06.12.2017

FRA RÆSON31 [Efterårsnummeret/Oktober 2017].
„Umiddelbart tyder intet på, at FN vil være villig til at udstationere fredsbevarende styrker eller på anden vis investere massive ressourcer i at være garant for en fredsaftale.‟

Da Saudi-Arabiens daværende ambassadør til USA, Adel al-Jubeir, annoncerede den militære intervention i Yemen i marts 2015, var formålet at forsvare den legitime præsident og beskytte det yemenitiske folk. I dag, to et halvt år senere, kæmpes der fortsat. Yemenitterne er blevet fanget i nationale og regionale magtspil, mens landet langsomt falder fra hinanden. Men konflikten kan stoppes.

Det var en voldsom eskalation, da den saudisk-ledede koalition greb ind i 2015, men reelt har krisen været længe undervejs. Konflikten må forstås på baggrund af årtier, hvor den tidligere præsident Saleh var ansvarlig for politisk og økonomisk marginalisering af store dele af Yemens befolkning. Landet var derfor klar til politisk forandring, da de arabiske oprør fejede hen over Mellemøsten i 2011. Protesterne kom hurtigt til at inddrage en bred koalition af politiske aktører, herunder houthierne, en oprørsgruppe fra det nordlige Yemen. Gradvist begyndte Salehs regime at smuldre, og da Golflandene åbent valgte at støtte et magtskifte, måtte Saleh nødtvungent overgive præsidentembedet til sin tidligere vicepræsident, Abd Rabbuh Mansur Hadi. Men selvom transitionen indledningsvis blev beskrevet som en succes, havde den alvorlige indbyggede problemer. Dette skyldtes, at transitionsaftalen prioriterede kortsigtet stabilitet og derfor ekskluderede nye politiske aktører som houthierne, mens den tillod den tidligere præsident Saleh at fastholde en politisk rolle, som han brugte til at underminere selvsamme transitionsproces. Processen efterlod store dele af den yemenitiske administration handlingslammet, hvilket resulterede i voksende frustrationer over manglen på politiske og økonomiske resultater. I efteråret 2014 udnyttede houthierne utilfredsheden til at tage kontrol med hovedstaden Sana. De fik hjælp fra den tidligere præsident Saleh, der fortsat kontrollerede dele af den yemenitiske hær. Der var indledningsvis forhandlinger mellem Hadi og houthierne, men disse brød sammen, og situationen eskalerede. I marts 2015 anmodede Hadi om hjælp fra både FN, Den Arabiske Liga og Golfstaternes Samarbejdsråd (GCC) til at forsvare Yemen mod houthiernes aggression. Det er med henvisning til denne anmodning, at Saudi-Arabien siden har legitimeret deres militære indgriben i Yemen.

Krisen er menneskeskabt
Krigen har resulteret i en humanitær katastrofe, hvor millioner af mennesker dagligt kæmper for at overleve. Det er en menneskeskabt katastrofe, som skyldes politiske og økonomiske valg, der træffes i og uden for Yemen.

Den saudisk-ledede koalition har ødelagt en stor del af den yemenitiske infrastruktur, særligt i det nordlige Yemen. Det vurderes, at kun 45 pct. af Yemens sundhedssystem fungerer og kun på nedsat kapacitet, mens 80 pct. af Yemens befolkning, svarende til 21 mio. mennesker, har brug for nødhjælp. Den yemenitiske økonomi er kollapset, og mange offentligt ansatte har ikke fået løn i det meste af 2017, ud over soldaterne. Det betyder, at selv de steder, hvor der fortsat er varer på hylderne, har en stadig voksende andel af den yemenitiske befolkning simpelthen ikke penge at købe for.

