20.09.2019

Den ministerielle vidensproduktion er vokset. Men ministeriernes egne rapporter er ikke forskning. Det er politiske dokumenter, som fortravlede og udsatte ministre kan bruge til at sætte sig selv i centrum for den offentlige debat. Det fortæller forvaltningseksperter og tidligere topfolk i centraladministrationen.

Af Jacob Pedersen

Da Erhvervsministeriet sidste år udsendte en rapport om revisionspligt udarbejdet af Erhvervsstyrelsen, konkluderede erhvervsminister Rasmus Jarlov (K), at det intet betyder for en virksomheds regnskabsfejl og skattebetaling, om den kontrolleres af en revisor. Analysens eneste eksterne ekspert advarede dog – både før og efter rapportens udgivelse – Jarlov og hans embedsmænd mod denne konklusion: Der var intet belæg for den i rapporten.

Kort efter udtalte innovationsminister Sophie Løhde (V) og beskæftigelsesminister Troels Lund Poulsen (V), at sygefraværet var størst i den offentlige sektor. Afsættet var en analyse af det gennemsnitlige sygefravær i den offentlige og den private sektor udarbejdet i Finansministeriet og Beskæftigelsesministeriet. Flere eksperter mente dog, at ministrene i deres præsentation overså forbehold indskrevet i rapporten, som i sin helhed var ædruelig. Ministrenes konklusioner blev derfor kaldt vildledende.

Mest omtalt var det, da Inger Støjberg (V) og Merete Riisager (LA) på baggrund af en analyse produceret i og udsendt af Udlændinge- og Integrationsministeriet og Undervisningsministeriet konkluderede, at tredjegenerationsindvandrere i Danmark ikke klarer sig bedre end andengenerationsindvandrere. Rapporten blev kritiseret for at indeholde klare metodiske fejl og for at lide under skarpvinkling, og Berlingske, der bragte historien, måtte rette sin forsideartikel, der viderebragte ministrenes konklusioner, før der i en senere udgave af rapporten blev tilføjet forbehold og nye formuleringer. Rapportens konklusioner, som Riisager fastholdt på et samråd, blev dog rodfæstet i en sådan grad, at Dansk Folkepartis Kenneth Kristensen Berth flere måneder efter udgivelsen henviste til selvsamme rapport og ministrenes konklusioner i Folketingssalen ved 3. behandlingen af regeringens paradigmeskifte. Lovforslaget blev vedtaget kort tid efter.

Oftest rejses der ikke kritik mod ministerielle rapporter alt imens tvivlsomme konklusioner i flere tilfælde er blevet til politisk virkelighed. Rapporterne – og forløbet omkring dem – fordrer derfor spørgsmålet: I hvilket omfang er rapporterne politisk motiveret og til for at forsvare magten og legitimere en bestemt politik? Og i hvor høj grad er rapporterne til for at belyse problemer og tjene som solide faglige grundlag for den offentlige debat?

 

Ifølge Tynell er en stor del af rapportarbejdet derfor, at statistik og fakta fordrejes af embedsmænd – enten for at undgå kritik eller for at bane vej for en bestemt politik
_______

 

Del I: Institutionel magt: Hierarkiseret sagsgang og politisk touch
Fra flere sider gøres det gældende, at der i arbejdet med ministerielle rapporter kan foregå en hierarkiseret sagsgang, hvor virkeligheden og rapportens indhold tilpasses frem mod det færdige produkt. Journalist og vinder af Cavlingprisen, Jesper Tynell, har tidligere vist dette: Metodiske forbehold skrives enten ud af en rapport eller pustes op i en sådan grad, at konklusionen passer til et politisk projekt. Det kan i nogle tilfælde skyldes et kommissorium med bestemte spørgsmål, der kun tillader bestemte svar. Ifølge Tynell er en stor del af rapportarbejdet derfor, at statistik og fakta fordrejes af embedsmænd – enten for at undgå kritik eller for at bane vej for en bestemt politik, der måske er sværere at gennemføre med et mere retvisende virkelighedsbillede, som rapporten ikke nødvendigvis tegner. I stedet kan rapporterne tegne netop det billede, der er belejligt for ministeren og den siddende regering i en given politisk diskussion.

I embedsværket kan der ligeledes være hierarkiske forskelle i vægtningen af den politiske og faglige ministerbetjening: Embedsmændene i departementet vil typisk have fokus på politisk rådgivning, mens lavere placerede embedsmænd og fuldmægtige i styrelser typisk vægter faglig rådgivning højest. Variationen i prioriteter betyder, at der kan foregå en hierarkiseret sagsgang: Departementet, herunder særlige rådgivere og presserådgivere, som især har en klar fornemmelse af ministerens præferencer, tilskærer produkter fra underordnede enheder og styrelser, så det i sidste ende flugter med den gældende politiske linje og ambition.

Ifølge Peter Loft, departementschef i Skatteministeriet i hele 19 år fra 1993 til 2012 og tidligere ministersekretær og afdelingschef, kan netop denne skarpvinkling og hensyntagen til den politiske situation og linje hos ministeren og regeringen forekomme i arbejdet med ministerielle rapporter. Loft understreger dog, at det ikke nødvendigvis skyldes dårlige hensigter, men snarere manglende faglighed i embedsværket: ”Det er ikke nødvendigvis, fordi man har lavet om på tingene. Det kan også være, fordi vedkommende, der skriver første udkast, simpelthen ikke er så dygtig, som han selv tror, og man så ændrer indstillinger på vej i systemet.” Loft mener dog, at departementet og højtplacerede embedsmænd i nogle tilfælde vil tilpasse indhold og metodiske forbehold til den politiske situation: ”Der er ingen tvivl om, at man mange steder siger: Det var flot, det du skrev i dit udkast, men det er bare ikke det, vi skal bruge, så nu giver vi den det rette politiske touch.”

