07.09.2019

Selvom USA nok heller ikke i fremtiden kommer til at gå efter at købe Grønland, viser præsident Trumps udmeldinger et større amerikansk engagement i Arktis. Selv hvis USA skrinlægger købsplanerne, vil en øget amerikansk tilstedeværelse skabe betydelige udfordringer for Danmark.

Analyse af Jon Rahbek-Clemmensen, lektor ved Forsvarsakademiet

Præsident Trumps tilbud om at købe Grønland skabte bekymring blandt danske politikere, kommentatorer og embedsmænd. Hvorfor kom Trumps tilbud nu? Hvor seriøst skulle man tage det, og kan Danmark overhovedet modstå presset, hvis vores vigtigste allierede for alvor lægger pres på for at få gennemført en rask handel?

Mit budskab, hvad disse spørgsmål angår, er på samme tid optimistisk og pessimistisk. På den optimistiske side har USA gode grunde til at glemme alt om at købe Grønland. På grund af pres fra Rusland og Kina vil Washington i stedet være interesseret i at udvide samarbejdet, hvilket kan komme både Danmark og Grønland til gavn. På den pessimistiske side åbner en større amerikansk tilstedeværelse op for mindst fire nye udfordringer for Danmarks forhold til Grønland og position i Arktis.

Rusland og Kina laver sprækker i USA’s arktiske alliancer
For at forstå hvorfor Trump pludselig ville købe Grønland, må vi tage et skridt tilbage og se på de overordnede tendenser, der har præget USA’s Grønlandspolitik. USA har været til stede i Grønland siden Anden Verdenskrig på grund af øens vigtige militær-strategiske placering. Radaranlæggene ved Thulebasen udgør et vigtigt punkt i det amerikanske missilvarslings- og forsvarssystem, og Grønland kan også bruges som udgangspunkt for ubådsjagt i Nordatlanten og Arktis.

 

Det er dog først i de seneste år, at USA rigtigt har genoptaget interessen for, hvad der sker på øen
_______

 

Det er dog først i de seneste år, at USA rigtigt har genoptaget interessen for, hvad der sker på øen. Under den amerikanske valgkamp i 2016 var min kollega Anders Henriksen og jeg i Washington, for at undersøge hvilken rolle Grønland og Arktis spillede i amerikansk diplomati. Budskabet, vi mødte fra diplomater og eksperter, var entydigt: Grønland var et marginalt emne, som kun få specialister interesserede sig for; det var knap et blip på USA’s udenrigspolitiske radar. En tidligere diplomat fortalte, at “de fleste personer – selv dem i udenrigspolitiske cirkler – anerkender ikke Grønlands betydning”.

Mens USA har været optaget andetsteds på kloden, har Rusland og Kina imidlertid styrket deres position i Arktis på amerikanernes bekostning. Sammenlignet med for 15 år siden er Rusland i dag mere militært til stede med strategiske bombefly og mere moderne ubåde i Arktis. Rusland har også investeret i militære anlæg såsom radarstationer, landingsbaner og baser. Ifølge Forsvarets Efterretningstjeneste vil ét af disse anlæg – Nagurskoye i Franz Josef Land – kunne bruges til et luftangreb mod den amerikanske base i Thule, der fortsat udgør USA’s vigtigste installation i Grønland.

Samtidig er man i USA og flere nordeuropæiske NATO-lande blevet bekymret for, at russiske ubåde kan true forsyningslinjerne i Nordatlanten (de såkaldte Sea Lines of Communication). Her kan grønlandske havne og lufthavne blive vigtige støttepunkter, mens USA også kan ønske at have undersøiske lyttesystemer på den grønlandske havbund.

Kinesisk involvering i grønlandske miner og lufthavne, samt en ny satellitstation og en nedlagt flådebase, har på samme måde ført til løftede øjenbryn i USA. Ifølge daværende forsvarsminister Claus Hjort Frederiksen advarede hans amerikanske kollega Jim Mattis om Kinas rolle i Grønland på et møde i foråret 2018. USA er bange for, at civile anlæg kan indgå i den kinesiske militære infrastruktur i Arktis (fx kan de bruges som genoptankningsstationer for flådefartøjer). Det gør det nemmere for det kinesiske militær at operere i Arktis. Som Forsvarets Efterretningstjeneste har påpeget, kan selv få kinesiske investeringer komme til at udgøre en betydelig del af den grønlandske økonomi. Man kan let forestille sig, at Kina kan bruge dette til at lægge pres på den grønlandske regering for at opnå politiske og militære interesser.

