21.09.2017

„Oplevelsen af de her kriser og måske også en tydeligere fornemmelse af truslen medfører, at der bliver et mere kortsigtet fokus. Dermed ryger beskyttelse af civile ofte langt ned ad dagsordenen. Det er problematisk, og jeg synes også, at vi ser konsekvensen af det: Vi ender med at skulle håndtere voldelige konflikter og masseovergreb, der allerede finder sted, i stedet for at arbejde på at forebygge disse på et tidligere tidspunkt, hvor dette både er mere realistisk og mindre bekosteligt‟
Sådan siger Annemarie Peen Rodt, ph.d. og associate professor ved Institut for Strategi på Forsvarsakademiet, i dette interview med RÆSON om beskyttelse af civile, forebyggelse af masseovergreb og den bredere sikkerhedssituation i Europa.

Interview af Niels Byrjalsen

Ræson: Europa er i de seneste år kommet under stigende pres fra syd og sydøst. Det hænger sammen med skrøbelige stater og borgerkrige i landene syd for os, men også med den migration og terrorisme, der eksporteres til vores kontinent. Hvad er de største udfordringer for Europa og EU i denne sammenhæng?

Vores primære fokus er ofte på konsekvenserne, specielt irregulær migration og vores egne grænseområder. Det er måske en naturlig måde at gå til det, baseret på nationale interesser. Men det vil også sige, at man prøver at løse nogle problemer ved primært at kigge på konsekvenserne af dem. Det tror jeg ikke, at man løser det grundlæggende problem af. Når det så er sagt, er nogle konsekvenser selvfølgelig så alvorlige, at vi er nødt til at forholde os til dem. Derfor er vi nødt til at have en langsigtet dagsorden såvel som en kortsigtet dagsorden. I den sammenhæng har vi nogle udfordringer i forhold til, at vores politiske system har en tendens til at fokusere på det kortsigtede.

Mit fokus i forskningen er et lidt andet end det typiske i nyhederne og på den politiske agenda i Danmark. Jeg fokuserer på masseovergreb over for befolkninger – dvs. etnisk udrensning, folkemord, forbrydelser mod menneskeheden og krigsforbrydelser – og hvorledes man bedst forebygger disse i flere verdensdele. Det gælder i Syrien, Irak og Yemen, men også fortsat i Afrika, bl.a. i Congo og måske nu også i Burundi. Det ser også farligt ud i Kenya igen. Og senest har vi set endnu et eksempel i Myanmar. Global Centre for the Responsibility to Protect opdaterer ugentligt sine advarsler om masseovergreb, og dér kan man følge med.

Faren for masseovergreb bliver ofte tilsidesat politisk, fordi der er en mere kortsigtet bekymring om f.eks. flygtningestrømme. Men flygtningestrømmene er netop en konsekvens af bl.a. konflikter og masseovergreb. Vi bør prøve at håndtere de konflikter hellere end at forsøge at holde problemet ude, for det kan vi ikke. Og jeg mener heller ikke, at det er etisk forsvarligt. Så den største udfordring – som jeg ser det – er at forebygge og få stoppet de her masseovergreb.

Faren for masseovergreb bliver ofte tilsidesat politisk, fordi der er en mere kortsigtet bekymring om f.eks. flygtningestrømme. Men flygtningestrømmene er netop en konsekvens af bl.a. konflikter og masseovergreb. Vi bør prøve at håndtere de konflikter hellere end at forsøge at holde problemet ude, for det kan vi ikke. Og jeg mener heller ikke, at det er etisk forsvarligt
_______

 

Ræson: Er det den største udfordring ud fra et moralsk perspektiv, eller handler det også om vores egen interesse i det?

Det er den største internationale politiske udfordring, vi har i øjeblikket. Vi har et moralsk ansvar, men absolut også en politisk egeninteresse i at forebygge voldelige konflikter og masseovergreb, netop fordi problemerne hænger sammen. Det er også grunden til, at jeg sammen med en række internationale partnere i øjeblikket arbejder på store EU Horizon 2020-fundede forskningsprojekter om disse problematikker.*

Ræson: Meget af den opmærksomhed, der er på emnet, går i retning af Mellemøsten. Det kan der være mange grunde til. Men når vi ser på migrationsproblematikken, er Afrika syd for Sahara også helt central, både på grund af de masseovergreb, du beskriver, og på grund af langsigtede demografiske forandringer?