Også professor i statskundskab Jørgen Grønnegaard Christensen genkender en hierarkiseret sagsgang i rapportarbejdet, men kalder den samtidig nødvendig: ”Man skal ofte have komplekse problemstillinger og omfattende analyser komprimeret, så de kan indgå i et koncentreret politisk beslutningsforløb. Her er der samtidig to myter: Først at der findes et endegyldigt og sandt billede, og at det kun kan produceres i en styrelse. Det er noget sludder, for der er alle mulige former for bias, som gør, at man må forholde sig kritisk til det, som produceres i styrelserne. For det andet skal man huske, at det ofte handler om politiske beslutninger, og at der i sidste ende er nogle politikere, som foretager en afvejning ud fra mange hensyn, også nogle som ikke er dækket af rapportmaterialet.”

Flere politiske rapporter og foregøglet faglighed
Spørgsmålet er, om rapporterne primært bliver brugt til politiske formål og som politisk kommunikation eller som et solidt fagligt grundlag for ministerens arbejde?

 

Spørgsmålet er, om rapporterne primært bliver brugt til politiske formål og som politisk kommunikation eller som et solidt fagligt grundlag for ministerens arbejde?
_______

 

Ifølge Peter Loft bliver langt fra alle ministerielle rapporter brugt politisk, snarere bliver troværdigheden i de overvejende vederhæftige rapporter formentlig udfordret af misbrug i enkelte tilfælde. Han mener dog, at stadig flere rapporter er genstand for politisk kommunikation og fortolkning, sådan at resultatet fremstår manipuleret, og at denne fordrejning kan starte ganske tidligt i arbejdet med rapporten. Flere gange er det sket, at departementer og ministre udlægger og sammenfatter rapporter på måder, der ikke nødvendigvis svarer til indholdet i hele rapporten. Det handler altså mere om fortolkning end om selve indholdet: ”Man kan jo godt have begge dele. Rapporterne kan godt være redelige og tjene et fagligt formål. Men med omfanget af de her politiske rapporter er det mit indtryk, at man laver rapporten fra start, så man ved, at det passer med ministerens mål.” Grønnegaard er enig og henviser til den kritiserede rapport om ikke-vestlig integration: ”Problemet var, at man havde en rapport, som i voldsom grad generaliserede på baggrund af et meget, meget problematisk grundlag. Men hvis vi går ind til kernen og den specifikke gruppe af tredjegenerationsindvandrere, som det i virkeligheden handlede om, var det jo fuldstændig korrekt, at der var et problem. Det var ministeren i sin gode ret til at fastholde.”

Ifølge Grønnegaard kan man hurtigt finde eksempler på ministerielle rapporter med metodiske problemer. Det har han demonstreret i en nylig udgivelse, der omhandler Skatteministeriets overtagelse af ansvaret for inddrivelse af alle offentlige fordringer: ”Der får du demonstreret dette til overflod: Det var et langt beslutningsforløb, som tilsyneladende var baseret på meget grundige analyser i Skatteministeriets regi og af ministeriets embedsmænd. Dykker man ned i disse, finder man dog hurtigt ud af, at der var store metodiske svagheder i dem. Det er ikke ensbetydende med, at det altid er sådan, men det klare svar er, at der forekommer metodiske fejl i rapporterne, og at det faglige grundlag, som man nogle gange foregøgler i beslutningsforberedelsen, ikke altid er så solidt endda.”

Misvisende konklusioner og effektiv kommunikation
Spørgsmålet er, om praksis har ændret sig? Er rapporterne blevet mindre faglige for i højere grad at blive politiske kommunikationsværktøjer? Ifølge Loft har der været en stigning i antallet af politiske rapporter: ”Jeg mener, at rapporterne er gået fra at have et relativt teknisk udgangspunkt til at have et politisk udgangspunkt. Har jeg ret, havde man i gamle dage et administrativt udgangspunkt, der førte til en politisk beslutning. I dag gør du det modsatte: Man starter med at sige, hvad man politisk vil have, og så tilpasser man de faktiske forhold og tekniske greb til det. På samme måde vil jeg påstå, at rapporterne i gamle dage kortlagde et teknisk problem, mens de i dag i højere grad er basis for en politisk disposition.”

Ifølge Grønnegaard vil en sådan vurdering i høj grad være indtryksbaseret: ”Rapporterne er ikke blevet systematisk undersøgt over en lang periode, hvorfor det er frygteligt svært at udtale sig om på et seriøst grundlag. Går du tilbage i tid, blev mange større beslutninger forberedt igennem udvalg og betænkninger, der blev udarbejdet i samspil med berørte parter. Det vil sige, at der forelå et skriftligt grundlag, og det var analyser med en bredere fagkundskab. Omvendt var det også interessebaserede analyser, og det er på ingen måde sådan, at de kunne stå for en skrap metodisk efterkritik, for det var også politiske dokumenter. Men om det er gået frem og tilbage, tør jeg ikke at gøre mig klog på, og jeg er meget skeptisk over for dem, som påstår at kunne sige noget sikkert om det.”

 

Vedby: I stigende grad oplever jeg, at Slotsholmen ikke føler, at eksperterne kan generere de data, der skal til for at få den offentlige debat derhen, hvor ministerierne vil have den
_______

 

Om at vurdere bogen ordentligt på omslaget
Fælles for de nævnte rapporter er, at de 1) alle er produceret og udsendt af ministerier, og 2) at de alle er blevet kritiseret for enten at være metodisk mangelfulde eller for at være blevet udlagt forkert af ministre og departementer. I tilgift til de ministerielt producerede rapporter gør ministerierne dog også i stigende grad brug af rapporter udarbejdet helt eller delvist af konsulenthuse og universiteter. For sidstnævnte gælder, at adskillige forskere, der har udført forskningsbetjening, har oplevet, at ministerier ændrer i den endelige rapport, og at deres forskning har ledt til et bestemt og politisk gavnligt resultat.

