15.07.2018

På tre år har Frontex bevæget sig fra at observere fordrivelsen i det græske øhav til at blive inviteret til mere indflydelse på europæisk grænsepolitik end folkevalgte, nationale politikere. Spørgsmålet er dog, om det nye Frontex er så stærkt, som det ser ud.

Af Martin Lemberg-Pedersen

Den 16. januar satte franskmanden Fabrice Leggeri sig til rette i den nyoprettede stilling som excutive director for Frontex – EU’s agentur for kontrollen af de eksterne grænser. Leggeri kom fra den franske afdeling for illegal migration og afløste den finske oberst Ilkka Laitinen, som efter 10 år i spidsen for Frontex igen skulle være chef for den finske grænsevagt.

Dermed havde Frontex’ øverste chef for første gang ikke længere en militærbaggrund. Ledelsesskiftet fra Laitinen til Leggeri var en del af en større omstrukturering af Frontex’ rolle og mandat. Gennem et årti var Frontex stort set ukendt i den brede europæiske offentlighed, men det ændrede sig under den flygtningepolitiske krise, der tog fart fra 2015.

Frontex er vokset massivt over en lang årrække. Mens agenturets første budget i 2005 lød på 6,2 mio. euro, var det i 2010 steget til 95 mio. euro, i 2015 til 140 mio. euro og i 2017 til 302 mio. euro – tæt på en halvtredsdobling. Udgifterne til fællesoperationer var i 2012 32 mio. euro og var i 2017 firdoblet til 129 mio. euro. Op gennem 00’erne blev Frontex indsat i flere og flere operationer fra De Kanariske Øer over det centrale Middelhav til den græsk-tyrkiske sø- og landegrænse. Til sammenligning havde EU’s asylkontor, EASO, i 2017 et budget på 73 mio. euro til skabelsen af et fælleseuropæisk asylsystem, uddannelse af nationale myndigheder i asylsagsbehandling, omfordeling fra hotspots og sikring af ensartede europæiske asylstandarder. Når man yderligere har øget bevillingerne til Frontex i de senere år, skyldes det bl.a. et højt antal fordrevne i Europas naboregioner samt en forøget terrortrussel i form af fx angrebene på Frankrig. Fra omkring 300 ansatte i 2015 nåede man 488 i 2017. Ud af disse arbejder 150 som analytikere og 80 med operationel logistik. Målet er 1.000 ansatte i 2020.

Siden det blev oprettet i 2004, har Frontex haft tradition for at kalde stort set alle situationer i Middelhavet, der involverer et stigende antal flygtninge, for historiske og exceptionelle. Men de senere år har man forfulgt en mere offensiv mediestrategi end tidligere. Her endte agenturet ofte som en lavthængende frugt for både restriktive regeringer og humanitære kritikere. Eksempelvis måtte Frontex’ talskvinde, Ewa Moncure, i sommeren 2015 gentagne gange afvise Inger Støjbergs påstand om, at Frontex skulle besidde nogen særlig viden om, at asylansøgere søger mod de lande, hvor velfærdsydelserne er højest. Samtidig rettede mange humanitære aktører en skarp kritik mod agenturet uden dog at spore årsagerne til dets problematiske ageren tilbage til de europæiske politikere og embedsfolk, der fastsatte dets politiske kurs. Leggeris mediestrategi kan ses som et forsøg på i højere grad at sætte Frontex’ mediedagsorden selv – inklusive understregningen af det nødvendige i den drastiske udvidelse af agenturets budget, udstyr og mandat.

Men én ting er medieskabte virkeligheder. En anden er de reelle dynamikker ved unionens grænser. Og her afveg Frontex’ udvikling fra 2014 meget fra den politiske fortælling om agenturet som et handlekraftigt ’bolværk’.

 

Men én ting er medieskabte virkeligheder. En anden er de reelle dynamikker ved unionens grænser. Og her afveg Frontex’ udvikling fra 2014 meget fra den politiske fortælling om agenturet som et handlekraftigt ’bolværk’
_______

 

Frontex på sidelinjen
I foråret 2015 – kort inden den store ankomst af bådflygtninge fra Tyrkiet – var undertegnede på feltarbejde i Grækenland. Med én stemme fortalte både græske embedsfolk og UNHCR, at de var helt sikre på, at der ville komme en stor bevægelse af fordrevne mod de græske øer, og de udtrykte fortvivlelse over, at ingen i EU-systemet fokuserede på dette. Både EU-politikere og medier havde travlt med at fokusere på de stigende ankomster på den centrale Middelhavsrute, Frontex’ Operation Triton i samme område og skabelsen af Operation Sophia, der skulle overvåge, beslaglægge og angribe de smuglere, som transporterede folk til Italien. Da jeg spurgte en kilde i Frontex om deres vurdering, fik jeg det overraskende svar, at der intet særligt fokus var på nye udviklinger i Det Ægæiske Hav. Man var travlt beskæftiget med at ’sætte en prop i’ ankomsterne fra Libyen.

