28.08.2018

EU er som politisk og økonomisk union den eneste aktør, der har styrken til at sikre, at NATO holder sig i bevægelse. Så når 22 ud af NATO’s 29 medlemsstater også er medlemmer af EU, gør det naturligvis NATO mere effektivt, når EU styrker sine medlemsstaters indbyrdes koordinering, styrker forsvarsindustrien og konkurrencen for forsvarsprodukter og tilpasser den europæiske transportinfrastruktur.

International kommentar af Anders Aaselund Høier, juridisk chefkonsulent og EU-policy rådgiver

NATO har tydeligvis sit at slås med. Både i forhold til at få medlemslandene til at betale 2 pct. af BNP på forsvar og i bestræbelserne på at koordinere våben- og materielanskaffelser.

Den militære virkelighed er væsensforskellig i USA og Europa. I alt har Europa (EU-landene minus Danmark) ca. 600 pct. flere våbensystemkategorier i brug end USA (178 mod 30). Et billede, der pga. det meget udtalte sammenfald af medlemsstater i NATO og EU også kendetegner fordelingen i NATO. Selvom NATO’s europæiske medlemsstater har vidt forskellige behov og desuden også må forventes at tage hensyn til egne våbenindustrier, viser det NATO’s manglende evne til at facilitere blot en smule tanke og faktisk handlen inden for alliancen, når det kommer til materielkoordinering på tværs af alliancens medlemmer.

Ud over de åbenlyse problemstillinger og omkostninger ved de mange forskellige våbensystemer som vedligeholdelse, drift og logistik, eksisterer der en klar ineffektivitet i form af europæisk kapacitetsoverlapning: At samarbejde på tværs af europæiske lande er undtagelsen snarere end reglen, og langt de fleste forsvarsindkøb udføres nationalt udenom det internationale samarbejde, som NATO burde være. Man undrer sig over, hvordan det har kunnet fortsætte år efter år.

Resultatet af nationalt gennemførte indkøb er først og fremmest en ineffektiv anvendelse af midler. Rapporten fra sikkerhedskonferencen i München i 2017 viser, at europæiske lande kan spare op til 30 pct. om året på forsvarsinvesteringer ved at samle indkøb på tværs af medlemslandene. Det er især relevant for små lande som Danmark, men alle kan drage fordel af større volumen og afledte effekter. Fx viser en rapport fra 2016 fra Center for Militære Studier på Københavns Universitet om erfaringerne med F-16-jagerflyene, at denne multinationale anskaffelse ikke blot gav en stor rabat på den faktiske købspris og efterfølgende indkøb af reservedele og ammunition, men også specialisering af vedligeholdelsesarbejdet hos de europæiske deltagere i F-16-indkøbssamarbejdet.

EUROPAS FORSVARSTEKNOLOGI er i frit fald. Det konkluderede en rapport om EU’s forskning på sikkerheds- og forsvarsområdet i foråret 2016. Ifølge rapporten faldt budgetudgifterne til forsvarsrelateret innovation, forskning og udvikling i perioden 2006-2013 med ca. 29 pct. På den baggrund forudser rapporten, at den europæiske forsvarsindustri inden for 10 år vil være udsultet og ude af trit med ny og banebrydende teknologi som robotter, kunstig intelligens, lasere m.v. En europæisk forsvarsindustri, der taber konkurrenceevne, eksportmarkeder, kvalificeret arbejdskraft og industrielle faciliteter, vil få meget svært ved at tiltrække kapital og talenter. Det vil føre til et betydeligt tab af strategisk autonomi.

At det står galt til, er næppe kommet som en overraskelse for NATO, da man i en årrække har kommenteret de kraftige nedskæringer på forsvarsbudgetterne i de europæiske medlemslande. For at styrke den politiske vilje i medlemslandene lancerede NATO derfor i februar 2011 begrebet „Smart Defense“. Ifølge det danske forsvarsministerium er det en NATO-betegnelse for multinationale løsninger, der enten giver mere kapacitet for de samme penge eller samme kapacitet for færre penge. Imidlertid dækker initiativet ikke over mere end en opfordring til samarbejde og koordinere, og NATO har da heller ikke haft mulighed for at understøtte indholdet med andre initiativer. De reelle resultater, set i forhold til at begrebet blev lanceret som en ny samarbejdskultur, kan vist også bedst betegnes som meget begrænsede.

