amazons platform, til at forstå markedet, produkterne og kundernes præferencer til fingerspidserne – og derved får de en konkurrencefordel, som kan udnyttes til at favorisere salget af Amazons egne produkter over tredjepartsforhandlerne.

Digitale platforme er virksomheder, der skal kunne tjene penge. Omvendt har man også forpligtelser ift. forbrugerbeskyttelse, produktstandarder og et hav af andre reguleringer, som skal sikre, at der gælder rimelige spilleregler. Det er der nu et stærkt politisk momentum for at få etableret på det forholdsvist nye område. Logikken er, at platformene ikke blot er blevet kæmpestore, men også at de adskiller sig fra mange andre typer forretninger ved meget stærke såkaldte netværkseffekter: Hvis alle mine venner er på Facebook og Instagram, giver det ikke mening, at jeg bruger MySpace. Mange e-handlere oplever ligeledes, at de skal være på Amazon for at få adgang til det størst mulige antal kunder. Derfor er der kun plads til et lille antal store platforme på et givet felt, og der er stærke ‘winner-takes-all’-dynamikker. Meget taler derfor for, at man fra politisk hånd retter særlig opmærksomhed mod platformsvirksomhederne.

Før sommerferien nåede man i EU-systemet til enighed om den såkaldte Platform-to-Business-lovgivning, som er et af de vigtigste initiativer vedrørende de nye internetplatforme. Man har undladt direkte at forbyde bestemte praksisser, som nogle ellers havde ønsket. Men platformene bliver tvunget til at udlevere oplysninger om deres søgefunktioners opbygning. I stedet for direkte at forbyde bestemte praksisser, der har fået kritik, sørger man for, at brugerne ved, hvad der foregår, og derved kan vurdere, om de vil bruge en tjeneste eller ej. Der er generel enighed om, at denne løsning er en ”light touch”-tilgang, så det kan ikke afvises, at der bliver lagt op til en større revision evt. med egentlige forbud, når reglerne skal evalueres om to år.

 

På et område der er så præget af få store aktører, er det ikke overraskende, at konkurrencemyndighederne har fulgt nøje med og igennem årene gjort meget for at forme den digitale udvikling med skelsættende domme mod fx Microsoft og Google
_______

 

Konkurrencemyndighedernes rolle – i dag og i fremtiden
En vigtig problemstilling er, som vi allerede har set, hvordan konkurrencemyndighederne skal agere over for digitale firmaer. Under Margrethe Vestager har Kommissionen antaget en meget aktiv rolle i form af flere højprofilerede sager mod amerikanske tech-giganter. Eksempelvis fik Google for et par år siden en rekordstor bøde. Årsagen var, at Googles søgeresultater gav firmaets egen Google Shopping-site forrang frem for konkurrerende shoppeuniverser. Det blev opfattet som misbrug af en dominerende markedsstilling, som konkurrencemyndighederne har til opgave at skride ind overfor.

Lovgivning er generel og derfor ikke altid velegnet til at håndtere mere specifikke problemstillinger. Konkurrencemyndighederne kan derimod gå ind i enkeltsager (som så ofte danner skole) ud fra den overordnede linje, at det ikke er tilladt at misbruge sin dominerende markedsposition til skade for forbrugerne. På et område der er så præget af få store aktører, er det ikke overraskende, at konkurrencemyndighederne har fulgt nøje med og igennem årene gjort meget for at forme den digitale udvikling med skelsættende domme mod fx Microsoft og Google. Den europæiske lyst til at gribe ind over for tech-virksomhederne – der sjovt nok alle er amerikanske – har dog vakt stor harme i USA. Præsident Trump har sagt om Margrethe Vestager, at hun ”hader USA måske mere end nogen anden person, jeg har mødt”. Der er lagt op til flere gnidninger over Atlanten, i takt med at det europæiske arbejde med at finde løsninger for platformsvirksomheder fortsætter.

Samtidig er det ikke kun Trump, der har ført sit land ind på en ny kurs med sin aggressive ”America First”-politik. Også i EU er der et kursskifte i gang. Vi oplever generelt i disse år en trend, hvor digitale industrier og telekommunikation i stigende grad ses som strategisk vigtige for samfundslivet. Og samtidig er der både i Europa og USA stor opmærksomhed på at tage skridt, der kan forhindre udenlandske aktører i at opkøbe strategisk vigtig infrastruktur og knowhow.

Fra fransk, tysk og polsk side har man for nyligt efterspurgt en revision af konkurrencereglerne, som skal give Det Europæiske Råd og dermed medlemslandene medindflydelse, i stedet for at det i dag ene og alene er Kommissionens domæne. Deres argument er, at konkurrencepolitikken skal bruges med et mere politisk-strategisk sigte for at tjene Europas økonomiske interesser. Den udløsende årsag var, at EU-Kommissionen ikke ville godkende Alstrom-Siemens-sammenlægningen, der ifølge tyskerne og franskmændene er afgørende for at kunne tage konkurrencen op med de gigantiske kinesiske togfabrikanter. Tidligere har der også været betydelig kritik og bekymring over, at kinesiske Mindea fik lov til at opkøbe den tyske robotfabrik Kuka og derved få adgang til avanceret europæisk knowhow. Dog ser kritikerne protektionismen lure i forslaget og frygter, at man blot vil svække den europæiske økonomi med en sådan kurs.