Mikkel Vedby Rasmussen, dekan ved Det Samfundsvidenskabelige Fakultet i København og tidligere kontorchef i centraladministrationen, mener i den forbindelse, at afstanden mellem universiteterne og ministerierne er vokset: ”Jeg synes, at måden, som man producerer viden på i universitetsmiljøerne, fjerner sig fra den måde, som man bruger viden i ministerierne. I stigende grad oplever jeg, at Slotsholmen ikke føler, at eksperterne kan generere de data, der skal til for at få den offentlige debat derhen, hvor ministerierne vil have den. Desuden er vidensmiljøerne og primært universiteterne uden for ministerierne måske ikke interesseret i den type spørgsmål, som flere af rapporterne drejer sig om. Derfor er der en stor klump i midten, som skal fyldes ud, og den klump bliver i stigende grad fyldt ud af konsulentbureauer, hvor der ikke er peer-review og det, som man normalt forventer af videnskabeligt arbejde.”

Siden 2015 er statens udgifter til brug af konsulenter steget fra 3,1 til 4,6 milliarder kroner. Men om den rent ministerielle vidensproduktion er steget i samme takt er svært at sige, som Grønnegaard forklarer: ”Problemet er jo, også med den ministerielle produktion over for konsulenthusene, at vi ingen opgørelser har. Det bliver meget svært at finde et klart svar og komme til bunds i det, uden man skal ud i en stor og selvstændig dataindsamling.”

Ifølge Grønnegaard kan fagligheden dog være yderligere udfordret i rapporter udarbejdet i samspil med konsulenthuse: ”Det er et farligt spørgsmål og ikke et sort-hvidt svar, men grundlæggende er fagligheden mindre sikker, når rapporterne kommer fra konsulenthusene. Den indsigt, som man har i konsulenthusene, er i ekstrem grad en generalistindsigt, hvor man flyver fra den ene klient til den anden og ikke har grundlæggende indsigt i den offentlige sektors måde at fungere på, og man har som regel heller ingen ressortindsigt.”

Vedby mener dog, at der har udviklet sig en faktaresistens i det ministerielle arbejde, som kan komme til udtryk i det generelle rapportarbejde: ”Jeg tror, at vi er et sted, hvor få stoler på det, som de får at vide, hvilket på sin vis er meget demokratisk, men også bekymrende. Der er en udbredt skepsis for viden, og det tror jeg bliver afspejlet i, at man i ministerierne tror, at man kan lave sådanne rapporter, fordi man tænker: Jamen, hvor svært kan det egentlig være. Det er selvfølgelig ærgerligt, hvis det offentlige puster til den tendens.”

 

Man bør være særligt opmærksom i læsningen af rapporterne, der kan forblænde og virke som stærke våben i en politisk diskussion
_______

 

Man bør være særligt opmærksom i læsningen af rapporterne, der kan forblænde og virke som stærke våben i en politisk diskussion. Det mener i hvert fald Vedby: ”Laver man en rapport, kan man dybest set putte, hvad man vil i den, men man signalerer, at man har produceret et stykke viden, og at man på baggrund af dette viser en tilstand. Det, som rapporterne påberåber sig som sin validitet, er, at den er afsendt af et ministerium, og mener vi, at staten er til at stole på, vil vi også stole på rapporten.”

Grønnegaard fortsætter i samme spor som Vedby: ”Den standard, som man skal vurdere den her slags ministerielle rapporter på, er ikke og skal heller ikke være en videnskabelig metodestandard. Vi er dybt inde i den politiske rådgivning, som man kalder faglig rådgivning. Det er helt klart, at der her er nogle spilleregler, som skal respekteres, men derefter skal man holde sig for øje, at det er politiske dokumenter, hvor der er en antagelse om, at det leder til et politisk initiativ på et tidspunkt. Det vil også sige, at vi har at gøre med rapporter, der i virkeligheden er oplæg til ministeren, den politiske ledelse eller regeringen. Man opbygger en argumentation og en analyse, som understøtter målet. Rapporterne skal læses i det lys. Man går galt i byen, hvis man tror, at det er forskningsbaserede rapporter.”

Forskere og tidligere departementschefer beretter altså om metodiske problemer og en hierarkiseret sagsgang, hvor rapporterne nøje skarpvinkles på en måde, der ikke tilsvarer virkeligheden. Det kan afspejle en faktaresistens i ministerierne og i rapportarbejdet, hvor konsulenthuse foretrækkes frem for samarbejde med uafhængige universiteter. Man bør derfor huske på, at rapporterne indgår i den politiske betjening af ministeren og ikke kan betragtes som uanfægtelig videnskab. Men rapporterne er ikke kun politisk bestillingsværk. De fortæller også en større historie om udviklingen i forholdet mellem embedsværk og minister.

Del II: Ministerens magt og rapporter som styringsværktøjer
Grønnegaard: Ministeren har fået mere magt
Ministeren anvender sit embedsværk som administrative eksperter i udformningen og gennemførelsen af sin og regeringens politik. Embedsmændenes involvering i forberedelsen af politiske initiativer er derfor uundgåelig. Dette gælder også i processen forud for lovgivning, herunder i produktion og anvendelse af rapporter.

Med det tætte forhold mellem ministeren og embedsværket – og mellem politik og forvaltning – opstår spørgsmålet om, hvordan samspillet udfolder sig, og om ministeren som politisk forvaltningschef styrer og politiserer embedsværket, og bruger det til at realisere partipolitiske formål, eller om embedsværket, med sine fagkundskaber og egeninteresser, politiserer og styrer ministeren. Samstemmende kan man spørge, i hvilket omfang embedsværket politiserer, hvad angår rapporterne.

Billedet af den politiske embedsmand går ofte igen, når spørgsmålet undersøges inden for statskundskaben. Det er imidlertid ikke overraskende: Ministeren har krav på politisk-taktisk rådgivning og lydhørhed fra embedsmænd i et system, hvor ministerens arbejde afhænger af embedsværkets hjælp. Forholdet er dog flere gange blevet problematiseret og embedsværket rubriceret som et særligt lydhørt instrument for ministeren, som det er hierarkisk underordnet, i nogle tilfælde på bekostning af faglighed og lovmæssig forvaltning. Det gælder også i nyere forskning, hvor der er enighed om, at embedsværket – med få begrænsninger – assisterer ministeren, der agerer principal. Det betyder, at embedsværket for så vidt arbejder politiserende i overensstemmelse med ministeren, og at
den parlamentariske styringskædes forskrift om neutrale og upartiske embedsmænd med lige dele vægt på politisk-taktisk rådgivning og teknisk-faglig rådgivning er kompromitteret, for så vidt at den teknisk-faglige rådgivning er sidestillet med den politisk-taktiske.