 

Næsten månedligt bliver samarbejdet dybere med henblik på at styrke den europæiske forsvarsindustri
_______

 

EU’s forsvarssamarbejde
EU-Kommissionen har længe erkendt, at europæerne skal tage større ansvar for deres egen sikkerhed og strategiske autonomi. Trump-administrationens pres på de europæiske NATO-partnere bidrager yderligere til denne udvikling. Siden EU-Kommissionsformand Jean-Claude Junckers tale over Unionens tilstand i 2016, hvor vigtigheden af et stærkt Europa, som kan beskytte sine borgere, blev fremhævet, har EU derfor øget sit forsvarssamarbejde med hidtil uset hastighed. Næsten månedligt bliver samarbejdet dybere med henblik på at styrke den europæiske forsvarsindustri og fremme et mere konkurrencedygtigt og innovativt industri- og forsvarsmarked. Således er der inden for de seneste par år bl.a. blevet oprettet:

– Den Europæiske Forsvarsfond, der søger at styrke samarbejdet mellem EU-landene og anvende forsvarsmidlerne mere effektivt gennem koordinering af forsvarsinvesteringer, udvikling af prototyper og anskaffelse af forsvarsmateriel og teknologi.

– EU’s forsvarsindustrielle udviklingsprogram, der sigter mod at skabe øget samarbejde for og mellem offentlige og private forsvarsindustrielle aktører i medlemsstaterne for at kunne reducere de kostbare duplikationer og skabe stordriftsfordele.

– Den Koordinerede Årlige Forsvarsevaluering, der skal evaluere medlemsstaternes anvendelse af forsvarsmidler, hvordan implementeringen af kapacitetsudviklingsplanen forløber samt komme med forslag til udvikling af nye militære kapaciteter. Kapacitetsudviklingsplanen udarbejdes gennem Det Europæiske Forsvarsagentur og understøtter beslutningsprocesser på EU-plan og nationalt plan ved at prioritere blandt de militære kapaciteter, der skal udvikles i Europa. Kapacitetsudviklingsplanen koordineres i øvrigt med NATO.

– Et permanent struktureret samarbejde (PESCO), der fokuserer på at effektivisere investeringer, kapacitetsudvikling og de operationelle beredskaber på forsvarsområdet gennem koordinering og samarbejde bl.a. ift. cybersikkerhed, som militære operationer bliver stadig mere afhængige af.

– EU’s handlingsplan for militær mobilitet, hvor EU-Kommissionen vil se på opgradering af infrastruktur, lovgivnings- og proceduremæssige spørgsmål herunder harmonisering af reglerne for transport af farligt gods og etablering af tilladelsesordninger for bevægelighed på tværs af grænser.

MED DE FLESTE europæiske landes sammenfald i medlemskab af både NATO og EU rammer barberede forsvarsbudgetter, kostbare duplikationer i våbensystemer, dyre nationale forsvarsindkøb og stejle dyk i innovation, forskning og udvikling naturligvis lige ned i begge organisationer. Men hvor NATO er en militær forsvarsalliance uden indflydelse på andre områder end forsvars- og sikkerhedspolitik, er EU som en politisk og økonomisk union den eneste aktør, der har en reel mulighed for at få flere områder til at spille sammen for at understøtte udviklingen i forsvar og sikkerhed. I modsætning til NATO har EU den nødvendige økonomiske styrke, der skal til for fx at skabe langvarige finansierings- og forskningsprogrammer og forpligtende retsakter over for sine medlemsstater samt støtte innovationen i små og mellemstore virksomheder. EU kan også støtte udviklingen af klyngesamarbejder og dual-use (produkter og -teknologier der kan anvendes til både civile og militære formål). Desuden er EU i stand til at eksekvere en ensartet forsvarsindustripolitik og åbne det europæiske marked for forsvarsprodukter. Derfor er NATO i stigende grad afhængig af, hvordan EU udvikler sit forsvarssamarbejde, og hvordan det strategiske samarbejde i og med EU former sig.

