22.09.2018

Med en ny og skinger kritik af Den Internationale Straffedomstol – og en direkte trussel mod domstolens medarbejdere – når Trump-administrationens angreb på international ret og institutioner nye højder. USA underminerer det grundlæggende folkeretlige princip om, at enhver stat suverænt kan udøve sin selvbestemmelsesret på eget territorium. Det er en udvikling, som bør vække opsigt – også herhjemme.

International kommentar af Marc Schack

Med ’America First’ som rød tråd – og en stærk tro på amerikansk exceptionalisme som baggrundstæppe – holdt en af præsident Trumps toprådgivere, John Bolton, 10. september en brandtale for det magtfulde netværk af konservative amerikanske jurister, Federalist Society, i Washington D.C. Talen udgjorde det hidtil mest direkte angreb på international ret og institutioner, som vi har set fra Trump-administrationens side – og det siger ikke så lidt.

I talen fremlagde den nationale sikkerhedsrådgiver Trump-administrationens nye politik over for Den Internationale Straffedomstol (ICC). ICC blev etableret i slutningen af 1990’erne med det formål at sikre, at forbrydelser som dem, der blev begået i Rwanda og på Balkan, ikke ville kunne gentage sig ustraffet. Domstolen skal således på permanent basis – fra sin base i Haag – sikre, at krigsforbrydelser, forbrydelser mod menneskeheden, folkedrab og aggression ikke længere kan begås straffrit.

Domstolen er udtryk for et særdeles ambitiøst og idealistisk eksperiment med international lov og ret. USA er dog ikke medlem af ICC-samarbejdet, og derfor falder eventuelle forbrydelser begået af amerikanere som udgangspunkt uden for domstolens rækkevidde. I det omfang amerikanere begår forbrydelser på et ICC-medlemslands territorium, kan de imidlertid alligevel retsforfølges af domstolen, hvilket i årevis har irriteret amerikanerne voldsomt.

Anledningen til Boltons tale var da også øjensynligt, at domstolen om kort tid forventes at tage stilling til, om ICC’s chefanklager kan igangsætte en formel efterforskning af krigsforbrydelser, som skulle være begået af bl.a. amerikanske soldater og CIA-ansatte i forbindelse med krigen i Afghanistan. Selv om det er usandsynligt, at vi kommer til at se amerikanere blive retsforfulgt i ICC’s retslokaler, er det alligevel en yderst følsom sag for USA, da der er stor usikkerhed omkring, hvordan domstolens chefanklager har tænkt sig at agere i sagen. Det skyldes, at anklageren – på trods af de ringe udsigter til, at den amerikanske administration tillader, at amerikanske soldater og beslutningstagere sendes til Haag for at forsvare dem selv og den amerikanske regerings ’krig mod terror’ – ikke kan give et indtryk af, at hun giver op for let. Gør hun det, risikerer hun voldsom kritik for at anlægge en dobbeltstandard, hvor magtfulde lande som USA slipper afsted med forbrydelser, mens statsborgere fra svagere, særligt afrikanske lande må finde sig i at blive retsforfulgt.

 

Selv om det er usandsynligt, at vi kommer til at se amerikanere blive retsforfulgt i ICC’s retslokaler, er det alligevel en yderst følsom sag for USA
_______

 

’Superhøgen’ Bolton
Det er ikke usædvanligt, at repræsentanter fra forskellige amerikanske administrationer udtaler sig kritisk om ICC. Da det retlige grundlag for domstolen blev forhandlet på plads i 1998, udtalte Clinton-administrationen sig bl.a. kritisk omkring den alt for frie rolle, som man mente, domstolens anklager fik til selvstændigt at indlede sager. Det var et problem, som den daværende amerikanske ICC-chefforhandler, David Scheffer, mente, ville føre til en politisering af domstolen. Under Bush-administrationen blev tonen væsentligt hårdere, og USA anlagde en politik, hvor man direkte modarbejdede ICC. Denne politik stod bl.a. John Bolton for. Selv under Obama-administrationen, som blødte forholdet mellem USA og domstolen væsentligt op, fastholdt man den oprindelige skepsis omkring anklagerens frie rolle og undlod at tage skridt til at melde USA ind i ICC-samarbejdet.

Der er således ikke noget usædvanligt i, at det officielle USA udtaler sig kritisk om ICC – og der er i særdeleshed ikke noget usædvanligt i, at Bolton leverer en sådan kritik. Det har han gjort i årevis fra varierende stillinger i det sikkerhedspolitiske miljø. Det usædvanlige ved talen er, at Bolton annoncerede en politik, som udgør en direkte trussel mod ICC’s dommere og anklagere, samt alle de lande, der kunne tænkes at bistå domstolen i sager mod amerikanere. Truslen omfatter muligheden for, at individuelle dommere og anklagere, som arbejder ved domstolen, kan blive mål for konkrete retlige skridt i USA. Dette element tager den amerikanske kritik og modstand mod ICC til et helt nyt niveau. Aldrig før har vi oplevet, at en højtstående amerikansk embedsmand vælger at true de enkelte medarbejdere i en international organisation på den måde, som vi ser det her.