Grønnegaard har tidligere argumenteret for, at der er overladt stor magt til embedsværket, der påvirker ministeren snarere end omvendt. I de seneste år har både han og andre dog skrevet om en funktionel politisering af embedsværket, hvor der lægges særlig vægt på politisk rådgivning. Ifølge denne forståelse har ministeren stor magt over embedsværket, der overvejende optræder som eftergivende instrumenter for ministeren. Grønnegaard slår derfor også fast, at ministrene og regeringen i dag har fået betydeligt større magt: ”Jeg tror, at magtforholdet har ændret sig, og at ministrene i langt højere grad end tidligere er i stand til at sætte en dagsorden. Moderne ministre er i langt højere grad opmærksomme på den myndighed, som Grundloven udstyrer dem med, og de insisterer i langt højere grad på at blive betjent og rådgivet på egne politiske præmisser.”

 

Når embedsværkets ekspertise og involvering er nødvendig for ministeren, bliver det af endnu større betydning, hvordan embedsværket arbejder med og prioriterer embedsmandsdyderne om lovlighed, sandhed, faglighed og partipolitisk neutralitet
_______

 

Lydhøre embedsmænd og faglighed i glittet papir
Når embedsværkets ekspertise og involvering er nødvendig for ministeren, bliver det af endnu større betydning, hvordan embedsværket arbejder med og prioriterer embedsmandsdyderne om lovlighed, sandhed, faglighed og partipolitisk neutralitet. Ifølge Loft lever flere af rapporterne imidlertid ikke op til embedsmandsdyderne, snarere bliver fagligheden kompromitteret. Loft mener derfor også, at embedsværket arbejder meget lydhørt for ministeren og bærer et stort ansvar for rapporterne, der får et mere politisk end fagligt indhold. Han påpeger, at den egentlige problematik opstår, når rapporterne i sammenfatninger og pressemeddelelser vinkles på en måde, der ikke er fagligt belæg for: ”Der er kæmpe forskel på en minister, der har alle argumenter til rådighed og derefter vejer dem politisk, og omvendt et embedsværk, der kun giver de argumenter, som ministeren ønsker politisk. Ministeren risikerer at træffe en politisk beslutning på et fagligt grundlag, som er så politisk inficeret, at man ikke ved, hvad der er op og ned, og hvorvidt grundlaget er politisk eller fagligt. For mig at se er problemet ikke, at medier kolporterer halvfærdige eller heldårlige produkter, men den måde, som ministerierne er begyndt at agere på: Tidligere var det tanken, at man lavede en røvkedelig intern rapport, som dog er fagligt rigtig, og så måtte den stå sin prøve, og man havde intet gjort for at indbinde den i glittet papir, sætte en masse flotte billeder ind og reklamere for rapporten på Facebook eller Twitter.”

Rapporterne som den travle ministers bedste ven
Ministeren har dog ikke nødvendigvis altid kontrol med embedsværket, der i kraft af sin størrelse og afstand til ministeren stadig har mulighed for at kontrollere ministeren og dirigere denne i en bestemt retning. Snarere vil ministerens mulighed for at styre embedsværket variere fra ministerium til ministerium – og i høj grad være bestemt af den enkelte ministers faglighed, erfaring og evne til at navigere i de store organisationer, som ministerierne er. Det er en pointe, Lars Barfoed (K), minister over flere år og i forskellige ministerier, understreger: ”Det er generelt sådan, at såfremt ministeren har evner, vilje og nogle klare synspunkter, kan ministeren også komme igennem med sine ting. Men i det omfang, at ministeren efterlader et tomrum, må systemet dække for ministeren.”

Det samme gælder i arbejdet med rapporter: Ministerierne udsender mange rapporter, og som minister kan man kun meget svært kende til alt, hvad der foregår i et stort og til tider komplekst ministerium. Ifølge Mikkel Vedby gælder det derfor også – for ministerarbejdet i almindelighed og for de fleste rapporter – at ministeren sjældent selv igangsætter og kontrollerer forløbet: ”Størstedelen kommer som en del af den daglige forvaltning, og det er ofte sager, som ministeren først opdager, når de ligger på bordet eller er på forsiden af avisen. En minister har ikke tid til at sætte sig ned og gennemgå en rapport. At være minister er et voldsomt krævende arbejde, hvor man har meget travlt.”

Det store, og ifølge forskningen voksende, arbejdspres på ministeren sætter altså også rammerne for den ministerielle vidensproduktion. Lars Barfoed genkender dette billede: ”Tidsfaktoren er et stigende problem, for man skal som minister tage sig af alle mulige ting, og så bliver der ikke ret meget tid til politikudvikling.”

Det betyder, at det i dag kan være sværere end tidligere at være minister: Regelværket er vokset, og der kan være et misforhold mellem ministerens tid og opgaver. Ministeren er i dag mindre involveret i den konkrete udformning af politik og har ringere mulighed for at sætte sit eget præg i en verden, hvor mange afgørelser bliver truffet af embedsmænd.

 

Vedby: Jeg tror, at meget af det her handler om, at ministeren prøver at sætte sig igennem i den offentlige debat. I virkeligheden er det måske et fortvivlet forsøg på at sætte sig i centrum af begivenhederne
_______

 

Grønnegaard genkender billedet. Ministeren må i høj grad overlade rapportarbejdet til embedsværket, som snarere end at modtage deciderede ordrer prøver at leve sig ind i ministerens ønsker: ”Selvfølgelig kan ministeren styre arbejdet, men den mest realistiske forståelse af ministerens indflydelse er, at de embedsmænd, som sidder og laver det her, prøver at leve sig ind i og være lydhøre over for ministerens ønsker. Ministeren er nødt til at forlade sig på embedsværket.”

