15.09.2018

.

Grønland træffer i de kommende år afgørende beslutninger om store kinesiske investeringer, og især udvidelsen af grønlandsk lufthavnskapacitet vil trække lange spor. Selvstyret risikerer at komme under kinesisk indflydelse med voldsomme strategiske udfordringer til følge for både Grønland, Danmark og NATO.

Analyse af André Ken Jakobsson

”De stærke gør, hvad de kan, og de svage lider, som de må”, lyder den snart 2500 år gamle historiefortælling om Den Peloponnesiske Krig. Konstateringen falder i den Melianske dialog, hvor stærke Athen fremsætter læresætningen mod den svage ø Melos. En tidløs lektie, som særligt småstater igen i stigende grad kommer til at erfare den ubehagelige sandhed i, efterhånden som Kinas ambitioner vokser. Grønland og Danmark bliver ingen undtagelse. Derfor har Danmark nu tilbudt Grønland en medfinansieringsaftale til en værdi af 1,6 mia. kr. for planlagte grønlandske lufthavnsprojekter, hvilket gør Danmark til medejer i to lufthavne. Herudover skal der bygges en tredje lufthavn. Kina har ellers budt sig til, men Danmark vægrer sig ved udsigten til stor kinesisk tilstedeværelse i Grønland. Efterårssamlingen i det grønlandske landsting, Inatsisartut, byder derfor på usædvanlig spænding, når væsentlige udfordringer for rigsfællesskabet og den internationale orden kommer i spil i spørgsmålet om, hvilke entreprenører der må udvide Grønlands lufthavnskapacitet. Tilbuddet om dansk medfinansiering, der har selvstyreformand Kim Kielsens velsignelse, har allerede fået partiet Naleraq til at forlade regeringskoalitionen af frygt for, at dansk deltagelse vil stække Grønlands selvstændighedsproces.

Sagen slår tidstypiske revner i ellers veletablerede relationer og fordrer svar på det prækære spørgsmål om betydningen af store, kinesiske infrastrukturinvesteringer for især småstater. Hvis man tager de forkerte beslutninger i disse år, kan Grønland uforvarende risikere at komme under stærk kinesisk indflydelse med voldsomme strategiske udfordringer til følge for både Grønland, Danmark og NATO. Sagen understreger vigtigheden af at forstå den politiske logik i Kinas globale, strategiske investeringer, der underbygger kinesiske imperiale ambitioner.

 

Hvis man tager de forkerte beslutninger i disse år, kan Grønland uforvarende risikere at komme under stærk kinesisk indflydelse med voldsomme strategiske udfordringer til følge for både Grønland, Danmark og NATO
_______

 

Parallelt med at disse magtpolitiske spørgsmål skyller op på de grønlandske kystlinjer, er langt større stater som Sri Lanka og endda mægtige Pakistan allerede blevet fanget i projekter med ubetalelig gæld til Kina – og risikerer dermed at blive vasalstater i vente med indskrænket suverænitet, når kinesiske interesser er på spil.

I april advarede direktøren for den Internationale Valutafond (IMF), Christine Lagarde, Kina mod at overbebyrde partnerlande med gæld, og den amerikanske tænketank Center for Global Development har for nylig udpeget otte partnerlande i denne højrisikogruppe – heriblandt atommagten Pakistan. Den forholdsvist mindre sag om lufthavnsudvidelser på Grønland til en værdi af 3,6 mia. kr. udfolder i al sin ydmyghed globale konfliktlinjer i en international orden under opbrud, hvor Kina og USA’s interesser i stigende grad er i konflikt. En del stemmer i lufthavnsdebatten – deriblandt det grønlandske selvstyre – har hovedsageligt fokuseret på det økonomiske aspekt af de kinesiske investeringer. Forståelsen her er, at de i grønlandsk sammenhæng store investeringer fra et statsejet kinesisk selskab er baseret på en markedslogik. Det drejer sig kun om profit. Danmark har modsat slået sig i tøjret over udsigten til et kinesisk vundet udbud. Investeringerne kan ifølge den danske regering have udenrigs- og sikkerhedspolitiske konsekvenser og falder således ikke under selvstyreloven, og derfor er det ikke Grønlands egen beslutning.