 

Aldrig før har vi oplevet, at en højtstående amerikansk embedsmand vælger at true de enkelte medarbejdere i en international organisation på den måde, som vi ser det her
_______

 

For de fleste, der følger med i amerikansk udenrigs- og sikkerhedspolitik, er Bolton et velkendt ansigt. Han har været ’superhøgen’ i flere republikanske regeringer, og under Obama var han fast inventar ved de højreorienterede tænketanke i Washington D.C. og på FOX News. For følgere af ICC er Bolton desuden kendt som afsenderen af dét brev, som i 2002 tilbagetrak USA’s underskrift på Rom-statutten, som ligger til grund for ICC-samarbejdet. En af Clintons sidste handlinger som præsident var nemlig at underskrive statutten, men med Boltons brev trak USA sig helt ud af samarbejdet. Efterfølgende har Bolton kaldte denne handling for ”det bedste øjeblik i sin regeringskarriere”. Boltons holdning til ICC er – ligesom hans facon – således velkendt. Alligevel kom det som en stor overraskelse, at Bolton gik så hårdt til værks, som det var tilfældet i talen.

Amerikanere skal ikke retsforfølges af udenlandske bureaukrater
Omdrejningspunktet for Boltons kritik af ICC er, at ingen international domstol bør kunne retsforfølge amerikanere uden USA’s samtykke – uanset omstændighederne. Bolton mener grundlæggende ikke, at ’bureaukrater’ i Haag skal kunne stille sig til dommer over amerikanske soldater, og han ser domstolen som en ineffektiv og illegitim institution, der primært er dannet for at holde USA nede. Dette tankesæt bygger bl.a. på historien bag domstolens etablering, hvor USA forgæves kæmpede imod, at domstolens anklagemyndighed skulle få for frie hænder.

Den analyse, som ligger til grund for Boltons tale og for den nye politik over for ICC, har således baggrund i det diplomatiske nederlag, som USA led dengang. Specifikt påpeger Bolton fem kerneproblemer ved domstolen: 1) Den udgør en uacceptabel trussel mod amerikansk suverænitet, 2) de forbrydelser, som domstolen kan retsforfølge, er for løst definerede, 3) den er ikke i stand til at afskrække forbrydelser, 4) den er overflødig og 5) den bliver afvist globalt af mange lande.

Disse kritikpunkter er i det store og hele stærkt misvisende. Fx påstår Bolton i talen, at domstolen kan retsforfølge amerikanere uden USA’s accept. Det er særligt et problem, siger Bolton, fordi den nye aggressionsforbrydelse, som gør det muligt at retsforfølge ledere, der gør brug af væbnet magt på en måde, som er i klar modstrid med FN-charteret, er alt for løst formuleret og truer USA’s mulighed for at beskytte sig selv.

Men Bolton nævner ikke, at domstolen – for så vidt angår krigsforbrydelser, forbrydelser mod menneskeheden og folkedrab – kun kan retsforfølge forbrydelser, der bliver begået af statsborgere fra lande, som har tilmeldt sig ICC-systemet, personer, som begår forbrydelser på disse medlemslandes territorium, og personer, som begår forbrydelser i situationer, som FN’s Sikkerhedsråd henviser til behandling ved ICC. Det er altså kun i det tilfælde, at amerikanerne selv accepterer ICC’s jurisdiktion eller anklages for at begå bl.a. krigsforbrydelser på et ICC-medlemslands territorium, at de kan retsforfølges ved domstolen. Og det er netop dét, der sker i forhold til Afghanistan, som blev medlem af ICC i 2003. Derudover glemmer Bolton at nævne, at hvad angår aggressionsforbrydelsen, er der strengere krav til, hvornår der kan ske retsforfølgelse end ved de øvrige forbrydelser. Det betyder, at det slet ikke er muligt for domstolen at retsforfølge amerikanere for denne forbrydelse, selv om den måtte blive begået på et ICC-medlemslands territorium.