Margrethe Vestager har faktisk allerede sat gang i en revision af konkurrencereglerne, der skal opdateres til en digital tidsalder med nye aktører og forretningsmodeller. Det skal give Kommissionen bedre forståelse og redskaber til at sætte endnu mere fokus på de digitale virksomheder. Selvom det ikke bare er i tråd med den fransk-tyske tilgang, peger begge initiativer i retning af en konkurrencepolitik, som kineserne og amerikanerne formentlig vil tage ilde op.

 

Ansvaret ligger i udgangspunktet hos brugeren snarere end platformen. Men betyder det så, at platforme intet ansvar har overhovedet? Eller bør man forvente mere af de digitale platforme?
_______

 

Hvilket ansvar skal vi kræve, at de digitale platforme påtager sig?
Et tredje afgørende spørgsmål med vidtrækkende konsekvenser er, hvilket ansvar de forskellige online-platforme bør have. De mange digitale platforme befinder sig ofte i en slags mellemmandsrolle: Det er ikke Facebook eller YouTube, der uploader materiale, som kan være ulovligt; det er ikke Amazon eller eBay, der sælger en vare, som kan være en ulovlig kopivare; og det er ikke Airbnb der udlejer en lejlighed, der muligvis er i strid med reglerne for korttidsudleje. Ansvaret ligger i udgangspunktet hos brugeren snarere end platformen. Men betyder det så, at platforme intet ansvar har overhovedet? Eller bør man forvente mere af de digitale platforme?

Ansvarsspørgsmålet i forbindelse med digitale tjenester er som sådan ikke nyt. Faktisk har man haft regler for det i ca. 20 år, helt tilbage til EU’s e-handelsdirektiv fra 2000. Grundlæggende har man skelnet mellem aktivt salg (hvor platformen er aktivt med til at spille en rolle i forbindelse med salget) og passivt salg (hvor platformen ikke foretager sig noget som helst, men blot stiller en teknisk løsning til rådighed). Hvis der er tale om passivt salg, er platformen fri for ansvar men skal blot reagere, hvis nogen oplyser om ulovlige forhold. Ambitionen var dengang at sikre, at den digitale økonomi kunne udvikle sig, uden at platformene skulle frygte at skulle stå til ansvar for alt muligt utilsigtet, som ens tjeneste blev brugt til. Men den politiske realitet i dag er, at der er et stort pres for at platformene påtager sig et større ansvar. Der er derfor lagt op til en nyorientering af reglerne. Tre eksempler illustrerer den praktiske betydning, som reguleringen af platformene får for samfundslivet:

Indsats mod fake news
Ovenpå Brexit og det amerikanske præsidentvalg er der en forståelse af, at EU-landene er nødt til at gøre mere for at tackle fake news og andre forsøg på at undergrave vores demokrati. Facebook har ovenpå det amerikanske præsidentvalg selv påtaget sig at ”flagge” materiale, som vurderes at være falsk – men er det tilstrækkeligt at lade det være op til medieplatformenes frivillige indsats, og kan online-platformene varetage opgaven med at skelne mellem sandt og falsk? Spørgsmålet er vanskeligt, men også åbenlyst betydningsfuldt for selve vores demokratis funktionsmåde. EU har nedsat en ekspertarbejdsgruppe og kommer i den kommende tid til at bruge kræfter på at overveje, hvad der skal gøres.

Sikring af håndhævelse af momsreglerne
Handelsplatforme som Amazon, Wish og eBay er længe blevet anvendt af andre virksomheder til at forhandle deres varer. Ved at bruge fx Amazons platform kan en virksomhed få umiddelbar adgang til forbrugere i hele verden. Som reglerne er nu, er det op til den enkelte sælger snarere end platformen at sikre, at momsreglerne efterleves, så der opkræves og betales dansk moms, hvis kunden bor i Danmark. Realiteten har dog efter alt at dømme været, at bevidst eller ubevidst momsunddragelse derved har floreret til skade for den danske statskasse. Men nu er EU-landene blevet enige om, at digitale platforme – snarere end den enkelte sælger – fra 2021 gøres ansvarlige for, at der opkræves og betales moms efter reglerne i det land, salget sker til. I stedet for at ty til den klassiske skelnen mellem aktivt og passivt salg får handelsplatforme nu uden videre et ansvar pålagt.