Hvorvidt den endnu ikke indgåede aftale med Danmark betyder, at den kinesiske entreprenørgigant China Communications Construction Company, som er prækvalificeret til udbuddet, er sat ud af spillet, viser færdigbehandlingen i Landstinget til efteråret. Mulige sanktioner fra Kina over at blive valgt fra vil – grundet den danske regerings betydelige indblanding – risikere også at ramme Danmark, hvilket understreger, hvor svært det er for småstater at skabe en balance i forholdet til Kina. Lars Løkke Rasmussen har da også foregrebet eventuelle kinesiske anklager, da han ved præsentationen af den mulige medfinansieringsaftale udtalte: ”I relation til Kina vil jeg bare sige, at vi ikke har noget som helst problem med et kinesisk engagement.”

Økonomisk og politisk logik
To væsensforskellige logikker er styrende i spørgsmålet om, hvordan kinesiske infrastrukturinvesteringer skal tolkes: en økonomisk og en politisk. I Grønlands tilfælde gør ønsket om selvstændighed det magtpåliggende for selvstyret at skabe en bæredygtig økonomi og valget er faldet på store infrastrukturinvesteringer. Det grønlandske selvstyres Økonomiske Råd med formand Torben M. Andersen i spidsen konstaterede dog i en rapport sidste år, at lufthavnsprojektet ikke er privatøkonomisk rentabelt. Det betyder, at udvidelserne i sig selv ikke kan dække renter og afdrag, men kræver kapitalindskud fra Selvstyret. Det er en stor risiko at løbe i en skrøbelig grønlandsk økonomi.

Det er derfor forståeligt, at Grønland kigger mere på pris og profit i vurderingen af indkomne bud end på afsenderens adresse. Grønlandske politikere har også vist sig uforstående overfor, at Danmark kan gøre forretninger med Kina, men når Grønland ønsker at gøre det samme, så er det en problematisk beslutning, der hører hjemme i København i stedet for Nuuk. I maj i avisen Sermitsiaq spurgte Kim Kielsen i forlængelse heraf: ”Hvad er det så, man fra Danmarks side er så bange for? Igen: Vi følger love og regler i vores bestræbelser på at gøre Grønlands infrastruktur tidssvarende og moderne.”

 

Grønlandske politikere har også vist sig uforstående overfor, at Danmark kan gøre forretninger med Kina, men når Grønland ønsker at gøre det samme, så er det en problematisk beslutning, der hører hjemme i København i stedet for Nuuk
_______

 

Den økonomiske logik dominerer altså den grønlandske argumentation, men ifølge Forsvarets Efterretningstjeneste er Kinas interesse i Grønlands naturressourcer og arktiske transportveje så stor, at kortsigtet rentabilitet ikke er afgørende for kinesiske politikere. Profitten viger, mens Kina i stedet pejler efter langsigtet ressourcesikkerhed. Tilgangen kaldes på engelsk ”economic statecraft” (økonomisk statsmandskunst). Essensen er, at Kina benytter økonomiske midler til at fremme udenrigspolitiske mål. Fremgangsmåden er lige så gammel, som den er effektiv: pisk og gulerod, men oftest i omvendt rækkefølge. Marxismens analyse, som ligger til grund for det kommunistiske, kinesiske styre, bygger netop på denne forståelse af en økonomisk base, der står som forudsætning for den politiske overbygning – det er med andre ord penge og ejerskab, der bestemmer den politiske dagsorden. Tænkningen står dermed i stærk kontrast til den liberale, økonomiske logik, hvor kontanter og kontrakter anses som isoleret fra dybere, politiske magtforhold.