Absolut. Og det burde være meget mere i fokus, end det er. Det overrasker mig, hvor lidt opmærksomhed der er på de ting, der ændrer sig: de steder, hvor menneskerettighedsorganisationer advarer om mulige masseovergreb, og særligt de områder, hvor vi har set den slags før. Det gælder f.eks. Great Lakes-regionen i Afrika. Det undrer mig, at dette ikke fylder mere på mediedagsordenen og derfor heller ikke på den politiske dagsorden.

Ræson: Hvad er forklaringen?

Jeg tror til dels, at det skyldes en trusselsopfattelse herhjemme, der i øjeblikket er meget koncentreret om den trussel, vi puljer sammen som terrorisme og ekstremisme. Denne trussel forbindes med Mellemøsten, særligt Irak og Syrien. Så tror jeg også, at det hænger sammen det engagement, vi har haft i Irak og Afghanistan, og sådan set også i forhold til Libyen. Der er ligesom en historik dér, og vi fik måske ikke helt bundet den sløjfe, vi havde tænkt.

Jeg tror til dels, at det skyldes en trusselsopfattelse herhjemme, der i øjeblikket er meget koncentreret om den trussel, vi puljer sammen som terrorisme og ekstremisme. Denne trussel forbindes med Mellemøsten, særligt Irak og Syrien
_______

 

Ræson: Du nævner også, at der kan være en uheldig tendens til at være kortsigtet i det politiske system, måske på grund af systemets indretning med regelmæssige valg. Betyder det, at der er nogle andre aktører, som skal på banen – det kunne være EU eller FN?

Hvis vi taler om at forebygge eller stoppe masseovergreb på dele af befolkninger, er Danmark for lille til alene at kunne gøre en reel forskel. Men jeg mener bestemt, at Danmark kan gøre en forskel i en større sammenhæng. Min forskning har primært været fokuseret på regionale organisationer som EU og Den Afrikanske Union. EU har længe fokuseret på konfliktforebyggelse, og da de har organer, der ikke er på valg i traditionel forstand, har de mulighed for at tænke og agere lidt mere strategisk og langsigtet. EU’s strategi for konfliktforebyggelse er et godt eksempel herpå. Det er den slags, der er brug for.**

Ræson: Den fælles europæiske udenrigspolitik samt forsvars- og sikkerhedspolitik er omdrejningspunktet i håndteringen af de her problemer i EU-regi. Nogle taler om, at Brexit og en mere EU-skeptisk Trump giver mulighed for at styrke integrationen på det her område. Hvordan ser du på det? Er der muligheder for videreudvikling af samarbejdet?

Ja. Der kan stadigvæk gøres rigtigt meget. Vi er langtfra ved vejs ende i forhold til fælles forsvars-, sikkerheds- og udenrigspolitik i EU. Og i den sammenhæng bliver Brexit ikke nødvendigvis set som noget negativt. Nu er vi i en enestående situation i Danmark, fordi vi har forsvarsforbeholdet. Vi har traditionelt lænet os op ad briterne og forholdt os skeptiske til den fælles forsvarspolitik. Så for Danmark er det måske ikke den foretrukne dagsorden, der bliver fremmet. Men ud fra reaktionerne inden for mit felt i Bruxelles er det helt klart, at Brexit ikke nødvendigvis er en negativ ting. Briterne har tit været svære at få med på vognen på dette område. I forhold til Trump er det klart, at det både i EU og NATO genererer motivation for, at Europa er nødt til at stå for en større del af egen og international sikkerhed. Det kan vi kun gøre i fællesskab. Og det er vigtigt, at de kører parallelt, netop fordi briterne er centrale i NATO-regi. NATO står for Europas selvforsvar, mens EU bidrager til europæisk og international sikkerhed i bredere forstand.

Ræson: Hvis man nu antager, at det kan få en eller anden form for katalysatoreffekt for det forsvars- og sikkerhedspolitiske samarbejde, kan det vel stadig manifestere sig på forskelligartede måder?

Der er helt klart inden for forsvars-, sikkerheds- og udenrigspolitikken fokus på forskellige sub-regionale problematikker. Udfordringen ser noget anderledes ud på Sicilien end i Tallinn. Der er en meget tydelig opdeling i øjeblikket i forhold til, hvad vi ser som vores primære udfordring. Vi ser også inden for det danske forsvar en debat om, hvad den største trussel egentlig er.

Oplevelsen af de her kriser og måske også en tydeligere fornemmelse af truslen medfører, at der bliver et mere kortsigtet fokus. Dermed ryger beskyttelse af civile ofte langt ned ad dagsordenen. Det er problematisk, og jeg synes også, at vi ser konsekvensen af det: Vi ender med at skulle håndtere voldelige konflikter og masseovergreb, der allerede finder sted, i stedet for at arbejde på at forebygge disse på et tidligere tidspunkt, hvor dette både er mere realistisk og mindre bekosteligt.