 

I løbet af de sidste år er Kina og Ruslands avancement i Grønland imidlertid blevet tydelige for strategerne i Washington
_______

 

I løbet af de sidste år er Kina og Ruslands avancement i Grønland imidlertid blevet tydelige for strategerne i Washington. USA’s modsvar til de russiske kapabiliteter kan være at skærpe luftforsvaret i Thule med fx radarer og sikre sig, at de grønlandske lufthavne kan understøtte amerikanske kampfly og anti-ubådsfly. Samtidig kan USA ønske sig at kinesiske investeringer begrænses. Disse tiltag er vanskelige at gennemføre uden lokal støtte, og de vil derfor kræve diplomatisk dialog med Danmark og Grønland. Trumps købstilbud skal ses som et (klodset) forsøg på én gang for alle at sikre USA’s position og undgå yderligere bøvlet diplomati med Danmark og Grønland.

Hvad sker der nu?
Mit bud er, at USA nu vil droppe al snak om et køb, og i stedet for vil man forsøge at vende tilbage til sin hidtidige kurs, hvor man løbende finder fælles fodslag med Danmark og Grønland. Indtil Trumps købstilbud var USA fokuseret på at finde måder at kompensere Grønland på fx ved at åbne en repræsentation i Nuuk eller ved at investere i grønlandske lufthavne.

USA har grundlæggende en stærk interesse i at bibeholde den nuværende ordning. Som Hans Mouritzen for nyligt påpegede i RÆSON, har USA i dag tæt på frie hænder til at forfølge sine militære interesser i Grønland. Inden for nogle enkelte politikområder, såsom lufthavnsspørgsmålet eller muligheden for kinesiske investeringer, vil USA være tvunget til at slå en handel af med Danmark og Grønland, men selv i disse tilfælde vil det ikke være dyrt for amerikanerne at få sin vilje igennem. Danskerne vil være tilfredse, hvis de kan bruge Grønland til at dæmpe Trumps kritik af det lave danske forsvarsbudget en smule, mens Grønland ønsker økonomisk kompensation og ellers vil inddrages i politiske beslutningsprocesser.

Økonomisk kompensation kunne fx være, at USA dækker en del af regningen for de nye grønlandske lufthavne. Det kunne også være en løsning af den såkaldte servicekontraktsag: Indtil 2014 havde en lukrativ kontrakt til en værdi af flere hundrede millioner fungeret som amerikansk betaling til Grønland for Thulebasen (et dansk-grønlandsk firma, der var delvist ejet af det grønlandske selvstyre, havde kontrakten). Pludselig i 2014, på grund af diplomatiske fodfejl, gik kontrakten til et amerikansk firma gennem et dansk datterselskab. Siden da har Danmark og Grønland forsøgt at få kontrakten tilbage på dansk-grønlandske hænder.

 

USA har i dag alle fordelen uden alt bøvlet: De kan opnå det, de ønsker i Grønland, uden at være ansvarlig for at drive en arktisk velfærdsstat med kronisk ubalance i budgetterne
_______

 

Ingen af disse initiativer er i nærheden af at være lige så dyre som bloktilskuddet, der betales af Danmark, hvilket udgør godt 4,3 mia. kr. inkl. udgifter til forsvar og lignende. I tilfælde af at USA køber Grønland, skal man jo overtage denne udgift. Så USA har i dag alle fordelene uden alt bøvlet: De kan opnå det, de ønsker i Grønland, uden at være ansvarlig for at drive en arktisk velfærdsstat med kronisk ubalance i budgetterne.