Den politiske logik fanger derimod dette aspekt: Politik handler grundlæggende om magt, og som den amerikanske forsker i international politik, Hans Morgenthau, har formuleret det, så handler politisk magt, til forskel fra militær magt, om en psykologisk relation, som udøves via ordrer, trusler eller overtalelse. Den type relation vil nemt opstå mellem Grønland og Kina.

Grønland er yderst afhængig af Danmarks bloktilskud og har blot 56.000 indbyggere (lidt færre end Kolding) og et bruttonationalprodukt på cirka 17,5 mia. kr. Det giver en graverende ubalance i forholdet til giganten Kina, og det er en logik, der også gør sig gældende for en række andre stater, der gør klogt i at forstå store kinesiske investeringer gennem den politiske logik med fokus på magt og adgang til ressourcer.

Spørgsmålet er derfor, hvordan Kina konkret udfolder denne magtrelation. Det kinesiske Bælte- og Vej-Initiativ er indbegrebet af denne strategi med dyre infrastrukturprojekter i omkring 70 lande, finansieret af lån, der viser sig svære at betale tilbage. Strategien skal genetablere Kinas position som Riget i Midten i en ny verdensorden, hvor USA og Europa vil tabe både indflydelse og allierede, men vigtigst af alt må anerkende Kina som en ligeværdig partner samtidig med, at småstater i stigende omfang må vælge side i stormagtsspillet.

Som perler på en snor
Den tidligere tyske udenrigsminister Sigmar Gabriel karakteriserede ved den internationale sikkerhedskonference i München sidste år Kina som den eneste stat med en egentlig global, geostrategisk strategi i kraft af deres infrastrukturprojekter, der samtidig, ifølge Gabriel, forsøger at svække EU via pisk og gulerod til de individuelle medlemsstater.

Tilgangen er dog ikke forbeholdt europæiske lande. Den amerikanske forsvarsminister, James Mattis, er også ligefrem i sin analyse af Kina. I juni sammenlignede han den kinesiske adfærd med det historiske Ming-dynasti, der nu blot med ”flere muskler” til rådighed nøder mindre stater i regionen ind i en tributbetalende relation med Beijing. Den imperiale ambition vil i den forståelse betyde etableringen af vasalstat-lignende forhold, hvor stater over tid får indskrænket deres suverænitet i både indenrigs- og udenrigspolitik for at støtte op om Kinas nye ordensvision.

Forsvarsminister Claus Hjort Frederiksens besøg i Pentagon i maj resulterede også i en direkte advarsel fra Mattis mod den prækvalificerede kinesiske entreprenør: Vælges China Communications Construction Company vil der være risiko for kinesisk militær tilstedeværelse på Grønland, lød beskeden. En uacceptabel situation for NATO og i direkte konflikt med den amerikanske Monroe-doktrin, der oprindeligt trak en streg i det territorielle sand overfor europæiske kolonimagters tilstedeværelse i den amerikanske interessesfære, og som nu – officielt eller ej – vil skubbe hårdhændet tilbage mod øget kinesisk indflydelse.

 

Forsvarsminister Claus Hjort Frederiksens besøg i Pentagon i maj resulterede også i en direkte advarsel fra Mattis mod den prækvalificerede kinesiske entreprenør
_______

 

Mattis’ analyse understreger den politiske logik i de kinesiske investeringer og slår fast, at det er dyrt at fattes penge i relationen med Kina, da der nemt løber politiske renter på. Usikkerheden omkring rentabiliteten i lufthavnsprojektet gør det sandsynligt, at Grønland på et tidspunkt er nødsaget til at genforhandle vilkårene. Hvis udbuddet vindes af Kina, får kineserne dermed direkte og afgørende indflydelse på den grønlandske regerings evne til at finansiere sikkerhed og service til borgerne. En situation, der stærkt udfordrer Grønlands evne til at handle på egen hånd. Det kan Sri Lanka med sine mere end 21 millioner indbyggere og et BNP på over 560 mia. kr. vidne om: To store, kinesisk finansierede infrastrukturprojekter i Hambantota-regionen har efterladt øriget som den type brik i det globale magtspil, som Grønland skal undgå at blive.