Vi ender med at skulle håndtere voldelige konflikter og masseovergreb, der allerede finder sted, i stedet for at arbejde på at forebygge disse på et tidligere tidspunkt, hvor dette både er mere realistisk og mindre bekosteligt
_______

 

Ræson: Kunne man forestille sig en tydeligere arbejdsdeling, hvor EU tager sig mest af syd og NATO tager sig mest af øst?

Det ville være logisk og rationelt, hvis vi så en tydeligere arbejdsdeling mellem EU og NATO. Vi har to forskellige organisationer. NATO er en kollektiv forsvarsorganisation, hvis primære raison d’être er, at vi skal kunne forsvare os selv og vores allierede. EU’s militære rolle er i høj grad blevet krisehåndtering, herunder mere langsigtet stabilisering og kapacitetsopbygning. En arbejdsdeling ville give mening. Spørgsmålet er, om det kan lade sig gøre politisk, men det kan være, at Brexit faktisk løser en del af det problem.

Vi har længe haft en diskussion om, hvorvidt EU truer NATO på nogle områder. Det mener jeg slet ikke. Det er to meget forskellige organisationer med meget forskellige formål. Hvorvidt arbejdsdelingen skal tænkes geografisk – med EU i syd og NATO i øst – tvivler jeg dog på. Vi bør hellere gå tematisk til det.

Ræson: Du nævnte, at EU længe har fokuseret på konfliktforebyggelse. Ud fra en umiddelbar betragtning kunne man måske godt være lidt kynisk. Det virker ikke til, at der er noget, der for alvor virker. Vi forsøgte én model i Afghanistan og Irak med et mildest talt tvivlsomt resultat. Vi prøvede noget andet i Syrien og noget tredje i Libyen, og der er fortsat konflikt begge steder. I Afrika syd for Sahara hører vi om konflikter, der blusser op igen og igen på trods af mange års indsats. Har forskningen i konfliktforebyggelse lært os noget, som gør, at vi ikke skal se på det med så pessimistiske briller?

Jeg kan godt forstå, at man kan se det sådan. Det er et af de store problemer for forebyggelse af enhver art. Forebyggelse er svært at bevise, fordi det langt hen ad vejen kræver kontrafaktisk analyse. Det er vanskeligt at bevise det, der ikke skete. Og det er vanskeligt at bevise, at det ikke skete, fordi vi gjorde noget bestemt. Det gælder både konfliktforebyggelse og forebyggelse af masseovergreb.

Forebyggelse er svært at bevise, fordi det langt hen ad vejen kræver kontrafaktisk analyse. Det er vanskeligt at bevise det, der ikke skete. Og det er vanskeligt at bevise, at det ikke skete, fordi vi gjorde noget bestemt. Det gælder både konfliktforebyggelse og forebyggelse af masseovergreb
_______

 

Men der er sket en hel del på området. Det er fx vigtigt, at man nu både giver plads til forebyggelse på kort- og mellemlang sigt samt til langsigtet forebyggelse. Al forebyggelse er heller ikke længere nødvendigvis traditionel ulandsbistand. Man medtænker også sådan noget som forebyggelse af masseovergreb specifikt. Det har eksempelvis været diskuteret meget i forhold til den aktuelle konflikt i Yemen. Hvordan kan man undgå, at en igangværende konflikt eskalerer, så man begynder at se masseovergreb? Der bliver en kvalificering af, hvad det specifikt er, vi prøver at forebygge, og hvordan vi gør det.

I forbindelse med masseovergreb overser man i den almindelige debat også, hvor meget der sker inden for indsamling af beviser og forberedelse af retssager. Man begynder allerede at forberede retssager, mens overgrebene sker. Det er noget nyt, og det er en rigtig positiv udvikling. Internationale dommere minder jævnligt vores soldater om, hvor vigtigt det er, at de i forbindelse med udsendelser også har en rolle i forhold til at indsamle dokumentation for eventuelle masseovergreb.