Det er de naturligvis godt klar over i det amerikanske udenrigsministerium og i Pentagon. Købstilbuddet var næppe en blomst, der var groet i deres have, men nok snarere en pludselig indskydelse hos præsidenten eller hans nærmeste rådgivere. Så efterhånden som præsidentens opmærksomhed har flyttet sig til nye emner, må man forvente, at de amerikanske diplomater forsøger at flytte fokus væk fra snak om et amerikansk køb af Grønland og tilbage til det, de ser som sagens egentlige substans: At øge den amerikanske tilstedeværelse i Grønland gennem aftaler med Danmark og Grønland.

Fire udfordringer for Danmark
Selv hvis forholdet til USA normaliseres, vil den øgede amerikanske interesse i Grønland skabe både muligheder og udfordringer for Danmark. Selvom USA er Danmarks vigtigste allierede, bør man fra dansk side passe på med blindt at stole på supermagten. En øget amerikansk tilstedeværelse vil umiddelbart medføre mindst fire udfordringer for Danmark:

1) Undgå at blive klemt mellem stormagterne
USA’s øgede interesse i Grønland er en del af et større engagement i Arktis, der også involverer en mere hårdfør linje over for Kina og Rusland i Arktisk Råd – og muligvis et større NATO-engagement i Arktis. Denne linje blev tydelig i udenrigsminister Mike Pompeos tale i forbindelse med Arktisk Råds ministermøde i Finland i maj, hvor hanunderstregede, at Arktis er blevet en ”arena for magt og konkurrence” mellem USA, Kina og Rusland.

 

Ligesom under Den Kolde Krig vil Danmark skulle gå på en tynd line, hvor vi på den ene side er bundet til et snævert samarbejde med USA og på den anden side er afhængige af at kunne samarbejde med Rusland
_______

 

Mens USA er klar til at sætte hårdt mod hårdt mod de andre stormagter, har Danmarks Arktispolitik altid fokuseret på at bibeholde Arktis som et lavspændingsområde. Det indebærer, at man vil begrænse militære og diplomatiske spændinger og holde de spændinger, der alligevel opstår, ude af samarbejdet i Arktisk Råd i det omfang, det er muligt. Danmark skal fx i løbet af det kommende årti forhandle om afgrænsningen af de arktiske kontinentalsokler med Rusland (Danmark og Rusland gør krav på nogle af de samme områder), og her vil det være en fordel at have et godt forhold til Moskva. Ligesom under Den Kolde Krig vil Danmark skulle gå på en tynd line, hvor vi på den ene side er bundet til et snævert samarbejde med USA og på den anden side er afhængige af at kunne samarbejde med Rusland.

2) Sikre at Grønland og Danmark får noget ud af den amerikanske tilstedeværelse
Et øget amerikansk fokus på Grønland er til dels en fordel for Danmark og Grønland, der som nævnt kan veksles til gevinster inden for andre politikområder. For Grønland kan det betyde nye økonomiske muligheder, fx amerikanske investeringer i grønlandsk infrastruktur, mens Danmark kan bruge interessen til at styrke forholdet til Washington og måske mindske den amerikanske kritik af de lave danske forsvarsbudgetter. Man kan dog ikke bare læne sig tilbage og vente på at, appelsinen lander i turbanen. USA vil prøve at slippe så billigt som muligt, fx med symbolske gestusser snarere end initiativer, der kræver penge på bordet.

I de seneste år har vi set, at amerikanerne har forsøgt at spare, hvor de kan i Grønland og lægge kontrakter hos amerikanske firmaer. Det skete fx i forbindelse med servicekontraktsagen.

I disse America-First-tider, hvor USA generelt presser sine alliancepartnere til at bære en større del af byrden, vil det kræve særlig diplomatisk snilde at overbevise amerikanerne om, at i dette særlige tilfælde skal de til lommerne i Grønland og slappe lidt af med kritikken af Danmark i NATO.

3) Sikre en samlet linje i Rigsfællesskabet
I de kommende forhandlinger vil det være fristende for USA at styrke den direkte relation til Grønland og køre Danmark ud på et sidespor. Prisen på Washingtons øgede engagement i Grønland bliver mindre, hvis Danmark ikke skal have ”en bid af kagen”, og måske kan man lettere udmanøvrere grønlænderne, hvis Danmark ikke sidder med ved bordet.