 

Hvor NATO er en militær forsvarsalliance uden indflydelse på andre områder end forsvars- og sikkerhedspolitik, er EU som en politisk og økonomisk union den eneste aktør, der har en reel mulighed for at få flere områder til at spille sammen
_______

 

Knaster i EU’s forsvarssamarbejde
EU gør med de nye tiltag mange af de rigtige ting, og forsvarssamarbejdet udvikler sig inden for de områder, hvor EU faktisk kan flytte noget. Altså primært gennem etablering af forpligtende samarbejde mellem medlemsstaterne inden for industripolitikken, herunder bl.a. inden for forskning og innovation, finansiering, støtte til små og mellemstore virksomheder og forbedring af konkurrenceforhold. Men et af de helt store udeståender, som er afgørende for EU at få håndteret, er at undgå, at Lissabontraktaten i takt med øgede forsvarsindkøb (som resultat af de øgede europæiske forsvarsbudgetter) fortsætter med at fragmentere det, der ellers kunne være et velfungerende europæisk marked for forsvarsprodukter.

Artikel 346 i traktaten anfører, at en medlemsstat ikke behøver at følge EU’s udbudsregler i forsvarsdirektivet, hvis medlemsstaten vurderer, at det vil stride mod medlemsstatens væsentlige sikkerhedsinteresser. Det betyder, at den ikke adresserer andre interesser, som medlemsstaten måtte have, herunder erhvervsmæssige og økonomiske interesser. Artiklen siger også, at de ofte benyttede modkøbsaftaler ikke må forringe konkurrencevilkårene for ikke-militære varer.

Artiklens anvendelse er blevet en bombe under et åbent, gennemsigtigt og ikke-diskriminerende marked for forsvarsprodukter, som forsvarsdirektivet (der regulerer offentlige indkøb på forsvars- og sikkerhedsområdet) ellers skulle være garant for. Vel adresserer artiklen et nødvendigt nationalt behov for at kunne værne om egen sikkerhed, men rapporter fra EU-Kommissionen viser, at medlemsstaterne ikke anvender artiklen korrekt, og at det har nået et omfang, der begrænser markedskonkurrencen i sådan en grad, at det er blevet nødvendigt for Kommissionen at handle.

Overtrædelserne er typisk politisk motiverede, idet der i forbindelse med forsvarskontrakter ofte kan blive tale om teknologitunge arbejdspladser eller arbejdspladser i udkantsområder. Det er da også i langt overvejende grad de medlemsstater med den mest udbyggede forsvarsindustri (fx Italien, Polen, Tyskland og Spanien), der er genstand for traktatkrænkelsessager, men Danmark har også været på kant med EU-reglerne. Arbejdspladser, der ifølge de politiske beslutningstagere burde være nationale, hvorfor beskæftigelses- og regionalpolitik bliver forsøgt maskeret som ”væsentlig sikkerhedsinteresse” for at kunne aktivere artiklen i Lissabontraktaten. Resultatet er national favorisering, unødvendige duplikationer, højere omkostninger og en mindre konkurrencedygtig europæisk forsvarsindustri.

Imidlertid blev muligheden for i et vist omfang at kunne kompensere for artiklen ved at revidere forsvarsdirektivet fra 2009 i den grad skudt til hjørne i forbindelse med EU-Kommissionens evaluering af direktivet i 2016. Her kom EU-Kommissionen frem til, at direktivets tekst er passende til formålet, og at direktivet generelt er på vej til at nå sine mål på trods af, at det stadig halter med implementeringen. EU-Kommissionens konklusion har givetvis været påvirket af politiske signaler fra medlemsstaterne, da det kan være svært at forestille sig, at Kommissionen ville påbegynde en revision af forsvarsdirektivet uden at være sikker på en vis opbakning fra medlemsstaterne. Ikke desto mindre har direktivet ført til mere end en fordobling af værdien af forsvars- og sikkerhedskontrakter, der er offentliggjort i hele EU.