I min egen forskning følger jeg nogle konkrete konfliktsituationer over længere perioder og ser på, hvad der har virket og hvad der ikke har virket. Det kan fx være at se på forskellige typer af intervention. Vi har en tendens til at sætte lighedstegn mellem intervention og militær intervention. Men der er absolut ligeså vigtige interventioner, der ikke involverer militær. Det kan være diplomatiske eller juridiske interventioner. Det kan også være økonomiske sanktioner. Her er vi stort set gået fra at lave tæppesanktioner over for et helt land over en lang periode til at lave langt mere målrettede sanktioner på enkeltpersoner og enkelte typer af aktiviteter. Det oplagte eksempel er sanktionerne mod Rusland efter annekteringen af Krim. Meget tyder på, at de målrettede sanktioner har den samme politiske effekt, men uden de samme omkostninger for hele befolkninger. Det er et eksempel på, at vi får en bedre forståelse af, hvad der virker og hvad der ikke gør samt hvad forskellige tiltag koster – i menneskelig såvel som i monetær forstand.

Ræson: Spørgsmålet om intervention blev i mange år koblet sammen med R2P, altså responsibility to protect. Efter den manglende indgriben i Syrien blev R2P tilsidesat, i hvert fald i den almindelige politiske debat. Men de forestillinger om internationalt ansvar, der lå bag, er vel ikke bare forsvundet? Hvor bevæger den dagsorden sig henad i dag?

Det er et spændende tidspunkt inden for den brede politiske og forskningsmæssige dagsorden, som vi kan sammenfatte som ’beskyttelse’. Der er en stor debat, hvor man kæmper om, hvad det skal hedde og hvorfor. Det fylder rigtigt meget. Mit take er, at det ikke er så vigtigt, om det hedder beskyttelse af menneskerettigheder eller R2P. Det vigtige er, at beskyttelse ikke er forsvundet af agendaen, heller ikke beskyttelse over for masseovergreb. Samtidig er der tiltagende accept af, at det militære instrument ikke alene kan løse de her problemer, men skal ske i samspil med andre typer tiltag – et af hovedargumenterne bag R2P. Masseovergreb har dybe rødder, så man kan ikke bare gå ind og skære toppen af problemet og så tro, at det er løst.

Masseovergreb har dybe rødder, så man kan ikke bare gå ind og skære toppen af problemet og så tro, at det er løst
_______

 

Det er også en af de store misforståelser, der har været omkring R2P: Mange har ikke skelnet mellem R2P og humanitær intervention. Det så vi også i vores egen danske debat om Libyen. Man tænkte det som en militær intervention for at beskytte nogle mennesker. Det er en del af det, men R2P er meget bredere. Det er synd, for R2P adskiller sig netop ved at være bredere, mere langsigtet og med brug af flere forskellige typer af midler i samspil – med henblik på at forebygge, støtte og genopbygge samfund henholdsvis før, under og efter masseovergreb. Det lykkedes os desværre ikke i Libyen.

Vi har i den forbindelse brug for at få udviklet vores viden og erfaring omkring, hvordan de forskellige værktøjer påvirker hinanden. Det bliver specielt interessant, når det er forskellige organisationer, der påtager sig forskellige roller. Da vi gik ind med militær i Libyen, blev det dødsstødet på den diplomatiske intervention. Det diplomatiske initiativ var ledet af Den Afrikanske Union, men unionen blev fuldstændigt tilsidesat.

Situationen kræver med andre ord, at vi både får en bedre forståelse af kompleksiteten i selve udfordringen, men også af hvordan vi håndterer kompleksiteten i vores egen organisation og interventioner. Der er nogle muligheder, hvis vi får tænkt igennem, hvilke aktører der gør hvad bedst og hvilke redskaber der virker bedst til hvad – og hvornår. Og så får syet det hele bedre sammen. Det er derfor, vi her på Institut for Strategi nu arbejder specifikt på udvikling af det, vi kalder kompleksitetsstrategi.

Situationen kræver med andre ord, at vi både får en bedre forståelse af kompleksiteten i selve udfordringen, men også af hvordan vi håndterer kompleksiteten i vores egen organisation og interventioner
_______

 

Ræson: Denne forskningsdagsorden må vel basere sig på en antagelse om, at der rent faktisk findes en løsning på den gordiske knude? At det kan løses, men at vi bare ikke har fundet løsningen endnu?

Det kommer an på, hvad vi snakker om at løse. Jeg er af den overbevisning, at man ikke kan komme udefra og løse en konflikt. Det skal vi holde op med at prøve. Men man kan komme udefra og skabe nogle præmisser, som gør det nemmere for de konfliktende parter at løse problemet. At forebygge eller i det mindste stoppe masseovergreb kan ses som ét relevant mål, der kan være med til skabe sådanne præmisser. I de fleste af de konflikter, vi taler om, kommer vi udefra og kan derfor ikke løse dem. Hvor end man gerne ville, kan man ikke gå ind til naboerne og forklare dem, hvordan de skal holde op med at slås. Det gør som regel bare situationen værre. Men man kan intervenere på en sådan måde, at problemet ikke bliver løst ved, at den ene part bliver udryddet af den anden.