Saudi-Arabien har indført en blokade, der vanskeliggør arbejdet med at få nødhjælpen frem, særligt i det nordlige Yemen, der er under houthiernes kontrol. Det er i dette område, at langt de fleste koleratilfælde skal findes – WHO beskriver det som verdens værste koleraudbrud. Der er nu rapporteret tæt på 650.000 tilfælde af kolera og over 2.000 døde. Samtidig spredes epidemien fortsat med over 5.000 nye tilfælde om dagen. Det er dog ikke kun Saudi-Arabien, der forhindrer nødhjælpen i at komme frem. Houthierne kontrollerer havnen i al-Hudaida, der er det centrale adgangspunkt for nødhjælp, og de anklages jævnligt for at udnytte dette til at stjæle nødhjælp samt modtage smuglervarer fra Iran.

Konflikten beskrives ofte som en stedfortræderkrig mellem Saudi-Arabien og Iran. Saudi-Arabien har igen og igen understreget Irans indblanding i Yemen som en af årsagerne til dets intervention. Realiteten er dog, at hvor Yemen er vigtig for Saudi-Arabien, så har landet ikke den samme strategiske betydning for Iran. Ikke desto mindre har Saudi-Arabiens indgriben øget Irans interesse i Yemen – og relationen mellem Iran og houthierne er stærkere nu end ved krisens start. Saudi-Arabien spiller en afgørende rolle, men en lang række andre stater er enten direkte involveret i konflikten eller har mulighed for at påvirke den. Dette gælder særligt De Forenede Arabiske Emirater samt USA og Storbritannien. Derudover forsøger FN og til dels EU – indtil videre med begrænset held – at påvirke de involverede aktører til at finde en politisk løsning frem for at fortsætte den nuværende militære konflikt.

USA har valgt aktivt at bakke op om den saudisk-ledede militære indgriben ved at bidrage med logistik og efterretninger. Derudover er langt de fleste af de bomber, som saudiske fly smider over Yemen, amerikanske eller britiske. Dette har givet anledning til kritik – særligt fordi den saudisk-ledede koalition har været ansvarlig for over 50 pct. af de civile dødsfald, der er bekræftet som direkte konsekvens af krigshandlinger. Indtil videre har kritikken dog ikke nået et niveau, hvor der har været opbakning til at igangsætte en uafhængig og international undersøgelse af brud på menneskerettighederne og international lov i Yemen, som det ellers er blevet anbefalet af FN’s højkommissær for menneskerettigheder, Zeid Raad al-Hussein. Yemenitterne føler sig i høj grad overladt til sig selv. De ser det manglende fokus på de civile tab i Yemen som symptom på Vestens manglende interesse i landets situation.

Saudi-Arabien er ikke den eneste golfstat, der er stærkt involveret i Yemen. Særligt De Forenede Arabiske Emirater (UAE) er aktive i landet, hvor de åbenlyst forfølger deres egen dagsorden: Det handler om at øge emiraternes indflydelse i Yemen og inddæmme Det Muslimske Broderskab. De Forenede Arabiske Emirater udnytter tilsyneladende situationen til at tage kontrol med centrale områder i det sydlige Yemen, særligt strategiske havneområder og Yemens gas- og olieproduktion. Samtidig har UAE et anstrengt forhold til Hadi.

Men hvor UAE åbenlyst har begrænset tillid til Hadi, har Saudi-Arabien foreløbig fastholdt, at målet med den militære indgriben er at få genindsat Hadi. Det hænger sammen med den centrale rolle, som Hadi spiller i Saudi-Arabiens legitimering af interventionen. Det skal dermed ikke nødvendigvis ses som udtryk for, at Saudi-Arabien tror på, at Hadi har en politisk fremtid som præsident efter afslutningen på den nuværende konflikt. Men uenigheden om dette spørgsmål skaber spændinger internt i den saudisk-ledede koalition.