En stor havn samt en lufthavn midt i junglen blev anlagt som prestigeprojekter i præsident Rajapaksas valgkreds, der regerede landet fra 2005-2015. Men uden nogen meningsfyldt økonomisk logik i investeringerne stod man tilbage med en havn uden skibe og en lufthavn uden fly. Det førte til, at lånene ikke kunne tilbagebetales. Lufthavnen er endnu ikke solgt, men virksomheder fra de to asiatiske giganter Kina og Indien er mulige aftagere, mens 70 pct. af havnen er solgt til det statsejede China Merchants Ports Holdings, som nu driver den på en 99 års lejekontrakt. Konklusionen er, at Kina reelt har overtaget den strategisk vigtige havn.

Sri Lanka har forsikret Kinas regionale konkurrent Indien om, at havnen ikke vil blive brugt til militære formål. Et løfte, der klinger hult i lyset af, at den kinesiske præsident Xi i 2015 under et møde med præsident Obama offentligt afviste, at Kinas kunstigt opførte øer i det Sydkinesiske Øhav ville blive militariseret – et anlægsarbejde, som China Communications Construction Company efter sigende bidrog til. Øerne er nu i høj grad militariserede og udgør første forsvarslinje i Kinas ”Anti Access/Area Denial”-strategi, der handler om at afskære en militær modstanders adgang til det kinesiske fastland. En strategi direkte møntet på USA.

Den srilankanske Hambantota-havn, der på nuværende tidspunkt ikke giver nogen økonomisk mening, er tænkt som en del af Kinas nye maritime Silkevej, der skal øge handlen gennem Asien til Afrika og Europa. Havnen kan dog med forsvarsminister Mattis’ advarsel om Kina i Grønland in mente lige såvel ende som en kinesisk flådebase. Det amerikanske forsvarsministerium Pentagon karakteriserer den kinesiske maritime strategi som ”perler på en snor”, hvor investeringer og alliancer sikrer adgang og ressourcer i en række lande i og omkring Det Indiske Ocean.

Der er risiko for, at Grønland på sigt også kan blive en perle på den kinesiske snor som et centralt punkt i den fremtidige Polare Silkevej, som Kina formelt præsenterede i sin Arktisk-strategi fra januar i år. Den bekymring var også baggrunden – dog ikke officielt – for, at Danmark i 2016 pludselig aflyste salget af den grønlandske flådestation Grønnedalen, da der opstod kinesisk interesse for at købe det forurenede område. En mulig perle kom ikke på den imperiale snor, men det bliver ikke det sidste kinesiske forsøg. Gældsfælden er et elementært instrument i Kinas økonomiske statsmandskunst, og Grønland er et eftertragtet mål. Men ikke det eneste.

Småstater i særlig knibe
Kinas første militærbase på udenlandsk territorium stod færdig i 2017 i det lille afrikanske land Djibouti, der ligger strategisk placeret ved Adenbugtens vej ind til det Røde Hav og Suez-kanalen. Til stor amerikansk overraskelse og irritation blev den kinesiske flådebase åbnet og placeret kun små 10 km fra den amerikanske Camp Lemonnier, der som USA’s eneste permanente base i Afrika står centralt i amerikanske operationer i Yemen og Somalia. En højst ubekvem situation for USA. En anden småstat, Tadsjikistan, havde i 2011 Kina som landets største investor, og samme år blev en langvarig territorialstrid med Kina løst ved, at Kina fik overdraget et cirka 1000 km2 stort areal, der sikrer strategisk vigtig adgang til Afghanistan. I dag ejer Kina over halvdelen af landets eksterne gæld.