Man skal generelt være forsigtig med, hvordan man intervenerer, og der har forskningen noget at byde ind med. Der er meget mere viden nu, end der tidligere har været. Det undrer mig, at man i debatten omkring Libyen ikke brugte den viden, man havde til rådighed. Den politiske debat mindede til forveksling om den, man havde i forbindelse med den humanitære intervention i Kosovo. Man havde fx ikke lært, at man er nødt til at kombinere forskellige interventionstyper og aktører – og nøje planlægge, hvad der kommer efter et militært indgreb.

Ræson: Et andet slags bidrag i forhold til at skabe de her præmisser kunne være at inddrage eksterne aktører i endnu højere grad. Det kunne være NGO’er, men også private aktører, måske endda med en eller anden form for militær komponent?

Vi er for længst forbi det punkt, hvor militære interventioner og interventioner i det hele taget er forbeholdt nationalstater. Vi havde en periode, hvor man sagde, at det måtte være FN eller i det mindste med et FN-mandat. Men hvad så med situationer, hvor FN er fastlåst eller ikke har kapaciteten? Det næste led var så regionale og subregionale aktører. I dag er man fremme ved en diskussion af, hvordan man kombinerer de forskellige aktører og aktioner. I den sammenhæng kan private og humanitære aktører have en rolle at spille. Det så vi allerede i Irak.

Jeg tror helt klart, at de færre ressourcer – og det faktum, at de ressourcer, der er, i større grad kanaliseres i retning af egen sikkerhed – vil gøre, at vi kommer til at tænke mere ud af boksen. Det kan være positivt, hvis vi undgår for meget overlap og bruger vores ressourcer mere effektivt. Men der er også nogle potentielle legitimitetsproblemer. Det er enormt vigtigt, at vi holder os disse problemer for øje.

Ræson: Helt overordnet synes forholdet imellem interesser og værdier at gennemsyre mange af de her spørgsmål. Man kunne også se det som et forhold imellem international orden og international retfærdighed, som nogle forskere på området gør. Skal man i sidste ende vælge imellem interesser og værdier, imellem orden og retfærdighed?

Orden og retfærdighed er nødt til at gå hånd i hånd. Hvis du laver en militær intervention, hvor du ikke har politiet og retsstaten klar lige bagefter, kan det godt være, at du stopper en umiddelbar sikkerhedstrussel, men i stedet får du et vakuum, som vil give dig et andet problem. Det er fx derfor, at organiseret kriminalitet så tit bliver et stort problem umiddelbart efter militær konflikt.

Men altså, jeg ser ikke et klart enten-eller imellem interesser og værdier. Det kan aldrig være i vores egeninteresse at tillade masseovergreb. Det er altid et spørgsmål om vægtning. Spørgsmålet er, hvad vi gør først og hvad vi prioriterer. Det er ikke sådan, at vi enten vælger vores egen interesse og sikkerhed eller en idealisme for verdens skyld. Det hænger derimod sammen. Hvis vi nationalt vil løse de sikkerhedsproblemer, som vi ser, er vi nødt til at tænke større end vores egne grænser. På samme måde er Europa nødt til at tænke over og agere på, hvorfor en strøm af mennesker søger til Europa, og hvorfor det giver problemer, når de ankommer. Det er derfor forebyggelse er så vigtigt at tænke som en handling snarere end som idealisme. Vi skal vægte forebyggelse højere.

Forebyggelse er ikke en nem eller blid løsning. Forebyggelse er kontroversielt, for så går du virkeligt ind i et samfund og prøver at påvirke, hvordan det er og bliver. Men det forekommer mig, at vi ellers gør tingene baglæns. Skal vi komme problemerne til livs, er vi nødt til at rykke dem op med roden.

* Læs mere om disse forskningsprojekter på www.ieceu-project.com og www.eu-civcap.net.
** The Taskforce on the EU Prevention of Mass Atrocities undersøgte EU’s muligheder for at spille en større rolle i dette regi.

Annemarie Peen Rodt er ph.d. og associate professor ved Institut for Strategi på Forsvarsakademiet. ILLUSTRATION: Flygtninge ankommer til Corigliano Calabro, Italien, d. 15. juli 2017 (foto: Alfonso Di Vincenzo/IPA/PA Photos)