Samtidig vil det også for grønlænderne være fristende at forsøge at mindske Danmarks indflydelse, dels fordi man kan håbe på at få Danmarks bid af kagen, hvis København skubbes til side, dels fordi man kan håbe på at Danmark bliver skræmt til at investere mere i Grønland. Desuden tiltrækker det altid vælgere i grønlandsk politik, når man kan hævde Grønlands ret til indflydelse på bekostning af den tidligere kolonimagt. Flere grønlandske politikere har allerede meldt ud, at de ønsker konkrete samtaler om, hvad USA kan tilbyde.

 

Hvis Grønland vil have sin egen udenrigs- og sikkerhedspolitik, kan danske skatteydere med god ret spørge, hvorfor de årligt skal betale et større milliardbeløb til Grønland i bloktilskud
_______

 

En sådan bilateralisering af forholdet vil dog være meget problematisk af mindst to grunde: For det første vil det være en bombe under én af grundpillerne i Rigsfællesskabet, hvor Selvstyreloven af 2009 fastslår, at Danmark er ansvarlig for udenrigs- og sikkerhedspolitikken. Hvis Grønland vil have sin egen udenrigs- og sikkerhedspolitik, kan danske skatteydere med god ret spørge, hvorfor de årligt skal betale et større milliardbeløb til Grønland i bloktilskud. For det andet er det grønlandske diplomatiske apparat meget småt, og uden bistand fra Danmark vil man meget let kunne blive udmanøvreret af amerikanerne.

4) Sikre overblik over USA’s aktiviteter i Grønland
På grund af Grønlands enorme størrelse og den relativt begrænsede danske tilstedeværelse har man reelt set begrænset mulighed for at holde hånd i hanke med, hvad USA foretager sig på øen. Vi har allerede set, at USA – enten med vilje for at undgå diplomatisk bøvl eller på grund af administrative forglemmelser – ikke altid får fortalt København og Nuuk, hvad de foretager sig i Grønland.

Fx var grønlandske politikere for nogle år siden meget utilfredse med, at de ikke blev informeret, da USA opgraderede deres installationer i Thule. Sådanne sager sår tvivl om Danmarks overhøjhed i Grønland og gældende aftaler, der specificerer, at Danmark og Grønland skal informeres om betydelig amerikansk aktivitet. Dette kan skade Danmarks diplomatiske troværdighed over for andre stater, samt selve Rigsfællesskabets raison d’etre. Hvorfor skal Rusland eller Kina stole på Danmarks ord, når USA samtidig kan foretage sig ting, der modsiger den danske linje? Hvorfor skal Danmark varetage Rigsfællesskabets udenrigs- og sikkerhedspolitik, hvis man ikke engang har styr på, hvad fremmede stater foretager sig på Kongerigets territorium? Det er berettige spørgsmål, hvis ikke man får styr på amerikanernes ageren.

Selvom USA næppe ender med at købe Grønland, er der grund til være opmærksom på den nye udvikling. Det vil kræve proaktivt dansk diplomati at håndtere de nye udfordringer, der følger i kølvandet af en større amerikansk tilstedeværelse. Er vi rustede til det? ■

 

Det vil kræve proaktivt dansk diplomati at håndtere de nye udfordringer, der følger i kølvandet af en større amerikansk tilstedeværelse. Er vi rustede til det?
_______

Apropos denne artikel:

Lars Struwe: Vance lægger vægten på sikkerhed og frygten for Kina. Om vi kan lide det eller ej – og han har ret

Hvem er vi, hvis vi ikke er venner med amerikanerne? Mikkel Vedby med Jarl Cordua i Lille Land, Hvorhen

Can Dündar: Tyrkiet er på vej mod et fuldt diktatur. Erdoğan ved nemlig, at Europa er villig til at ofre dets værdier for sikkerhed

Grace Blakeley: Der er brug for en genopbygning af den massepolitik, der tillader almindelige mennesker at øve indflydelse på vores økonomiske og politiske institutioner 

Flemming Splidsboel i RÆSONs kommende trykte nummer: Hvad vi mister, hvis Ukraine taber

Øjvind Hesselager: Sådan mistede vi Grønland