Afhængigheden af kinesisk velvilje sikrer, at den landbaserede Silkevej over Centralasien er i god gænge. Men også Grønland har som rigsfællesskabets nordligste territorium militærstrategisk værdi på grund af øens geografiske placering tæt på USA. Under den Kolde Krig spillede den amerikanske Thule-base eksempelvis en central rolle. Forskerne Anders Henriksen og Jon Rahbek-Clemmensen taler i den sammenhæng om et Grønlandskort, der kan spilles for at opnå fordele i det transatlantiske forhold med amerikanerne.

I Arktis har klimaforandringer indebåret, at hidtil svært tilgængelige sejlruter er blevet tilgængelige, hvilket – kombineret med Vestens anspændte forhold til Rusland samt Grønlands uudforskede naturressourcer – peger på, at værdien af Grønlandskortet stiger i fremtiden. Denne værdi vil dog falde drastisk, hvis kinesiske interesser bliver en del af den politiske proces og hermed får betydning for fremtidige strategiske valg.

En sjælden forespørgselsdebat om forsvar og militæralliancer i det grønlandske landsting fandt sidste år bred politisk opbakning til et selvstændigt grønlandsk medlemskab af NATO. Den manglende grønlandske erfaring med sikkerheds- og udenrigspolitik risikerer dog at føre til eklatante fejlbedømmelser i forsøget på at indgå i en ren økonomisk relation med Kina. Grønland skal tænke og agere strategisk varsomt, for det står klart, at der er en skarp grænse for, hvilken kinesisk tilstedeværelse og indflydelse USA er villig til at acceptere i et NATO-allieret Grønland.

 

Grønland skal tænke og agere strategisk varsomt, for det står klart, at der er en skarp grænse for, hvilken kinesisk tilstedeværelse og indflydelse USA er villig til at acceptere i et NATO-allieret Grønland
_______

 

Det ér svært for en småstat at se den stærke kinesiske drage direkte i øjnene – også for Danmark. Den verserende Tibet-sag om politiets krænkelse af demonstranters grundlovssikrede forsamlings- og ytringsfrihed under præsident Hu Jintaos besøg i København i 2012 er et af flere klare eksempler på, at Danmarks evne til suverænt at bestemme på eget territorium er udfordret. Danmark måtte i 2009 også forhandle den stormombruste verbalnote om Danmarks syn på Tibets status på plads med Kina, efter at Lars Løkke Rasmussen havde haft den tibetanske eksilleder Dalai Lama på besøg. Verbalnoten er trods flere forespørgsler aldrig oversat fra engelsk til dansk af Udenrigsministeriet, da man frygter, at den danske ordlyd ikke vil blive accepteret i Beijing.

I februar i år kunne Radio24syv fortælle, hvordan den kinesiske Falun Gong-baserede dansegruppe Shen Yun over en 10-årig periode uden held har forsøgt at leje sig ind på Det Kongelige Teater, alt imens den kinesiske ambassade i København aktivt har presset teatret for at forhindre gruppen i at optræde.

I marts fortalte Søren Espersen (DF) til Berlingske, hvordan Kina ”snakker og taler og truer folk. De presser små lande som Danmark, og jeg vil ikke finde mig i det mere. […] Hvis vi nægter at rette ind, så ved vi godt, hvad der sker. Så skal vi bare gå tilbage til dengang, da Danmarks erhvervsliv var boykottet af Kina, fordi Lars Løkke Rasmussen havde modtaget Dalai Lama på Marienborg. Det sker bare automatisk. Så glemmer de en container i en havn eller laver ikke nye licenser til danske firmaer.”