Dette fokus svarede til den herskende mediedagsorden – også i Danmark. Nogle måneder senere var situationen vendt fuldstændig på hovedet. Frontex var reduceret til passivt at observere og rapportere, når tusindvis af mennesker på ugentlig basis ankom fra Tyrkiet til det græske øhav og der mødte smuglere og fik arrangeret deres videre færd til det europæiske fastland. Til trods for at agenturet på daværende tidspunkt havde det største budget i dets korte historie, blev det, nøjagtig som de fleste europæiske medier og politikere, fuldstændig taget på sengen. Virkeligheden overhalede altså den mediebårne fortælling om Frontex som stærk og effektiv grænsekontrol. Den europæiske politik udformedes i stedet reelt af humanitære ngo’er, fordrevne mennesker selv og såkaldte menneskesmuglere, der navigerede mellem vildrådige staters skiftende interesser. Frontex var endt på sidelinjen.

I denne periode var Frontex reduceret til diskret at blande sig i debatten. Mens især Tyskland og Sverige modtog flere og flere asylansøgere, gik nogle europæiske medier og politikere ud med en fortælling om, at kyniske smuglernetværk havde penetreret EU’s ydre grænser og skabt motorveje fra Tyrkiet til Nordeuropa. I Western Balkans Annual Risk Analysis 2016 påpegede Frontex dog, at helt andre dynamikker var ansvarlige for udviklingen: Der var blevet skabt ’faciliterede transportkorridorer’, hvorved fordrevne hurtigt blev ekspederet videre nordpå. Selvom agenturet på høflig vis undlod at gøre eksplicit opmærksom på, hvem der faciliterede disse korridorer, efterlod analysen ingen tvivl: Det var stater, og ikke smuglere, der i forsøget på undgå at tage ansvar for asylansøgere sendte fordrevne videre nordpå i Europa i form af grænseskabt fordrivelse.

I efteråret 2016 sagde Frontex tydeligt, at omfordelingen af flygtninge fra ’hotspots’ i Grækenland og Italien haltede, fordi europæiske medlemslande ikke donerede det lovede udstyr til agenturet. Samme kritik lød fra EU’s asylbehandlingsagentur, EASO, der hos medlemslandene efterlyste de lovede fagfolk til asylinterviews. Omfordelingspiloten endte med at flytte blot 30.000 ud af de lovede 160.000 flygtninge fra Grækenland og Italien.

Hvorfor endte Frontex på sidelinjen? Og hvorfor mødte agenturet ikke større kritik for dets uklare rolle? Der var flere grunde. Dels har Frontex en uheldig tendens til selvlegitimering gennem politisk efterspurgte tiltag, dels afskar agenturets mandat det fra at behandle de oprindelige årsager til fordrivelse. Endelig er det både styret af og forhindret i at påpege de åbenlyse konflikter om asylpolitik internt i Europa. Paradokset er dog, at til trods for Frontex’ historiske krise i 2015 er agenturet i dag endt med at blive kørt i stilling til en større, mere magtfuld og demokratisk problematisk position i EU’s politik.

 

Paradokset er dog, at til trods for Frontex’ historiske krise i 2015 er agenturet i dag endt med at blive kørt i stilling til en større, mere magtfuld og demokratisk problematisk position i EU’s politik
_______

 

Det nye Frontex
Udviklingen i 2014-2016 satte skub i reformtanker vedrørende Frontex. Europa-Kommissionen fik i 2014 udfærdiget et studie om muligheder for fælleseuropæisk kontrol af EU’s ydre grænser, og i juni 2015 fulgte policy-paperet European Agenda on Migration. I september 2016, efter forhandlinger mellem Kommissionen, Ministerrådet og Europa-Parlamentet, kom så Kommissionens 62-sider lange Regulation 2016/1624. Dette blev af både Kommissionen og flere regeringer præsenteret som en forvandling af Frontex fra et mellemstatsligt bindeled til et decideret fælleseuropæisk organ: en fuldt ud integreret European Border and Coast Guard (EBCG).

Reformen blev lanceret som et afgørende nybrud. Her indgik elementer som en større reserve på 1.500 grænseofficerer, der kan indsættes inden for tre dage; større samarbejde med ikke-EU-lande; mandat til eftersøgnings- og redningsaktioner; og større samarbejde med Interpol, European Gendarmerie Force og EU’s Common Security and Defence Policy. Reguleringen udbygger også, hvad en 2011-reform satte i gang; nemlig at agenturet kan købe sit eget udstyr (i stedet for at skulle låne udstyr fra medlemslandene) og dermed blive en vigtig aftager af udstyr fra den europæiske it-, sikkerheds- og våbenindustri.