På grund af tidspresset må ministeren være selektiv og prioritere sin tid. Ifølge Grønnegaard har ministeren dog rig mulighed for at sætte en kurs og kontrollere embedsværket, hvis han sætter sig for det. Barfoed har samme erfaring: ”Når det gjaldt, hvad der skulle sendes ud i opgaveformulering, var det nemt for mig at styre, men ikke nødvendigvis hvad der kom tilbage. Men det er jo heller ikke meningen, at man skal styre det på forhånd, andet end hvis det skal være en ren legitimering af det, man har sat sig for.”

Rapporterne kan på den måde være en idégenerator og et middel for ministeren til at sætte sig selv i scene i et til tider uoverskueligt job. Det gælder ikke nødvendigvis over for embedsværket, men i den offentlige og politiske debat, som Vedby forklarer: ”Meget af rapportproduktionen handler om, at ministeren prøver at sætte sig igennem i den offentlige debat. I virkeligheden er det måske et fortvivlet forsøg på at sætte sig i centrum af begivenhederne, også selvom man ikke er det. Ministeren sidder på toppen af nogle gigantiske forvaltningsapparater, der spænder helt ud i kommunerne. Dem kan ministeren umuligt kontrollere fuldstændigt. Er du undervisningsminister og vil styre, hvad der sker på skolerne og i kommunerne, er det umuligt. Den eneste måde, man kan styre på, er ved at sætte rammer, og det har man ikke gode erfaringer med. Hvad kan man så gøre? Jo, man kan sætte nogle rammer i den offentlige debat, og det forsøger man så.”

Beskeder i væggene og kloner af en klon af en klon
Om end ministeren svært kan have formel kontrol med sine embedsmænd, kan der imidlertid eksistere en kultur, som definerer ministerbetjeningen. Det sker i den forbindelse ofte, at embedsværket ikke blot reagerer på ministerens ordrer, men også arbejder proaktivt og lever sig ind i ministerens holdninger og ønsker. Disse er dog ikke altid klare og kan ikke altid overholdes og efterleves. Grundlæggende spiller det derfor en vigtig rolle, hvordan embedsmænd forstår deres rolle i forhold til ministeren, herunder om de forstår sig som faglighedens garant eller engagerer sig lydhørt i den politiske bistand af ministeren.

Embedsværket vil typisk arbejde i en organisationskultur med interne normer, der fremmer politisk lydhørhed, og hvor de ministerielle rammer lægger vægt på at fremme regeringens politik i videst muligt omfang. Det er ikke kontroversielt: Embedsmænd er forpligtet til at arbejde lydhørt for ministeren. Hvor én ting er normer og principper, er en anden dog virkelighed og praksis. Barfoed fortæller i den forbindelse, hvordan han som minister oplevede, at fagligheden var truet: ”Det, som hænger i væggene, vil komme og forsvinde med en minister. Jeg har været i en situation, hvor der var en sag, som vedrørte både mit ministerium og et andet ministerium. Der var det helt tydeligt, at hvor jeg sad, var der en faglig tilgang, mens min kollega gerne ville tilsidesætte faglige vurderinger for at tilgodese nogle meget politiske hensyn, og det havde vi en klar konflikt om. Jeg har mærket en lille krig med et system, hvor der var kommet en kultur, som gik i en anden retning.”

 

Embedsmænd er forpligtet til at arbejde lydhørt for ministeren. Hvor én ting er normer og principper, er en anden dog virkelighed og praksis
_______

 

Der er dog en vis formel kontrol over embedsværket for ministeren, hvilket blandt andet kommer til udtryk ved, at ministeren selv vælger departementschefen, ligesom der i dag ansættes flere generalister, ofte med et stadigt mere politiserende opgavefokus. Ifølge Grønnegaard har ministeren igennem ansættelsespolitikken mulighed for at vinde indflydelse og kontrol over ministeriet og embedsværket: ”Der, hvor ministeren og regeringens indflydelse kommer ind, er ved udvælgelse og ansættelse af nogle, som er kvalificerede til at gå ind i en blanding af politisk og faglig rådgivning, og derudover nogle, som har gemytter, der er kompatible med ministerens.”

Ifølge Loft er der imidlertid opstået en uligevægt, hvor politisk tæft vejer tungere end faglighed, hvilket kan lægge op til forceret lydhørhed i embedsværket og i rapporterne: ”I dag er de fleste departementschefer kloner af deres ministre, og dette gælder efterhånden også for de øvrige embedsmænd. Departementschefen ansætter en afdelingschef, der ligner ham selv. Afdelingschefen ansætter tilsvarende en, der ligner ham selv, og når kontorchefen er ansat, ansætter han også en, der ligner ham selv. Det er oftest statskundskabsuddannede, der kun i beskedent omfang er dygtige økonomer eller jurister. De er opflasket i at være politiske rådgivere og ikke i at være dybt nede i substansen, hvilket de så sandelig heller ikke er. Den manglende faglighed synker ret langt ned i systemet. Ministerierne er blevet alt for meget ministeren og alt for lidt ministerium. Er alle medarbejdere kloner af ministeren, der sætter det politiske mål over det det faglige mål, får du den her udvikling, hvor man laver rapporter, hvor det ikke er indholdet, der er det afgørende, men derimod konklusionen”

I den forbindelse kan man spekulere i, hvorvidt det er befordrende for embedsmændenes fortsatte ansættelse i ministeriet at overholde den uformelle lydighedspligt i videst mulige omfang. Ministeren har nemlig, som øverste chef i ministeriet indirekte, men stor indflydelse på personalepolitiske beslutninger, herunder hvem der skal og ikke skal forfremmes i embedsværket, hvor ledende medlemmer i dag typisk sidder på posterne i en kortere årrække.