Eksemplet illustrerer den dobbelthed, der er omkring digitale tjenester: Fremkomsten af platformene har i første omgang angiveligt øget problemerne med momsunddragelse. Men da alle betalingsstrømme er digitalt dokumenterede, er der i anden omgang en mulighed for at reducere problemerne betydeligt, hvis myndighederne og platformene kan finde fælles fodslag. Det har vi for eksempel også set i tilfældet med Airbnb, der i starten ikke havde nogen sikring imod, at nogle udlejere blot undlod at indberette indtægterne, men nu har indgået en aftale med skattemyndighederne om at stille alle betalingsoplysninger til rådighed, så snyd via siden undgås. Desuden illustrerer eksemplet, at de gældende regler – herunder den klare skelnen mellem aktivt og passivt salg, som e-handelsdirektivet fra 2000 opererer med – trænger til en opdatering, da samfundet reelt forventer, at platforme påtager sig en aktiv rolle i et eller andet omfang, som nu bliver nærmere fastlagt.

 

Kampen om platformene raser. Det gælder både mellem politiske synspunkter og ideologiske holdninger til regulering
_______

 

Indsats mod ulovligt indhold
Der er et stærkt politisk ønske om at få platformene til at gøre mere for hurtigt og effektivt at nedtage ulovligt indhold. EU-Kommissionen har – med en trussel om egentlig lovgivning i baghånden – foreslået, at de store platforme sikrer, at de kan nedtage særligt alvorligt kriminelt indhold inden for 24 timer. I et andet lovgivningsinitiativ for audiovisuelle tjenester er der vedtaget regler, som pålægger platforme, som bruges til at formidle audiovisuelt indhold, at anvende automatiske algoritmer, der kan genkende ulovligt indhold.

Igen ser vi, at platformene pålægges et ansvar, hvor man næsten kan begynde at tale om dem som quasi-myndigheder; i stedet for at reagere, når nogen med en dommerkendelse beder om at få fjernet indhold, træffer de store platforme proaktivt konstant utallige beslutninger om, hvorvidt indhold skal fjernes eller ej. Det er naturligvis ofte en vanskelig opgave, og det gør nogle betænkelige. Eksempelvis har tyskerne særligt strenge regler vedrørende visse symboler fra 1930’erne, ligesom det kan variere, hvornår noget opfattes som opfordring til terrorisme. Satire er også notorisk svært at afgrænse – især for automatiske algoritmer – og ofte er der behov for at beslutninger om indhold træffes hurtigt. Det er altså svært såvel som vigtigt at finde en fornuftig balance. På den ene side risikerer vi, at de sociale medier bliver pålagt en alt for omfattende censur, hvor alt, der kan virke stødende eller opfattes som ”fake”, fjernes. På den anden side bør vi undgå, at der er for vide rammer for ulovligt og skadeligt indhold.

I storpolitikkens skygge
Over en bred vifte af områder – fra deleøkonomiske platforme til handelsplatforme, sociale medier og andre indholdsplatforme – er de europæiske lovgivere altså ved at rulle nye eller justerede regelsæt ud. Dette går ikke stille af sig. Kampen om platformene raser. Det gælder både mellem politiske synspunkter og ideologiske holdninger til regulering: Skal det være light touch eller mere omfattende regler? Hvor meget frihed skal platforme have til selv at finde ud af det, og hvor meget skal relationen styres af fastlagte regler og bestemmelser? Og det gælder på den internationale scene, hvor det europæiske fokus på at regulere den digitale økonomi ikke falder i god jord alle steder.

Og det, vi ser nu, kan meget vel vise sig blot at være begyndelsen. Den ulmende handelskonflikt mellem EU og USA er kun blevet stillet i bero. Præsident Trump har blandt andet sat en seks måneders deadline for en toldforhøjelse, som udløber i efteråret, hvis ikke den amerikanske import af europæiske biler bliver reduceret. I et højspændt handelspolitisk forhandlingsklima vil Europas kurs på det digitale område – og senest indførelsen af en digital skat i Frankrig – blive inddraget som et amerikansk bevis på, at vi handler unfair over for amerikanske firmaer.

Reguleringen af de digitale platforme og den digitale økonomi er ikke storpolitik, men finder sted i storpolitikkens skygge. Det kan blive højspændt. ■

 

Reguleringen af de digitale platforme og den digitale økonomi er ikke storpolitik, men finder sted i storpolitikkens skygge. Det kan blive højspændt
_______

Apropos denne artikel:

Rasmus Emborg: Vi må se i øjnene, at Ruslands gamle imperiedrømme er ved at blive til virkelighed

Jens Ladefoged Mortensen: Trumps toldkrig viser, at tyngdepunktet har flyttet sig væk fra Vesten – hvis det overhovedet findes længere

Vil Silicon Valley redde eller smadre Vesten? Mikkel Vedby med Anders Theis Bolman i Lille Land, Hvorhen

Pâkzâd og Lindstad: Trump indleder en global toldkrig – Norden viser en bedre vej

Interview med Helen Thompson: Her er rationalet bag Trumps tariffer

Tao Bjørn & T. N. Sørensen i RÆSON SØNDAG: Trump tager fejl, hvis han tror, at Kina ikke kan gengælde handelskrigen. Beijing er klar og forberedt til tænderne