Ingen militær løsning
Der er ingen militær løsning på konflikten. Frontlinjerne har nu over en længere periode været fastlåste, og det er vanskeligt at se, hvordan dette kan ændre sig. En af de helt store udfordringer for en fredsaftale er, at forhandlingerne kun fokuserer på to af konfliktens parter: Hadi og houthierne. Det får det til at virke, som om alle yemenitter støtter én af de to parter – virkeligheden er, at det politiske landskab er langt mere fragmenteret. Houthierne og Saleh har opbakning i det nordlige Yemen, og selvom Hadi formelt kontrollerer det sydlige Yemen, er hans indflydelse reelt begrænset. Den mest centrale aktør i de sydlige regioner er uafhængighedsbevægelsen Hirak, der kæmper for én eller flere uafhængige stater i det tidligere Sydyemen. Hirak er langtfra en ny bevægelse, men brudte løfter fra den nordlige elite, hvilket inkluderer både Hadi og Saleh, samt det nuværende magtvakuum har givet bevægelsen yderligere vind i sejlene. Desværre har det selvsamme magtvakuum også ført til en forværret sikkerhedssituation, som særligt al-Qaeda (AQAP) har udnyttet. Der er derudover et væld af militser, i et vist omfang sponsoreret af bl.a. De Forenede Arabiske Emirater, og en spirende afdeling af Islamisk Stat. Det sydlige Yemen er knap så hårdt ramt af den humanitære krise, men fragmenteringen af det politiske landskab og den skrøbelige sikkerhedssituation gør situationen højst ustabil og dagligdagen vanskelig for civilbefolkningen.

Saudi-Arabien undervurderede både houthierne og deres alliance med den tidligere præsident Saleh og har derfor ikke en klar exitstrategi. Den primære arkitekt bag den saudiske intervention, kronprinsen Mohammed Bin Salman, har svært ved at trække sig ud af Yemen uden en sejr, der indenrigspolitisk kan retfærdiggøre den lange og dyre intervention. Det gør det vanskeligt for saudierne at opstille realistiske krav til en våbenhvile. Der er to centrale stridspunkter:

For det første har houthierne brugt deres adgang til tunge våben til at angribe Saudi-Arabien. De fleste af disse angreb finder sted i grænseregionen mellem Saudi-Arabien og Yemen, men houthierne har også flere gange sendt langtrækkende missiler mod mål i Saudi-Arabien. Saudierne insisterer derfor på, at houthierne skal afvæbnes. I den forbindelse er det værd at bemærke, at selvom der er indikationer på, at der bliver smuglet våben fra Iran til Yemen, så er det primært alliancen med tidligere præsident Saleh, der har givet houthierne adgang til tunge våben.

For det andet ønsker saudierne, at et fremtidigt Yemen vil være venligt indstillet over for Saudi-Arabien og ikke under iransk indflydelse. Det er efterhånden klart, at Hadi ikke kan udfylde rollen som præsident for et samlet og stabilt Yemen, men det er samtidig vanskeligt at pege på alternativer, der vil være acceptable for alle aktører. Hadis vicepræsident, Ali Mohsen, er ikke en oplagt kandidat. Han var i årtier den tidligere præsident Salehs militære højrehånd, hvilket har skabt ham mange fjender, selvom han også har gode relationer til nogle nordlige stammer. Statsministeren, Ahmed Obeid Bin Daghr, var ligeledes en del af Salehs regime, men han kan måske spille en mere konstruktiv rolle. Hadis regering som helhed har begrænset mulighed for at udføre dens funktioner, idet sikkerhedssituationen gør det vanskeligt for den bare at opholde sig i Aden, den nuværende regeringsby. Derudover er ministrene mere ministre af navn end af gavn, for selve ministerierne, inklusive hele det administrative apparat, er fortsat primært placeret i Sana, hvor de fungerer parallelt.

Der må findes et politisk kompromis. Det er også åbenlyst, at Saudi-Arabien og houthierne må acceptere, at de begge vil spille en rolle i et fremtidigt Yemen. Tidligere i konflikten demonstrerede houthierne, at de kan indgå kompromiser. Derudover er deres alliance med Saleh, selvom den er ustabil, i sig selv et bevis på houthiernes villighed til at samarbejde med tidligere fjender, hvis det ellers tjener deres overordnede interesser: Saleh og houthierne udkæmpede ikke færre end seks krige mod hinanden mellem 2004 og 2010. At begrave tidligere fjendskab er altså ikke en uoverstigelig forhindring. Men:

Fred har lange udsigter
En varig løsning kan endnu ikke øjnes. FN, repræsenteret ved den særlige udsending, Ismail Ould Cheikh Ahmed, har haft svært ved at skabe momentum for fredsforhandlinger. I øjeblikket forsøger man at nå til enighed om tiltag, der skal inddæmme den humanitære katastrofe og øge tilliden mellem parterne som forberedelse til egentlige fredsforhandlinger. Konkret forhandles der om at overlade kontrollen med havnen i al-Hudaida til en gruppe af respekterede yemenitter under FN’s supervision for at sikre en uhindret adgang for nødhjælp. Men den manglende tillid mellem parterne – inklusive et presset forhold mellem houthierne og Ould Cheikh – gør det vanskeligt.

FN peger fortsat på transitionsaftalen fra 2011 og resolution 2216 fra 2015 som udgangspunktet for en forhandlet fred. I resolution 2216 understreger FN’s Sikkerhedsråd sin opbakning til præsident Hadi som den legitime præsident og placerer skylden for den fejlslagne transition hos houthierne og den tidligere præsident Saleh. FN har fastholdt, at Hadi skal genindsættes, mens houthierne skal trække sig tilbage. Resolutionen er dog problematisk som udgangspunkt for fred, fordi den helt overser årsagerne til, at transitionen kollapsede, og entydigt kritiserer houthierne og Saleh. Der lægges op til, at konflikten kun kan løses ved, at Hadi genindsættes som regent over et samlet Yemen. Men det er der ikke generel opbakning til i Yemen. Samtidig tyder intet umiddelbart på, at FN vil være villig til at udstationere fredsbevarende styrker eller på anden vis investere massive ressourcer i at være garant for en fredsaftale. Der er som nævnt omfattende mistillid mellem parterne og en forhistorie med brudte løfter fra begge sider.

Selv når en fredsaftale bliver underskrevet mellem houthierne og Saudi-Arabien, er det langtfra givet, at det vil føre til fred. En aftale er ikke desto mindre et helt nødvendigt første skridt, som så skal følges af en massiv tilførsel af humanitær bistand. Derefter må der igangsættes en omfattende national proces, hvor interne aktører, herunder stammerne, støttes i at forhandle sig frem til kludetæpper af lokale løsninger. Stammerne i Yemen har en lang tradition for konfliktløsning. De er allerede aktivt involveret i at forsøge at inddæmme konfliktens konsekvenser ved at mediere lokale konflikter og facilitere fangeudvekslinger. Stammerne kan ikke løse konflikten alene, men deres positive bidrag bør støttes, især fordi de udgør en af de få tilbageværende institutioner med en smule legitimitet i mange områder af Yemen.

Det er samtidig afgørende, at Yemen ikke bliver reduceret til en kampplads for sunni-shia-konflikten og den regionale konkurrence med Iran og Saudi-Arabien. At lade konflikten udvikle sig i denne retning vil fjerne fokus fra kontekstrelevante løsningsforslag, der har praktisk potentiale til at skabe en mere varig fred. Krisen i Yemen har nået et niveau og en kompleksitet, der virker overvældende, men den kan stadig løses. Det sker dog kun, hvis både regionale og internationale aktører rent faktisk bakker op om de lokale tiltag, der er for at skabe fred. Der er ingen nemme løsninger, men det er hævet over enhver tvivl, at flere bomber ikke er svaret. ■

Maria-Louise Clausen (f. 1979) er cand.scient.pol. fra Københavns Universitet og ph.d. i statskundskab fra Aarhus Universitet med speciale i statsopbygning i Yemen. Hun arbejder i øjeblikket som postdoc på Dansk Institut for Internationale Studier på et projekt, der søger at belyse, hvorvidt Islamisk Stats statsopbygningsprojekt udfordrer idéen om nationalstaten.

ILLUSTRATION: Civile inspicerer skaderne efter et luftangreb udført af en saudisk-ledet koalition i august 2017, Sanaa, Yemen [foto: Hans Mohammed/AP/Polfoto]