En helt ny form for trussel
Det mest bemærkelsesværdige ved Boltons tale er dog ikke de mange misvisende påstande, for dem har vi hørt på mange gange før. Det mest bekymrende er Boltons (og dermed Trump-administrationens) meget eksplicitte trussel mod individuelle dommere, anklagere og støtter af domstolen. Hen imod slutningen af sin tale understreger Bolton nemlig, at den amerikanske regering har til hensigt at tage en række retlige skridt, hvis domstolen skulle finde på at gå efter amerikanere, israelere eller andre af USA’s allierede. Det er i den sammenhæng værd at citere den mest vidtgående passage fra talen i sin helhed for at forstå omfanget af Boltons trussel:

 

Det mest bekymrende er Boltons (og dermed Trump-administrationens) meget eksplicitte trussel mod individuelle dommere, anklagere og støtter af domstolen
_______

 

“Vi vil reagere imod ICC og dets personale i den udstrækning, som amerikansk lovgivning tillader. Vi vil nægte ICC’s dommere og anklagere at indrejse i USA. Vi vil foretage sanktioner mod deres midler i USA, og vi vil retsforfølge dem igennem det amerikanske strafferetlige system. Vi vil gøre det samme mod enhver virksomhed eller stat, som bistår domstolen i forbindelse med en ICC-efterforskning af amerikanere. Vi vil desuden notere os, hvis lande alligevel samarbejder med en ICC-efterforskning af USA og dets allierede, og vi vil huske på et sådant samarbejde, når vi skal fastsætte amerikansk økonomisk bistand, militær bistand og niveauer for deling af efterretninger.“

Altså skal individuelle dommere og anklagere ved ICC forvente at blive ramt af indrejseforbud, indefrysning af midler og retsforfølgelse, hvis de vælger at behandle sager, der involverer amerikanske (eller israelske) statsborgere. Dette uanset om domstolen har jurisdiktion til at behandle sådanne sager på baggrund af et ønske fra de lande, som har lagt jord til sådanne forbrydelser. Desuden gør Bolton det klart, at alle de lande, som måtte vælge at bistå domstolen i disse sammenhænge, kan forvente samme behandling. Modtager Danmark således en anmodning fra domstolens anklagemyndighed om bistand i forbindelse med efterforskningen af forbrydelser begået i Afghanistan, vil det kunne få økonomiske, sikkerhedsmæssige og efterretningsmæssige konsekvenser, hvis vi skal tage Boltons ord for pålydende.

’America First’ ad absurdum
Boltons tale er et uhørt hårdt angreb på international ret og institutioner, og den udgør endnu et aspekt i Trump-administrationens opgør med det internationale samfunds normer og regler. Talen passer således fint ind i den linje, som er blevet lagt af præsidenten selv i forbindelse med tilgangen til NATO, støtten til Brexit, indførelsen af nye toldsatser for bl.a. europæiske og kinesiske varer, samt opsigelsen af en række internationale aftaler, herunder klimaftalen fra Paris og atomaftalen med Iran. Nu er turen øjensynligt kommet til ICC. Det er ikke desto mindre svært at adskille budbringeren – John Bolton – fra den nye politik om ICC. På grund af Boltons historik med ICC og Trump-administrationens manglende evne til at tale med én stemme i udenrigspolitikken, er det endnu uklart, hvordan den øvrige del af Trump-administrationen vil følge op på talen, og hvordan republikanerne i Kongressen ser på spørgsmålet. Det er dog ingen tvivl om, at der meget bredt i det republikanske parti er støtte til at tage et opgør med ICC.

Talen bør give anledning til dybe panderynker i både Haag og de øvrige hovedstæder for de 123 ICC-medlemslande, herunder i Danmark. Med talen kræver USA ikke blot at kunne sikre amerikansk suverænitet og beskytte amerikanere mod international retsforfølgelse. Der kræves i virkeligheden, at USA skal kunne diktere, hvordan andre lande vælger at håndtere bl.a. krigsforbrydelser, som måtte blive begået på deres eget territorium. Dermed sår Boltons tale tvivl om det centrale folkeretlige princip, at alle lande har suveræn selvbestemmelsesret over sit eget territorium. Det, vi ser udfolde sig, er således en form for ’America First’ ad absurdum, som placerer den nuværende amerikanske administration endog meget langt fra sine allierede i bl.a. EU og NATO i spørgsmålet om, hvorvidt den liberale, regelbaserede verdensorden kan fastholdes og bør respekteres. ■

 

Det, vi ser udfolde sig, er således en form for ’America First’ ad absurdum, som placerer den nuværende amerikanske administration endog meget langt fra sine allierede i bl.a. EU og NATO i spørgsmålet om, hvorvidt den liberale, regelbaserede verdensorden kan fastholdes og bør respekteres
_______

Apropos denne artikel:

Lars Struwe: Vance lægger vægten på sikkerhed og frygten for Kina. Om vi kan lide det eller ej – og han har ret

Hvem er vi, hvis vi ikke er venner med amerikanerne? Mikkel Vedby med Jarl Cordua i Lille Land, Hvorhen

Can Dündar: Tyrkiet er på vej mod et fuldt diktatur. Erdoğan ved nemlig, at Europa er villig til at ofre dets værdier for sikkerhed

Grace Blakeley: Der er brug for en genopbygning af den massepolitik, der tillader almindelige mennesker at øve indflydelse på vores økonomiske og politiske institutioner 

Flemming Splidsboel i RÆSONs kommende trykte nummer: Hvad vi mister, hvis Ukraine taber

Øjvind Hesselager: Sådan mistede vi Grønland