25.04.2017

Trump-administrationen har slået fast, at Obama’s strategiske tålmodighed overfor Nordkorea er slut. Det fremgår dog ikke klart hvad der sættes i stedet. Kritikere hævder, at det, Trump foretager sig i forhold til Nordkorea, bedst kan betegnes som ustrategisk utålmodighed. Tilhængere derimod understreger, at Nordkorea på vanlig Trump-forretningsmandsmaner skal presses og lokkes – stok og gulerod – og samlet vil det sikre USA en bedre forhandlingsposition.

Analyse af Camilla Tenna Nørup Sørensen

Der har de seneste uger været en massiv dækning i danske medier af Nordkorea og det lukkede lands bestræbelser på at udvikle langtrækkende missiler og atomvåben. Der har ikke været mangel på dommedagsscenarier og fremstillinger af den nordkoreanske leder Kim Jong-Un som en irrationel og uberegnelig galning. Det har fået stor opmærksomhed, at USA med den nye og – efter egen vurdering – mere beslutsomme og slagkraftige præsident Trump i spidsen proklamerede, at USA nu sendte en amerikansk hangarskibsenhed mod den koreanske halvø og samtidig gav klare løfter til USA’s regionale allierede Sydkorea og Japan om, at USA altid ville stå ved deres side og ville holde alle muligheder åbne – det vil sige også forebyggende militære angreb mod Nordkorea. Præsident Trumps slet skjulte trusler mod Kina om, at hvis Kina ikke straks begynder at gøre mere for at løse Nordkorea-problemet, vil USA selv gøre det, er også gået lige ind hjulpet ekstra på vej af USA’s angreb i Syrien, som foregik, mens Trump havde den kinesiske præsident Xi Jinping til middag i Florida.

Men er der egentlig så meget nyt?
Det er klart, at vi i Trump har fået en amerikansk præsident, der har gjort det til sit varemærke at gøre tingene anderledes. Forgængeren, præsident Obama, udviste en såkaldt strategisk tålmodighed overfor Nordkorea, som reelt udmøntede sig i, at Nordkorea kun fik USA’s opmærksomhed, når de affyrede missiler eller afprøvede atomvåben med flere amerikanske fordømmelser og sanktioner til følge. Det hjalp dog ikke meget, og Nordkorea udviklede kun yderligere landets missil- og atomvåbenprogram under Obama. Efter sigende skulle Obama under overleveringen af præsidentembedet have advaret Trump om truslen fra Nordkorea, og Trump var heller ikke sen til at sætte gang i sit eget policy-review, der havde til formål at gennem- eller nytænke den amerikanske Nordkorea-politik.

Resultatet af det policy-review er nu klart. Trump-administrationen har slået fast, at Obama’s strategiske tålmodighed overfor Nordkorea er slut. Det fremgår dog ikke klart hvad der sættes i stedet. Kritikere hævder, at det, Trump foretager sig i forhold til Nordkorea, bedst kan betegnes som ustrategisk utålmodighed. Tilhængere derimod understreger, at det maksimale pres – diplomatisk, økonomisk og militært – som Trump-administrationen nu forsøger at lægge på Nordkorea og til dels Kina kun er et første skridt, som vil blive fulgt op af amerikanske forsøg på tættere samarbejde med Kina og genetablering af en dialog med Nordkorea. De to lande skal på vanlig Trump-forretningsmandsmaner presses og lokkes – stok og gulerod – og samlet vil det sikre USA en bedre forhandlingsposition.

Selvom Trump-administrationen har forsøgt at fremstille det sådan de seneste uger, så er det [at USA er til stede militært] ikke nyt, og det skræmmer ikke Nordkorea og Kina. Trumps frembrusende og enerådige adfærd skræmmer snarere Sydkorea.
_______

 