Rapporterne fortæller altså en større historie om forholdet mellem ministeren og embedsværket: Regelværket er vokset, og ministeren er i dag mindre involveret i politikudviklingen. Ministeren kan derfor svært sætte sit præg på sit ressortområde. Rapporterne kan dog netop være et værktøj for ministeren til at sætte sig selv i centrum af begivenhederne. Og hvor ministeren og dennes rådgiver(e) formelt er embedsværket underlegen i antal, kan ministeren også på andre måde have magt over embedsværket: Embedsmænd forsøger at indleve sig i ministerens ønsker og arbejder i stigende grad med vægt på lydhørhed og fokus på politisk-taktisk rådgivning. Samtidig bliver flere og flere generalister ansat i embedsværket, hvis indretning ministeren kan påvirke igennem ansættelsespolitikken, hvilket i sidste ende kan medføre en uligevægt, hvor politisk tæft vejer tungere end faglighed i store dele af embedsværket. Er dette et problem? Og hvis det er, hvad skal der så gøres ved det?

 

Udgør rapporterne i sig selv et problem, og er der systemiske fejl i forholdet mellem ministeren og embedsværket?
_______

 

Del III: Større faglighed eller nødvendig lydhørhed
Loft: Embedsmændene skal jo ikke være advokater
For så vidt at rapporterne i flere tilfælde har været genstand for manipulation, er spørgsmålene: Udgør rapporterne i sig selv et problem, og er der systemiske fejl i forholdet mellem ministeren og embedsværket?

Ifølge Loft er eksemplerne på manipulerede og politiske rapporter er en konsekvens af systemet: ”Jeg synes ikke, at man skal gøre rapporterne helt neutrale eller lade embedsværket være det, for det agerer som samlet enhed ikke neutralt, og som embedsmand vejer du altid udsagn i overensstemmelse med den siddende regerings ønsker. Alle argumenter må dog være der, og man må have et ordentligt fagligt fundament for at træffe en beslutning.”

Det mener han dog ikke er tilfældet: ”Det har man ikke, hvis man laver en rapport, der kun indeholder de udsagn, der taler for den ene side. I dag er det ikke forskelligt fra, hvordan en advokat arbejder. Han sidder heller ikke og finder alle de argumenter, der findes, men den offentlige administration og embedsmændene skal jo heller ikke være advokater. Den offentlige administration skal være objektiv indtil det specifikke punkt, hvor man træffer politiske beslutninger. Grundlaget for beslutningerne, som ministre og politikere træffer, må, inden for rimelighedens grænser, være objektivt og tilstrækkeligt neutralt til, at man ved, hvilket spillerum man har. Du må ikke have fået et partsindlæg, der giver sig ud for at være den objektive sandhed. Det er, hvad jeg er bange for, at der nu sker.”

Ønske om klarere ansvarsplacering og større faglighed
Der manipuleres altså i nogle tilfælde med ministerielle rapporter: De bruges som politisk kommunikation, og embedsværket bidrager hertil ved at vægte lydhørhed over faglighed. En løsning kan være, at ansvaret bliver placeret tydeligere hos departementschefen og embedsværket. Det mener i hvert fald Loft og den tidligere departementschef i Erhvervsministeriet Jørgen Rosted, der sammen har skrevet en bog om det danske embedsmandssystem og den moderne departementschefs udfordringer. Begge er de af den opfattelse, at den nuværende ministeransvarlighedslov ikke er tidssvarende, jf. embedsværkets store indflydelse og ministerens fortravlede hverdag. Ifølge Loft vil en klarere placering af ansvaret samt konsekvenser for embedsværket i tilfælde af manipulation tilskynde til ministerielle rapporter, hvor man ikke frasorterer faglige forhold: ”Embedsmændene ville i så fald kunne sige, at de skal kunne stå inde for produktet. Så kan det godt være, at ministeren synes, at rapporten er noget makværk, fordi den ikke taler til ministerens og regeringens ønskede politiks ære, men så er der ikke noget at gøre ved det. Embedsmændene vil da være garanter for, at rapporten er fagligt korrekt, og at Folketinget har noget at rette sig efter.”

Ifølge Loft og Rosted er der tale om et nulsumsspil: Den stadig større tid, som departementschefen og ledende embedsmænd bruger på politisk rådgivning, beslaglægger tid fra den sikre drift af ministerierne. Ifølge de tidligere departementschefer kan det føre til uhensigtsmæssig forvaltning, hvor der bruges mindre tid på at udvikle ministerierne og på at forhindre fejl i administrationen. Risikoen for ren politisk kommunikation bliver dermed uundgåeligt større. Loft mener derfor også, at man på alle niveauer må have stærkere embedsmænd: ”Hvis du skal være departementschef i dag, skal du jo have en fortid i enten Finansministeriet, Statsministeriet eller Danmarks Radio. Men ingen af de steder lærer du noget om hverken vandmiljø eller forholdene i Eritrea, og derfor får du de her møgsager, der altid består i, at en embedsmand har givet forkerte oplysninger, eller at ministeren har sagt noget forkert. I dag har embedsmændenes faglighed udviklet sig til at være at nå det resultat, som ministeren vil have. Vi må tilbage til at stille krav til vores offentlige forvaltning, hvor vi har en stamme af faglighed i stedet for at have et skævt træ, der fra starten er trukket i retningen af det sted, hvor ministeren vil ende.”

 

Loft:Man kunne så i et svagt øjeblik mene, at hvis embedsmandens vigtigste opgave, som han er rekrutteret til at varetage, er at yde politisk rådgivning, ville en politisk udnævnt embedsmand være bedre til dette
_______

 

Et andet forslag, Rosted og Loft fremsætter, er, at embedsmændene ikke blot skal have større faglighed og større ansvar, men at ministeren også skal hjælpes af flere politisk udnævnte rådgivere. I dag har departementschefen og ledende embedsmænd mange komplicerede og modstridende opgaver, som i sidste ende går ud over rådgivningen af ministeren, der kan blive efterladt mindre orienteret og forberedt. Det vil dels give et skarpere skel i rådgivningen af ministeren, hvor den faglige rådgivning bliver adskilt fra den politiske rådgivning, men også sikre et mere grundigt produkt og en bedre lovgivning gennem dialog imellem parter med forskellige roller og med forskellige afstande og loyalitetsforhold til ministeren.