 

Om det så gælder kraftige nedskæringer af forsvarsbudgetter, gennemførelse af overvejende nationale forsvarsindkøb eller bevidst forkert anvendelse af EU-regler, er det beslutninger, der træffes på nationalt plan
_______

 

Er tiden ved at løbe fra NATO?
Det europæiske samarbejde er imidlertid ikke bedre, end medlemsstaterne gør det. Om det så gælder kraftige nedskæringer af forsvarsbudgetter, gennemførelse af overvejende nationale forsvarsindkøb eller bevidst forkert anvendelse af EU-regler, er det beslutninger, der træffes på nationalt plan.

Samme mekanismer gør sig naturligvis gældende inden for NATO-samarbejdet, men når det er nødvendigt at samarbejde på mange andre områder for at kunne effektivisere militært, operationelt som strategisk, er det relevant at spørge, om NATO på sigt fortsat er den mest hensigtsmæssige konstruktion til at sikre forsvaret af Europa. Der kan næppe være tvivl om, at Europa i højere grad bliver nødt til at kunne varetage sin egen sikkerhed. Sikkerhed er andet end forsvarsalliancens taktiske, operationelle og strategiske anvendelse af krudt og kugler. Forudsætningerne for at kunne fortsætte med at gøre det effektivt er, som beskrevet her, mange og skal søges i en allianceform, der kan forpligte sine partnere politisk, så der i videst muligt omfang trækkes i én retning.

Det er vigtigt at anerkende den begyndende dynamik i forholdet mellem NATO og EU: Omfanget af fælles NATO/EU-erklæringer, samarbejder mellem højtstående militære embedsmænd fra begge organisationer og bevægelsen mod et mere strategisk NATO/EU-samarbejde viser, at EU er ved at etablere sig som en central international aktør, der kan sikre, at NATO fortsat kan blive ved med at holde sin hårde sikkerhed og sig selv i hurtig bevægelse ved, at EU udvikler den europæiske forsvarsindustri gennem de mange industri-, erhvervs- og forskningspolitiske håndtag og styrker samarbejde og koordinering om forsvar og sikkerhed internt mellem medlemsstaterne.

Der er ikke tvivl om, at der er rum for, at EU kan udvide sit forsvarssamarbejde yderligere, men det er for unuanceret alene at betragte et forsvars- og sikkerhedssamarbejde som evnen til at udføre koordinerede militære operationer. Den naturlige udvikling vil medføre, at EU’s forsvarssamarbejde udbygges med flere militæroperationelle komponenter, men et moderne forsvarssamarbejde bygger på langt mere. Det er alle disse andre aspekter, der gør, at fremtiden i højere grad vil tilhøre Den Europæiske Union. ■

 

Den naturlige udvikling vil medføre, at EU’s forsvarssamarbejde udbygges med flere militæroperationelle komponenter, men et moderne forsvarssamarbejde bygger på langt mere
_______

Apropos denne artikel:

Rasmus Emborg: Vi må se i øjnene, at Ruslands gamle imperiedrømme er ved at blive til virkelighed

Jens Ladefoged Mortensen: Trumps toldkrig viser, at tyngdepunktet har flyttet sig væk fra Vesten – hvis det overhovedet findes længere

Vil Silicon Valley redde eller smadre Vesten? Mikkel Vedby med Anders Theis Bolman i Lille Land, Hvorhen

Pâkzâd og Lindstad: Trump indleder en global toldkrig – Norden viser en bedre vej

Interview med Helen Thompson: Her er rationalet bag Trumps tariffer

Tao Bjørn & T. N. Sørensen i RÆSON SØNDAG: Trump tager fejl, hvis han tror, at Kina ikke kan gengælde handelskrigen. Beijing er klar og forberedt til tænderne