Vil det virke?
Den største udfordring af mange for Trump-administrationen er, at Nordkorea og Kina er uhyre bevidste om, hvordan den særlige historiske og regionale geostrategiske kontekst betyder, at USA reelt ikke kan have alle muligheder på bordet. USA, som har været den dominerende militære magt i Østasien siden den Kolde Krig, er massivt militært til stede i regionen med stærke allierede, egne militære baser, og der er altid en amerikansk hangarskibsenhed i regionen. Selvom Trump-administrationen har forsøgt at fremstille det sådan de seneste uger, så er det ikke nyt, og det skræmmer ikke Nordkorea og Kina, særligt når det så viser sig, at hangarskibsenheden ført an af USS Carl Vinson (trods Trumps We are sending an armada. Very powerful) endnu ikke har været i nærheden af den koreanske halvø. Trumps frembrusende og enerådige adfærd skræmmer snarere Sydkorea, som trods det indenrigspolitiske kaos, fremstår relativt samlet om et krav til USA om, at Seoul, og det gælder særligt det sydkoreanske militær, skal orienteres rettidigt og korrekt og involveres i vigtige beslutninger. Det er trods alt den sydkoreanske hovedstad, som kun er ca. 80 km fra den demilitariserede zone og grænsen til Nordkorea, der vil være det oplagte mål for nordkoreanske gengældelsesangreb.

Situationen på og omkring Koreahalvøen er uhyre kompleks, og der er ingen hurtige og lette løsninger. Pyongyangs bestræbelser på at udvikle landets missil- og atomvåbenprogram – og omverdens bestræbelser på at standse det – har forløbet over flere årtier. Det er i sig selv bevis nok på, hvor rationel og udspekuleret den nordkoreanske leder Kim Jong-Un – og før ham hans far Kim Jong-Il – er.

Formålet med Nordkoreas missil- og atomvåbenprogram?
Under den Kolde Krig overlevede det nordkoreanske regime ved at udnytte fjendskabet mellem de to store naboer Sovjetunionen og Kina og spille dem ud mod hinanden for på den måde at sikre Nordkorea økonomisk og militær bistand. Denne strategi faldt med Sovjetunionen, den Kolde Krigs afslutning og Kinas forræderiske diplomatiske anerkendelse af Sydkorea i 1992, der fulgte Ruslands året før. Det efterlod Nordkorea alene og isoleret. Udvikling af missil- og atomvåben blev derefter det nordkoreanske regimes foretrukne overlevelsesstrategi.

Nordkorea er omgivet af økonomiske og militære meget stærkere lande, er reelt stadig i krig – der er kun indgået en våbentilstandsaftale – med Sydkorea, som har stærke sikkerhedspolitiske og militære relationer til supermagten USA. Nordkoreas egne historiske allierede Kina og Rusland har begge udviklet stærkere diplomatiske og økonomiske relationer med Sydkorea. Der er forståligt nok ikke den store tiltro i Pyongyang til, at Kina og Rusland reelt vil komme Nordkorea til udsætning. I Pyongyang anses det derimod for en reel og overhængende trussel, at USA vil søge at vælte det nordkoreanske regime militært. Der henvises især til de store militære øvelser, som amerikansk og sydkoreansk militær jævnligt foretager på og omkring Koreahalvøen og til USA’s praksis for at intervenere og omvælte andre landes regimer. Det huskes stadig hvordan præsident George W. Bush i 2002 inddrog Nordkorea med Irak og Iran som medlemmer af ondskabens akse. Missil- og atomvåbenprogrammet har derfor primært et afskrækkelsesformål. Ligeledes anses missil- og atomvåbenprogram som det eneste middel, hvormed nordkoreanerne kan få USA’s opmærksomhed og presse USA til forhandlinger, hvor Nordkorea vil blive behandlet som ligeværdig og med respekt. Kim Jong-Un har set, hvordan det er gået Iraks Saddam Hussein og Libyens Muammar Gaddafi, og han ønsker ikke at få samme skæbne. Læren for Kim Jong-Un er, at hvis han som præstestyret i Iran skal opnå en fordelagtig aftale med USA, så skal han holde fast i atomvåbenprogrammet. Ydermere har missil- og atomvåbenprogrammet givet det indenrigspolitiske formål at konsolidere Kim Jong-Un’s egen magtposition og fremstille ham som en stærk og handlekraftig leder.