Loft fortsætter og taler om et paradoks: ”Det er ikke et forsøg på at slå til lyd for tonedøve embedsmænd, der blindt forfølger teknokratiske mål, men for at kunne give faglig rådgivning er man nødt til at besidde et minimum af faglighed. Det er egentligt et sjovt paradoks, at vi i Danmark hylder princippet om kombinationen af faglige embedsmænd med stor politisk tæft. Imidlertid lægges der i dag stort set kun vægt på den politiske tæft og ikke længere på faglighed. Man kunne så i et svagt øjeblik mene, at hvis embedsmandens vigtigste opgave, som han er rekrutteret til at varetage, er at yde politisk rådgivning, ville en politisk udnævnt embedsmand være bedre til dette.”

Uenig Grønnegaard: Lydhørheden er helt nødvendig
Ifølge Loft og Rosted er eksemplerne på problematisk forvaltning så mange, at der ikke kan være tale om hændelige og menneskelige fejl, men snarere systematiske og systemiske fejl, hvor embedsmænd ikke har de nødvendige muligheder for at sikre ordentlig forvaltning, og hvor faglige standarder tilsidesættes af politiske grunde og på bekostning af god forvaltningsskik. Som de tidligere departementschefer også skriver i deres fælles udgivelse: Det er sjældent, at flere personer alle misforstår hinanden, hvis man ved, at en misforståelse har store konsekvenser. Jesper Tynell har beskrevet samme praktiske virkelighed: I ministerierne kan der eksistere en formalistisk tilgang, hvor embedsmænd, for så vidt at sætninger og tal ikke er strengt usande, mener at have vide muligheder for at præsentere oplysninger, der giver et forkert billede af virkeligheden. Embedsmandsnormerne om sandhed, faglighed og lovlighed bliver il gummiregler i en virkelighed, hvor de reelt er underordnet lydighedspligten: Kun klart ulovlige ordrer fra overordnede afvises, og tolkningen af normerne giver vide rammer for, hvad embedsmænd kan medvirke til, når det gælder oplysninger til Folketinget og offentligheden.

Grønnegaard erkender, at den faglige rådgivning kan være mangelfuld, og at der i praksis kan opstå situationer, hvor embedsværket kompromitterer sandheden: ”Skal vi finde det ømme punkt i samspillet mellem ministre og embedsmænd, knytter svaghederne sig til den faglige rådgivning. Den hviler nogle gange på et så uklart grundlag, at der er plads til at gøre mange ting, uden man kan kontrollere, og uden nogen kommer i fedtefadet.”

Ifølge Grønnegaard er det dog i praksis urealistisk med en skarp adskillelse af politik og forvaltning. En sådan adskillelse vil medføre, at man mister fordele og fleksibilitet ved flydende grænser og spillerum ved ny lovgivning. Ifølge Grønnegaard vil det desuden være umuligt at have en seriøs rådgivning uden embedsmændenes indlevelse i de politiske præmisser i beslutningsfasen. Lydhørheden bliver for så vidt en afgørende betingelse for et repræsentativt demokrati: ”Hvis du forestiller dig et mindre lydhørt embedsværk, får du enten et autoritært teknokratisk styre eller en rådgivning, som bliver skudt til side som irrelevant. Hvis du kigger på Krigsudredningen, citerer forfatterne et dokument fra Udenrigsministeriet, hvor det, som de kalder for musikalitet, bliver gjort til en grundlæggende værdi for embedsværket. Det bliver defineret som en forudsætning for at fornemme tonesproget i den internationale og hjemlige debat og omsætte signalerne til politiske resultater. Det kræver både lydhørhed, indlevelsesevne og forståelse for behov, ønsker og personlige relationer som indgang til samarbejde og opgaveløsning i politik, forvaltning og samfund.”

 

Man må dog se på alternativet, og ligesom embedsværkets rapportarbejde ikke altid repræsenterer sandheden, er forestillingen om, at en rent fagligt og teknokratisk funderet sagsgang ville gøre det bedre, ikke nødvendigvis rigtig
_______

 

Effektiv pluralistisk debat som tilstrækkelig løsning?
Heller ikke Vedby er ubetinget fortaler for systemisk forandring, på trods af at han frygter for rapporternes tilstand. Han understreger ministerstyrets effektivitet: ”Der er jo ingen tvivl om, at vi i Danmark har et enormt effektivt statsapparatet, hvis man forstår staten bredt som stat, regioner og kommuner. Der er mange lande, hvor man ønsker et apparat, der fungerer tilnærmelsesvis lige så effektivt som vores. En af grundene til, at det fungerer så effektivt, er, at vi aldrig har syntes, at den politiske styring skulle ret langt ned i systemet.”

Samtidig vil den lovmæssige forvaltning, med pligt til at tale sandt og handle i overensstemmelse med loven, ikke nødvendigvis blive undergravet. Det skyldes, at det i tvivlstilfælde for embedsmænd er den overordnede, der skal afgøre lovligheden. Således kan man forhindre, at underordnede embedsmænd risikerer at tage fejl i vurderingen af lovligheden. Et sådant system, hvor ministeren og overordnede bestemmer, kan i bedste tilfælde fremme netop den lovmæssige forvaltning, for så vidt at den overordnede har større viden og erfaring end underordnede. Det gælder dog også, at embedsmænd ikke altid drages til ansvar for ulovlige dispositioner, men at sådanne overtrædelser blot er et blandt flere forhold, der bestemmer embedsmænds fortsatte ansættelse i ministerierne. Så den den lovmæssige forvaltning kan i praksis blive undergravet alligevel.

Man må dog se på alternativet, og ligesom embedsværkets rapportarbejde ikke altid repræsenterer sandheden, er forestillingen om, at en rent fagligt og teknokratisk funderet sagsgang ville gøre det bedre, ikke nødvendigvis rigtig. Samtidig er det forventeligt, at rapporterne kun indgår som et hensyn blandt mange andre – økonomiske og politiske – når ministrene træffer beslutninger.