Kina er villig til at sætte handling bag både ord og trusler og Norge måtte se en seks år lang diplomatisk og økonomisk ørkenvandring i møde efter Nobels fredspris i 2010 blev givet til den kinesiske dissident Liu Xiaobo. Normale relationer blev genetableret i 2016 i en aftale, hvor Norge blandt andet lovede at gøre sit bedste for at undgå at skade forholdet til Kina i fremtiden. Selv rige, erfarne skandinaviske stater kommer således hurtigt på glatis, når dragen fra øst spyr ild.

Bilaterale forhandlinger er kinesernes foretrukne tilgang med en særlig præference for forgældede småstater. De har derfor også holdt sig ude af Paris-klubben af verdens største kreditorlande, der samarbejder om at håndtere gældsplagede staters lån. Medlemskabet kræver gennemsigtige lånevilkår og multilateral koordination, hvilket kan stække Kinas ambitioner om at bytte småstaters dårlige investeringer og høje renter for kinesisk indflydelse.

I ly af EU’s screeningsmekanisme
Det tjener småstater godt at pakke den politiske logik i international politik ind i institutioner og regler, der kan tæmme stormagternes ambitioner. Det gør et samarbejde som EU ved at fungere som intern ordensskaber på det europæiske kontinent, men også som en samlet aktør i eksterne relationer med en stormagt som Kina. På initiativ fra Frankrigs præsident Macron arbejder EU-Kommissionen indtil slutningen af 2018 på at skabe et regelsæt for screening af direkte udenlandske investeringer (FDI) i EU-staters strategiske sektorer. Initiativet skal forhindre investeringer, der ”kan være til skade for sikkerheden eller den offentlige orden i Unionen eller dens medlemsstater”, som det formuleres i forslaget til forordningen. Fokus er på strategiske sektorer som forsyningssikkerhed og kritisk infrastruktur som eksempelvis teknologivirksomheder, energiproducenter, havne og lufthavne.

Danske EU-parlamentarikere har allerede udtrykt håb om, at et EU-screeningsregelsæt kan bruges i den penible sag om Ruslands anlæggelse af gasledningen Nord Stream 2 gennem dansk territorialfarvand. En sag, som Danmark ikke ønsker at stå alene med overfor Rusland. Regelsættet er ligeledes oplagt til at give både Grønland og Danmark ly i vurderingen af entreprenører til Grønlands lufthavnsudvidelse.

Tidligere på året benyttede Canada national screeningslovgivning til at nægte China Communications Construction Company at opkøbe det canadiske entreprenørfirma Aecon Group Inc. til en værdi af 7,4 mia. kr. Det skete med direkte reference til at beskytte Canadas nationale sikkerhed, da Aecon Group Inc. blandt andet har kontrakter på arbejde i både den militære og atomare sektor i Canada.

Grønlands mulighed for at søge ly bag det fælles EU-regelsæt sker gennem Danmark, eftersom Grønland udtrådte af EU i 1985. Dermed ligger der endnu en stor udfordring i vente for et fremtidigt selvstændigt Grønland, når der skal tages stilling til et nyt EU-medlemskab i Kinas voksende skygge. Grønland må derfor agere målbevidst for at undgå at ende som en brik i Kinas globale magtspil ved at investere fokuseret i sikkerheds- og udenrigspolitisk strategisk kapacitet og træffe sine udenrigspolitiske beslutninger med stor omtanke. Valget af lufthavnsentreprenør kan i den forbindelse få afgørende betydning for, om Grønland bliver en kinesisk vasalstat i vente. ■

 

Valget af lufthavnsentreprenør kan i den forbindelse få afgørende betydning for, om Grønland bliver en kinesisk vasalstat i vente
_______

 

André Ken Jakobsson (f. 1983) er Ph.D., postdoc ved Center for Militære Studier, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet. Han forsker i gråzone- og hybridkonflikt på et legat fra Carlsbergfondet. ILLUSTRATION: Ilulissat, Grønland [foto: Patrick Pleul/Scanpix]