Vil Nordkorea nogensinde opgive missil- og atomvåbenprogrammet?
Flere, især amerikanske, analytikere påpeger, at det nu, hvor Nordkorea har missiler og atomvåben, ikke er muligt via forhandlinger at tvinge eller lokke Nordkorea til at opgive disse. Derfor står Trump-administrationen bedre ved at anerkende Nordkorea som en atomvåbenstat og få Nordkorea involveret i diverse internationale kontrolmekanismer og ikkespredningsaftaler. Andre analytikere mener derimod, at Nordkorea fortsat er villig til at opgive især atomvåbenprogrammet til gengæld for en amerikansk sikkerhedsgaranti samt økonomisk og teknologisk bistand, idet atomvåben ikke er nok til at holde regimet ved magten på længere sigt. Argumentet er, at det nordkoreanske regime har erkendt, at de for at bevare kontrollen internt samt sikre uafhængighed eksternt, særligt i forhold til Kina, må igangsætte økonomiske reformer – dette er den eneste måde at mindske den store fattigdom og samtidig modvirke den stigende afhængighed af fødevarer og energi fra Kina. Der er få tilgængelige pålidelige informationer om de interne magtforhold i Nordkorea, hvilket gør det vanskelligt at vurdere, hvem der har mest ret. At dømme efter Kim Jong-Un’s udtalelser er der ikke meget, der tyder på, at Nordkorea under hans ledelse vil opgive atomvåbenprogrammet. Der er dog muligt, at han som Kim Jong-Il vil være villig til at indfryse programmet og tillade internationale observatører at komme ind i landet som led i en større og længerevarende forhandlingsløsning i stil med de såkaldte sekspartsforhandlinger (Nordkorea, USA, Kina, Sydkorea, Japan og Rusland) fra 2003, der dog ikke har været i gang siden 2008.

Hvad der foregår i disse uger kan i den optik ses som Trumps forsøg på at skrue så højt op for spændingerne og for den amerikanske militære tilstedeværelse på og omkring den koreanske halvø, at alle parter – det gælder selvfølgelig især Nordkorea og Kina – reelt ikke ser anden vej end seriøse forhandlinger.
_______

 

Hvad er USA’s interesser og muligheder?
For Trump-administrationen som for de forudgående amerikanske administrationer handler det om at undgå, at Nordkorea får et fuldt udviklet atomvåbenprogram med en missilkapacitet, som vil kunne true særligt amerikansk territorium, men også de amerikanske baser og allierede i regionen. Derudover er der også en stærk amerikansk interesse i at forhindre Nordkorea i at sælge atomvåbenteknologi til andre lande og terrorgrupper. Set i dette lys vil Trump, som han også gentagende gange har understreget via diverse tweets – især det famøse it won’t happen i starten af januar som respons på Kim Jong-Un’s udtalelse om, at Nordkorea er gået ind i de sidste forberedelser for at teste et langtrækkende missil – gøre alt, hvad der reelt er muligt for at standse Nordkoreas atomvåbenprogram.

En amerikansk militær intervention synes imidlertid ikke at være en reel mulighed. Der er for store risici, det er for uberegneligt, hvad der vil ske, og omkostningerne kan blive enorme. Trods overlegen styrke vil det amerikanske militær ikke kunne garantere en elimination af Nordkoreas gengældelsesevne, og så er de amerikanske baser og allierede – der bor ca. 10 mio. sydkoreanere i og omkring den sydkoreanske hovedstad Seoul – alt for tæt på. Og hvordan vil Kina stille sig? Der er stor risiko for, at det vil kunne udvikle sig til en militær konflikt mellem USA og Kina.

Det er her, hvor Trump-administrationens maksimalt pres og engagement linje kan vise sig reelt at give nyt momentum og atter sætte skub i forhandlingssporet. En sådan analyse støtter sig op af, at Trump ikke har afvist at sætte sig ned med Kim Jong-Un. Sådan amerikansk villighed til at forhandle – også bilateralt – med Nordkorea er den eneste måde at komme videre på. Hvad der foregår i disse uger kan i den optik ses som Trumps forsøg på at skrue så højt op for spændingerne og for den amerikanske militære tilstedeværelse på og omkring den koreanske halvø, at alle parter – det gælder selvfølgelig især Nordkorea og Kina – reelt ikke ser anden vej end seriøse forhandlinger. Stemningen af akut krise og den store usikkerhed om, hvad Trump ellers kan finde på, skal bidrage til dette. På den anden side er der også forsikringer til Nordkorea fra Trump-administrationen om, at USA under Trump ikke er interesseret i at vælte det nordkoreanske regime – som udenrigsminister Tillerson fastslog først i april the U.S. wants a denuclearized Korean peninsula, it has no objective to change the regime in North Korea.

Tilbage til forhandlingerne – der er det positive scenario for hvordan disse ugers højspændte situation videre vil udvikle sig, men meget hænger her også på Kina. Er Beijing reelt klar til at arbejde tættere sammen med USA om Nordkorea?

Hvad har Kina på spil?
Meldingen fra udenrigsminister Tillerson efter det to-dags topmøde mellem Trump og Xi i Florida i starten af april var, at Xi agreed with Trump that North Korea’s nuclear advances had reached a very serious stage. Beijing er uden tvivl dybt bekymret og frustreret, særligt over Kim Jong-Un’s manglende hensynstagen og lydhørhed overfor kinesiske interesser og udmeldinger, men også over USA’s mangeårige modvilje til reelt at forpligte sig til forhandlingsvejen, hvilket indebærer, at USA skruer ned for den massive militære tilstedeværelse og de store amerikanske militære magtdemonstrationer, der finder sted med jævne mellemrum omkring den koreanske halvø. Analysen hos mange analytikere i Kina er, at USA holder liv i Nordkorea-truslen for at legitimere en yderligere udbygning af den amerikanske militære tilstedeværelse og USA’s alliancer i regionen, som egentlig har til formål at forhindre Kina i at udfordre USA som den dominerede militære magt i Østasien – fx er der ikke mange kinesiske analytikere, der er overbevist af de amerikanske og sydkoreanske argumenter for, hvorfor der nu skal opstilles et avanceret amerikanske missilforsvar – det såkaldte THAAD (Terminal High Altitude Area Defense) system – i Sydkorea. Snarere end afskrækkelse af Nordkorea, peger de på, at det primære formål med THAAD er at styrke USA’s overvågningskapacitet i forhold til militære installationer og bevægelser på kinesisk territorium. Der følger således en meget sofistikeret X-Band radar med systemet.

Analysen hos mange analytikere i Kina er, at USA holder liv i Nordkorea-truslen for at legitimere en yderligere udbygning af den amerikanske militære tilstedeværelse og USA’s alliancer i regionen, som egentlig har til formål at forhindre Kina i at udfordre USA som den dominerede militære magt i Østasien.
_______

 

Kina har mange konkurrerende og modsatrettede interesser og hensyn i forhold til Nordkorea. Generelt har kineserne en tendens til at analysere udviklinger i forhold til Nordkorea og Koreahalvøen i en regional geostrategisk kontekst. Fokus er på de mulige implikationer for Kinas evne til at modstå USA’s forsøg på at stække Kinas bestræbelser på at indtage, hvad der i Kina ses som landets historiske retsmæssige position som den dominerende økonomiske, politiske og militære magt i regionen. Østasien er i disse år karakteriseret af denne tiltagende rivalisering mellem Kina og USA, hvilket også tydeligt ses i andre af regionens brændpunkter fx i det Sydkinesiske Hav og i Taiwan-strædet.

Der er ingen tvivl om, at Kina er det land, der har størst indflydelse i forhold til Nordkorea, men de seneste uger har atter understreget, at Kinas mulighed for at styre Pyongyangs handlinger er begrænsede. Kina har været ude med skarpe offentlige advarsler til Nordkorea og har også via de sidste direkte kanaler ind i den nordkoreanske elite – her står Kina også svækket efter Kim Jong-Un’s bestræbelser de senere år på at fjerne alle pro-Kina grupperinger bl.a. onklen Jang Song-Thaek – søgt at advare Kim Jong-Un mod at foretage endnu en atomprøvesprængning eller en test af et langtrækkende missil. Herudover har Beijing strammet op på implementeringen af de internationale sanktioner, som Kina har tilsluttet sig, bl.a. har Kina standset kulimporten fra Nordkorea og straffet visse kinesiske firmaer og øvrige aktører, som trods forbud har fortsat deres økonomiske aktiviteter med og i Nordkorea. Om disse seneste kinesiske tiltag skal ses som mere end kortvarige – og desperate – straffeaktioner, der har til formål at få Kim Jong-Un til at lytte til Kina, er endnu for tidligt at sige. Det, der taler for, er, at Kina generelt ikke anser isolation og skrappere internationale sanktioner mod Nordkorea som en farbar vej, idet det set fra Beijing kun vil øge risikoen for desperate handlinger fra det nordkoreanske styre og på sigt et regimekollaps. Sidstnævnte er for Beijing det værst tænkelige scenarium, idet et regimekollaps med en efterfølgende humanitær krise og store flygtningestrømme ind i Kina vil have uoverskuelige økonomiske, politiske og sikkerhedspolitiske konsekvenser for kineserne, som vil skade såvel Kinas indenrigspolitiske som udenrigspolitiske dagsordner. For hvad vil komme i stedet for et Kim Jong-Un regime i Nordkorea?

Set i denne sammenhæng er et Nordkorea med atomvåben for kineserne formentligt at foretrække frem for et regimekollaps, som også vil kunne lede til et forenet Korea med tilstedeværelse af amerikansk og/eller japansk militær klods op af den kinesiske grænse. På den anden side er Kina imidlertid også stærkt bekymret for, hvad Nordkoreas atomvåbenprogram vil have af implikationer for udviklinger i Japans sikkerheds- og forsvarspolitik og for Japans rolle i alliancen med USA. Så vidt har udbygningen af Nordkoreas missil- og atomvåbenprogram kun styrket japanske argumenter for og bestræbelser på at ignorere forfatningens begrænsninger på brugen og udviklingen af et stærkere japansk militær.

Det, Kina fortsat arbejder for, er at få forhandlinger i gang igen, og Kina er villig til igen at indtage en form for mæglerrolle og gå foran i etableringen af en forhandlingskanal eller et forhandlingsformat, som kan bringe USA og Nordkorea sammen. Kina har tidligere taget initiativ til uformelle møder i Beijing mellem amerikanske og nordkoreanske repræsentanter. Kina taler således for en gensidig suspension som nødvendig forud for forhandlinger, hvor Nordkorea indefryser missil- og atomvåbenprogrammet, mens USA og Sydkorea standser de fælles militærøvelser og udbygninger af det militære samarbejde og den amerikanske militære tilstedeværelse på og omkring den koreanske halvø. Det synes ikke at være tilfældet lige nu, men det er som nævnt muligt, at Trump på sigt, når maksimalt pres har stået på en tid, vil være villige til at samarbejde med Kina om en sådan tilgang. Det vil være bevis på, at Trump mener det, når han siger, at han gør tingere anderledes.

Det, Kina fortsat arbejder for, er at få forhandlinger i gang igen, og Kina er villig til igen at indtage en form for mæglerrolle og gå foran i etableringen af en forhandlingskanal eller et forhandlingsformat, som kan bringe USA og Nordkorea sammen.
_______

 

De afdæmpede og korte reaktioner fra såvel USA som Sydkorea og Kina på Nordkoreas mislykkede missilaffyring i forbindelse med fejringen af Kim Il-Sung’s 105-års fødselsdag d. 15. april tyder på en højere grad af kommunikation og koordination samt erkendelse af den fælles langsigtede interesse i en tilbagevenden til forhandlingssporet. Det kræver dog, at Kim Jong-Un afholder sig fra åbent at demonstrere fortsatte bestræbelser på udvikle langtrækkende missiler eller gøre alvor af truslen om, at Nordkorea vil foretage den sjette atomvåbentest. Hvis det sker, så er alle bolde atter oppe i luften og det er svært at forudsige Trump-administrationens reaktion. Faren er, at Trump har malet sig op i et hjørne og trods de overskuelige og uforudsigelige omkostninger gør alvor af truslen om et forebyggende militære angreb mod Nordkorea. Så kommer dommedagsscenarierne til sin ret.

Camilla T. N. Sørensen (f. 1976) er adjunkt ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet. Primære forskningsinteresser er kinesisk politik, østasiatisk udenrigs- og sikkerhedspolitik og International Politik-teori.

ILLUSTRATION: Kim Jong-Un på sin fødselsdag, 15. april (foto: Wong Maye-E/AP/ritzau)