Desuden kan man anfægte, at eksemplerne på politiske rapporter i sig selv udgør et problem: Alternativet til politiske rapporter kan være tandløse rapporter, der ikke tillader den store og brede debat, som netop holdningsbårne og politiske rapporter har vist sig i stand til at aktivere. Endvidere må man huske, at vi har at gøre med politik, hvor en ny retning kræver, at man gøder jordbunden i befolkningen og blandt beslutningstagere: Det politiske arbejde består i sin natur af at skabe forståelse for bestemte initiativer, hvilket ofte kræver ny viden og alternative fremlægninger af problemstillinger. Hvis et emne er kontroversielt, kan det kræve en særlig indsats at skabe forståelse for, hvorfor initiativet er nødvendigt.

Ifølge Grønnegaard skaber systemet, herunder produktionen og anvendelsen af rapporterne, ikke en reel demokratisk bekymring, for det er ikke meningen, at rapporterne skal være videnskabelige: ”En løsning er at have en grundigere forberedelse, for eksempel ved i langt højere grad at benytte arbejdsgrupper og udvalg med ekstern og relevant fagkundskab. Men der, hvor den egentlige kontrolmulighed ligger, er i et pluralistisk demokrati, hvor forskere, interesseorganisationer og mange mere eller mindre seriøse tænketanke kan kommentere. I et vist omfang gælder dette også medierne. Jeg mener derfor heller ikke, at situationen er så ringe til endda. Det er ikke det samme som at sige, at der ikke er problemer, for det er der, men jeg tror, at det er problemer, som bedst løses ved pluralistisk debat. Rapporterne bliver aldrig videnskabelige, men det vil også være en stor misforståelse at påstå, at de skal være det i et repræsentativt demokrati.”

 

Ministerielle rapporter indgår i en større fortælling om forholdet mellem Folketinget og regeringen, hvor der er en naturlig ubalance, eftersom ekspertisen findes i ministerierne og hos embedsværket
_______

 

Ingen reel politisk interesse i at gøre noget ved ubalancen
Ministerielle rapporter indgår i en større fortælling om forholdet mellem Folketinget og regeringen, hvor der er en naturlig ubalance, eftersom ekspertisen findes i ministerierne og hos embedsværket. Man kan indvende, at ubalancen er nødvendig, og at institutionel forandring vil betyde et opgør med ministerstyret. Folketinget og vælgerne må imidlertid også kunne fæstne lid til, at de oplysninger, som de præsenteres for, er sande og fyldestgørende, navnlig i en parlamentarisk indretning hvor oppositionen og offentligheden ofte må forlade sig på ministeriernes oplysninger eller den pluralistiske debat.

Der kan dog være grund til forandring og en styrkelse af Folketinget over for regeringen. Dette gælder eksempelvis, hvis ubalancen misbruges, og hvis der mangler faglig integritet i ministerierne, så ministeren kan få embedsmænd til at træffe beslutninger, der krænker værdisættet for forvaltningen. Det mener i hvert fald Lars Barfoed: ”Der er ikke et problem, hvis der er en så stærk faglig integritet i ministerierne og departementerne, at man kan være sikker på at få svar, der er faglige og ikke politisk farvede. Men hvis der er en risiko for, at rapporterne er politisk farvede, er der behov for at styrke Folketinget.”

I forhold til en styrkelse af Folketinget er der blandt andet foreslået høringer af embedsmænd, og at Folketinget får sin egen analyseenhed. Derudover er det påpeget, at man med parlamentariske forundersøgelser kan komme endnu længere til bunds end med ofte langsomme og dyre kommisionsundersøgelser, der ender uden resultater og ansvarsplacering og endnu oftere med risiko for et mørketal for kritiske sager.

Ifølge Mikkel Vedby er Folketinget og skiftende oppositioner dog ikke interesseret i forandring: ”Selv om oppositionen har tendens til at føle sig underlegen, er der jo reelt ingen politisk vilje til, at Folketinget skulle være bedre klædt på. Folketinget kan jo godt lide at være uvidende: Skulle det hele være faktabaseret, er det jo ikke sjovt at være i opposition, og hele legen vil blive ødelagt. Forestil dig, hvis du skulle basere § 20-spørgsmål på en rapport: Så vil der kun være en tredjedel spørgsmål, fordi de fleste er til for at drille eller for at stille spørgsmål til noget, som man allerede kender svaret på. Det ville være utrolig sundt med en analyseafdeling til at gennemse rapporter og embedsmænd i høringer og bruge det som redskab til at blive klogere, men jeg er langt fra overbevist om, at Folketinget ønsker det.”

Det er farligt at drage forhastede konklusioner på baggrund af enkeltsager: Ikke alle ministerielle rapporter er uvederhæftige og utroværdige. Eksemplerne er dog virkelige, og det afslører et paradoks: Hvor det er embedsværkets opgave at fremme regeringens dagsorden, må det samtidig foregå med respekt for fagligheden og sandheden. Rapporterne er imidlertid ikke videnskab, og når der alligevel er en tendens til, at de bliver forstået som sådan, kan det synes oplagt at ændre på systemet. Indtil da må man som borger være særligt opmærksom i læsningen af rapporterne. Det kræver varsomhed, og at man husker på, at statistik og rapporter, uanset afsender og indpakning, kan betyde, netop hvad ministeren ønsker.

 

Indtil da må man som borger være særligt opmærksom i læsningen af rapporterne. Det kræver varsomhed, og at man husker på, at statistik og rapporter, uanset afsender og indpakning, kan betyde, netop hvad ministeren ønsker
_______

Apropos denne artikel:

Vil Silicon Valley redde eller smadre Vesten? Mikkel Vedby med Anders Theis Bolman i Lille Land, Hvorhen

Pâkzâd og Lindstad: Trump indleder en global toldkrig – Norden viser en bedre vej

Interview med Helen Thompson: Her er rationalet bag Trumps tariffer

Tao Bjørn & T. N. Sørensen i RÆSON SØNDAG: Trump tager fejl, hvis han tror, at Kina ikke kan gengælde handelskrigen. Beijing er klar og forberedt til tænderne

Ukrainebrief 4. april: Er Kreml pludselig åbne for sikkerhedsgarantier til Ukraine?

Sten Rynning: Det ser skidt ud for Trumps plan om at stoppe krigen hurtigt