Gennem ’sårbarhedsvurderinger’ af grænsestyring blev agenturet også sat til at overvåge og kræve forbedringer af medlemslandenes politikker. Derudover nedsattes en Frontex-styregruppe bestående af cheferne for grænsemyndighederne fra de 26 medlemslande, der har underskrevet Schengen-aftalen, to kommissærer samt repræsentanter fra Storbritannien, Irland, Island, Lichtenstein, Norge og Schweiz (der kun nyder indskrænket stemmeret).

Frontex blev også tiltænkt en mere aktiv rolle i forhold til deportationer. I 2016 assisterede agenturet i deportationen af over 10.000 mennesker – en fordobling ift. året inden. Budgettet til deportationer er i samme periode femdoblet – fra 11,4 mio. euro til 66,5 mio. euro. Ifølge Leggeri er det realistisk med et mål om at deportere 500.000-600.000 migranter uden opholdstilladelse fra Italien.

 

I 2015 var flygtningekrisen utvivlsomt med til at afvæbne medlemslandes frygt for at miste national suverænitet. Spørgsmålet er dog, om […] det nye Frontex, er så stærkt, som det ser ud
_______

 

Uklarheder om juridisk ansvar og politikudvikling
I 2015 var flygtningekrisen utvivlsomt med til at afvæbne medlemslandes frygt for at miste national suverænitet. Spørgsmålet er dog, om Regulation 2016/1624, og dermed det nye Frontex, er så stærkt, som det ser ud.

Selvom reguleringen er blevet udlagt som en ’gamechanger’ af Leggeri og som et nybrud af både Kommissionen og flere EU-regeringer, der har efterspurgt øget grænsekontrol, har mange kritikere pointeret, at den fortsætter agenturets mere eller mindre mellemstatslige design – med mange af de dertilhørende uklarheder og problemer.

Et hovedpunkt i kritikken har været, at reguleringen er flertydig på en række kerneområder. Eksempelvis stipulerer artikel 5.1, at forvaltningen af EU’s ydre grænser er et ”fælles ansvar mellem agenturet og de nationale myndigheder”, inden artiklen i samme åndedrag fortsætter med at konstatere, at ”Medlemsstaterne bevarer det primære ansvar” for deres del af EU-grænserne. Den gamle konstruktion, der krævede, at Frontex blev inviteret til et lands territorium, betød, at agenturet kunne sende ansvaret for fx brud på menneskerettighederne videre til værtslande. Men tvetydigheden i den nye formulering efterlader stadig uklarhed om Frontex’ juridiske ansvar.

Formuleringen om medlemsstaternes ’primære ansvar’ kunne indikere, at disse også skal stå for agenturets politiske kurs, men dette er faktisk aldeles usikkert. For den manglende afgrænsning af ansvaret skaber også problemer for ambitionen om en ’fuldt ud integreret’ national og overstatslig grænsekontrol. Dels fordi reguleringen ikke specificerer, hvordan Frontex skal udregne og på retfærdig vis kompensere lande for omkostningerne ved dets operationer, og dels fordi den ikke har en overordnet, lovfæstet strategi for den integrerede grænsestyring at bygge på. Dette efterlader Frontex i en yderst besynderlig rolle: Det administrative agentur ser ud til at stå for både at definere og implementere unionens overordnede grænsepolitiske mål. Fordi reguleringen ikke knytter Frontex til medlemslandenes lovgivende forsamlinger, er det Frontex’ styregruppe, en ikke-folkevalgt bureaukratisk struktur, der ender med langt mere indflydelse på unionens politik end folkevalgte parlamentarikere.

På tre år har Frontex bevæget sig fra at observere fordrivelsen i det græske øhav til – med European Border and Coast Guard-reformen – at blive inviteret til mere indflydelse på europæisk grænsepolitik end folkevalgte, nationale politikere. Europa-Kommissionen og de europæiske regeringer – begge rystede efter deres udmarvende indbyrdes kampe, der kulminerede i 2015 – har stået for invitationen. Spørgsmålet er så, om dette var den rette lære at drage fra disse begivenheder. ■

 

På tre år har Frontex bevæget sig fra at observere fordrivelsen i det græske øhav til – med European Border and Coast Guard-reformen – at blive inviteret til mere indflydelse på europæisk grænsepolitik end folkevalgte, nationale politikere
_______

 

Dr. Martin Lemberg-Pedersen (f. 1981), adjunkt på Global Refugee Studies, Aalborg Universitet. Underviser på kandidatuddannelser om migration og grænsekontrol i Libyen, Grækenland og Tyrkiet og optræder ofte i danske og internationale medier som ekspert. Hans nuværende forskning undersøger postkolonial europæisk fordrivelsespolitik fra slavehandel til grænsekontrol samt den højteknologiske markedsliggørelse af data om fordrivelse.
ILLUSTRATION: Flygtninge ankommer til den græske ø Lesbos efter at have krydset det græske øhav, 14. oktober 2015 [foto: AFP/Dmitar Dilkoff/Scanpix]: