12.05.2017

Uklarheden om, hvorvidt Trump har tænkt sig at udvikle en doktrin eller overordnet retning i sin udenrigspolitik, forstærkes af et andet stort ubesvaret spørgsmål: who’s in charge?

Af Andreas Sugar

Det lader til, at præsident Trump – efter lidt mere end 100 dage på posten og en række indenrigspolitiske nederlag – langsomt er ved at forstå, at det er betydeligt mere vanskeligt at regere end at agere provokerende kandidat, der ville udfordre etablissementet. Ikke desto mindre forbliver Donald Trump en taktiker, ikke en strateg. Hans måde at føre politik på er stadig karakteriseret af impulsive beslutninger, forhastet eller uovervejet implementering og iltre udmeldinger i form af natlige tweets. Derfor kan det ikke undre, at han heller ikke på udenrigsområdet er drevet af en synlig strategi.

Som kandidat gjorde Trump det klart, at han ville handle ud fra en ”America First”-ideologi; et mantra som han gentog tre gange i træk under sin indsættelsestale tilbage i januar. Men det har hurtigt vist sig, at America First – som har rødder i en isolationistisk (og til tider pro-fascistisk) bevægelse fra årene inden Anden Verdenskrig – er svær at gennemføre, især i det 21. århundredes globaliserede verden. Begivenheder, som selv ikke USA’s præsident kan kontrollere, har allerede draget Trump ind i det syriske morads og i en højspændt situation med Nordkorea. Og der vil utvivlsomt opstå lignende situationer i de kommende måneder og år, hvor USA vil være nødsaget til at tage stilling eller endda affære.

Trump har også måttet erfare, at man ikke uden videre kan gøre op med etablerede principper, handlemåder og strategier. Siden han kom til magten, har vi fx været vidne til adskillige kovendinger i forhold til afgørende internationale spørgsmål, fra ét-Kina politikken til atomaftalen med Iran, NATO’s relevans og to-statsløsningen mellem Israel og Palæstina. Og mens USA’s nylige luftangreb mod en syrisk militærbase som svar på Assads brug af kemiske våben måske nok kunne forsvares ud fra et moralsk synspunkt, repræsenterede det en drastisk kursændring i forhold til tidligere udmeldinger om den nye administrations tilgang til konflikten i Syrien. Man ville fokusere på kampen mod IS og ikke nødvendigvis blande sig i, hvorvidt Assad skulle blive ved magten. Men Trump var blevet bevæget af det kyniske overgreb mod uskyldige civile, ikke mindst billederne i tv, og besluttede derfor at skride til handling. Luftangrebet blev dog ikke fulgt op af diplomatiske eller andre indsatser og har øjensynlig ikke haft den store indvirkning på den overordnede situation i det krigshærgede land. Med andre ord var det en reaktion snarere end et led i en større strategi.

Who’s in charge?
Uklarheden om, hvorvidt Trump har tænkt sig at udvikle en doktrin eller overordnet retning i sin udenrigspolitik, forstærkes af et andet stort ubesvaret spørgsmål: who’s in charge? Der er vist ingen tvivl om, at Trump er en leder, der i sidste ende selv tager beslutningerne, i hvert fald når der skal trykkes på aftrækkeren. Men han har omgivet sig med et broget sikkerheds- og udenrigspolitisk team, og det er svært at hitte rede i – i hvert fald indtil nu – hvem der har størst indflydelse på manden i det ovale kontor. I lyset af hans manglende erfaring i forhold til international politik kan den, han vælger at lytte til, få kolossal betydning for verdens fred og sikkerhed.

Efter en kaotisk start lader det til, at der er kommet lidt mere styr på det nationale sikkerhedsråd. Michael Flynn blev tvunget af chefposten efter blot 20 dage, da det blev afsløret, at han havde løjet om sine gøremål med Ruslands ambassadør under valgkampen sidste år. Den nye sikkerhedsrådgiver, H.R. McMaster, en respekteret og efter sigende principfast general, har omstruktureret rådet og øjensynligt vundet Trumps tillid. Derimod er Trumps chefstrateg, Steven Bannon, kommet i modvind i administrationens interne magtkampe og er blevet sat af rådet. Formodentlig betyder det, at hans indflydelse på det udenrigspolitiske område nu er begrænset.

Trump har omgivet sig med et broget sikkerheds- og udenrigspolitisk team, og det er svært at hitte rede i – i hvert fald indtil nu – hvem der har størst indflydelse på manden i det ovale kontor. I lyset af hans manglende erfaring i forhold til international politik kan den, han vælger at lytte til, få kolossal betydning for verdens fred og sikkerhed.
_______

 

Det er ikke tydeligt, hvor meget udenrigsminister Rex Tillerson har at sige. Selv om den tidligere chef for oliegiganten Exxon Mobil har gjort det klart, at han ikke er én, der mænger sig med pressen og søger overskrifter, så har han indtil videre været bemærkelsesværdigt usynlig. Det kan ikke overraske i en administration, der tydeligvis ikke vægter diplomati særlig højt. Trump har i sit nylige budgetforslag foreslået at skære udenrigsministeriets ressourcer med 31 procent. Selv om senatet sandsynligvis vil sætte sig imod så voldsomme nedskæringer, så kan det tænkes, at Tillersons vigtigste opgave i virkeligheden bliver at rydde ud i ministeriet og fokusere mindre på udenrigspolitikken.

Mere gennemtrængende – i hvert fald udadtil – synes Trumps FN-ambassadør, Nikki Haley. Den tidligere guvernør i South Carolina har gjort sig bemærket i medierne med sin øjensynlige handlekraftighed og barske retorik. I en tale til den amerikansk-jødiske lobbyorganisation AIPAC sagde hun for nylig, at hendes høje hæle ikke var et fashion statement men derimod til at sparke dem, der gør noget forkert. Det er en stil, som vinder genlyd blandt mange, men ifølge New York Times forlyder det blandt kilder i og omkring FN, at Haley er tynd på substansen og har gjort sig upopulær blandt karrierediplomaterne i USA’s repræsentation i New York ved at omgive sig af en lille gruppe rådgivere fra sin tidligere stab. Ikke desto mindre tyder det på, at Haley har tilspillet sig en vigtig rolle i administrationen.

Dernæst lader det til, at Jared Kushner, Trumps svigersøn, har erhvervet sig stadigt stigende indflydelse, også på udenrigsområdet. Trods nul diplomatisk erfaring har præsidenten betroet den 36-årige rigmand med at tage sig af forholdet til Kina og USA’s nordamerikanske naboer og at finde en løsning på Israel-Palæstina konflikten. Disse er tunge opgaver, som tidligere er blevet varetaget af adskillige topdiplomater. Politologen Stephen Walt observerede tørt i publikationen Foreign Policy, at Kushner ville have sin sag for, selv hvis han besad Henry Kissingers snuhed og Lyndon Johnsons politiske færdigheder.

Andre spillere, der må formodes at spille en rolle på udenrigspolitikken, er vicepræsident Pence og forsvarsminister Mattis. Trump har ofte givet udtryk for, at han godt kan lide spændinger og modsætninger i sin stab, og at det er sådan, han har holdt sit forretningsimperium dynamisk og succesfuldt. Lige i øjeblikket kunne det tyde på, at de mere internationalt virkelystne rådgivere har fået overtaget fra America First-fortalerne som Bannon. Men holder det ved? Trump er som nævnt en utålmodig og spontan person, der kan ændre kurs som følge af en tv-reportage.

Man kan selvfølgelig spørge, om det nu er så vigtigt, at USA har en klar strategi på udenrigsområdet. Trump selv har ved adskillige lejligheder proklameret, at uforudsigelighed er en styrke, da det vil holde modstandere fra at udfordre stormagten. Indtil videre er der ikke tegn på, at denne teori holder stik; i hvert fald ikke i forhold til Nordkorea, hvis utilregnelige leder Kim Jong-un tilsyneladende ikke lader sig gå på af Trumps sabelraslen. En tydelig strategi og et gran af forudsigelighed er ikke kun vigtig i forhold til fjendtlige paria-stater. USA’s venner har også brug for at vide, hvor de har verdens mest magtfulde regering. Modstridende udmeldinger og pludselige kovendinger går ud over Washingtons troværdighed og gør det sværere for dets allierede at synkronisere deres politik med USA’s.

Nedprioritering af soft power
Et andet vigtigt komponent i USA’s lederstatus er landets soft power, altså evnen til at påvirke og erhverve sig støtte gennem fredelige midler som diplomati og bistand. Det vil Trump lave om på [Læs også interview med Vibeke Schou Tjalve]. Adskillige nøgleambassader er fortsat uden ambassadører, vigtige poster i ministeriet står tomme, og man vil skære drastisk i støtten til internationale indsatser. Ved lanceringen af budgetforslaget blev det fx gjort klart, at udgifter til bekæmpelse af klimaforandringer var ”spild af penge”. Ligeledes vil alle ressourcer til familieplanlægning, der involverer abort, blive sløjfet øjeblikkeligt. Udvikling og bilateral økonomisk støtte vil også komme til at lide. Det er kortsigtet og strider imod årtiers erfaringer. I februar sendte en gruppe af 121 pensionerede generaler og admiraler et åbent brev til præsidenten og kongressen, hvori de advarede stærkt imod de foreslåede nedskæringer. De fremhævede vigtigheden af udenrigsministeriet og bistandshjælpen i kampen mod grupper som IS og indsatsen mod flygtningestrømme og epidemier som Ebola. USA vil miste indflydelse, varslede de.

Man kan selvfølgelig spørge, om det nu er så vigtigt, at USA har en klar strategi på udenrigsområdet. Trump selv har ved adskillige lejligheder proklameret, at uforudsigelighed er en styrke, da det vil holde modstandere fra at udfordre stormagten. Indtil videre er der ikke tegn på, at denne teori holder stik.
_______

 

Forholdet og støtten til FN er et kapitel for sig. Trods jævnlige gnidninger mellem Washington og verdensorganisationen har FN spillet en central rolle i USA’s udenrigspolitik. Men allerede inden sin indsættelse erklærede Trump i et tweet sin utvetydige mening om organisationen: ”FN har så stort potentiale, men lige nu er det bare en klub for folk, som mødes, snakker og har det sjovt. Meget trist!” Ved en nylig frokost for medlemmerne af FN’s sikkerhedsråd gentog Trump sin holdning, denne gang dog i lidt mere joviale vendinger. Beskeden er dog klar: USA vil skære kraftigt i sit bidrag til FN’s nødhjælpsindsatser og fredsbevarende operationer. Udgifterne svarer til en brøkdel af USA’s militærbudget (som er blevet yderligere øget), men de er livsvigtige for FN og for stabiliteten i en række lande, hvor verdenssamfundet er enigt om, at der skal gribes ind, men ingen – end ikke USA – har kapacitet eller lyst til at gøre det på egen hånd. Ni tidligere amerikanske FN-ambassadører skrev ligeledes til kongressen og opfordrede til at bevare støtten til organisationen. ”Hvis vi giver afkald på vores rolle i FN, vil kineserne og russerne overtage den på en måde, som ikke er nyttig”, sagde den tidligere udenrigsminister Madeleine Albright i den forbindelse.

Menneskerettighedsspørgsmål lader heller ikke til at stå øverst på dagsordenen. Trumps forsøg på rejseforbud og afvisning af flygtninge er blevet stærkt kritiseret af rettighedsgrupper, uden at det øjensynligt går præsidenten på. Og man har ham heller ikke ligefrem mistænkt for at bringe krænkelser af menneskerettigheder op som det første i sine samtaler med kolleger fra fx Saudi-Arabien eller Kina. Tværtimod rullede Trump den røde løber ud for Egyptens præsident Sisi, som han roste til skyerne for at have ”gjort det fantastisk i en meget svær situation”. Landets tusindvis af fængslede oppositionsfolk, aktivister og journalister er nok noget uenige i den påstand. Trump var også en af de første til at ringe og lykønske Tyrkiets præsident Erdoğan med sejren i en folkeafstemning, som hans eget udenrigsministerium sagde var præget af ”uregelmæssigheder” og ”ulige spilleregler”, og hvis resultat repræsenterede endnu et søm i kisten for det tyrkiske demokrati. Præsidenten har også udtrykt stor sympati for Filippinernes leder, Rodrigo Duterte, og hans brutale kampagne mod narkokriminelle. Som den konservative kommentator Max Boot for nylig skrev om Trump i USA Today: “Mens USA uden tvivl har støttet sin andel af diktatorer i årenes løb, så er det svært at forestille sig nogen anden præsident end Nixon, som har udvist en lignende ligegyldighed over for den moralske dimension af udenrigspolitik”. Uagtet USA’s til tider kyniske og dobbeltmoralske handlinger rundt om i verden, har landet nu i tæt på et århundrede været ”den frie verdens leder”, en nation som trods fejltrin har stået som en vital forsvarer af grundlæggende demokratiske værdier. Hvis landet mister den status, vil det være et stort tab for både USA og resten af verden.

Fornærmer allierede
USA risikerer også at miste indflydelse, hvis man fortsætter med at fornærme og fremmedgøre sine allierede. Få dage efter Trumps indsættelse aflyste den mexicanske præsident et besøg til Washington, efter at de to endnu en gang var kommet i karambolage over spørgsmålet om, hvem der skal betale for Trumps ”beautiful wall”. Bare en uge senere gik det ud over Australiens premierminister, da den iltre præsident i telefonen skældte ud over en fælles flygtningeaftale og pralede af sin valgsejr. ”Det har helt klart været den værste samtale i dag”, fortalte han efter sigende den frapperede australier, inden han lagde på. Det er ellers vanskeligt at finde en allieret, der er mere loyal end Australien, der har kæmpet med USA i alle krige siden Anden Verdenskrig, herunder mere kontroversielle interventioner som Vietnam og Irak. Selv om man ikke havde forventet en love story mellem den overfladiske og skrydende amerikaner og den intellektuelle og afmålte Angela Merkel, så var det et særdeles akavet møde mellem de to i Det Hvide Hus i marts. Trump viste sin uskolede og uforskammede side, da han ignorerede Merkels forslag om at give hånd foran fotograferne. Listen over fornærmelser fortsætter med Rex Tillersons sidste-minuts aflysning af et møde med Den Afrikanske Unions leder Moussa Faki, og Rwandas præsident Kagame måtte vende hjem fra Washington uden at være blev mødt af nogen som helst. Begge er nøgleallierede i Afrika, ikke mindst i kampen mod terrorisme.

Vi ved stadig ikke, hvordan Trump med sin opfarende personlighed vil reagere, hvis eller når han for alvor bliver testet. I mellemtiden må vi håbe på, at han bliver klogere på udenrigspolitik, og at der ikke udbryder nogen større international krise indtil da.
_______

 

Inden sin indsættelse havde Trump ved flere lejligheder også fornærmet NATO, endnu en traditionel hjørnesten i USA’s udenrigspolitik. Han kaldte alliancen forældet og kritiserede dens medlemmer for i for høj grad at være afhængige af USA’s lederskab og ressourcer (hvilket der måske nok kan være noget om). Men i en fælles pressekonference med generalsekretær Jens Stoltenberg bekendtgjorde den amerikanske præsident, at NATO ikke længere er forældet, og at alliancen nu – takket være ham – bekæmper terrorisme. Terrorbekæmpelse har stået øverst på NATO’s dagsorden siden 9/11. Kovendinger, fornærmelser, uvidenhed og arrogance undergraver USA’s anseelse og sender et dårligt signal. Kan USA’s venner tage præsidentens ord for gode varer? Og endnu vigtigere for USA, kan Trump regne med, at landets allierede stadig står der den dag, han virkelig har brug for dem?

Det vigtige forhold til Rusland er ligeledes uklart. Trump gjorde under valgkampen et stort nummer ud af, at gensidig respekt med Putin og et sundt forhold mellem de to stormagter var en god ting. Men det er åbenbart noget, der kan skifte med kort varsel, både den ene og anden vej. ”Lige i øjeblikket kommer vi overhovedet ikke godt ud af det med Rusland. Vores forhold befinder sig muligvis på et lavpunkt”, udtalte præsidenten, da han blev bedt om at kommentere udenrigsminister Tillersons besøg i Moskva. Samtidig kører der i kulissen stadig en efterforskning om mulige forbindelser mellem Rusland og Trumps folk under valgkampen. Sidste ord synes ikke sagt i denne sag, der ikke blev mindre speget af den seneste fyring af FBI-chef James Comey, hvis agenter ledte efterforskningen.

Endelig har udenrigspolitikken til tider været præget af dilettantisk eksekvering. Der var fx udmeldingen om, at en flåde-slagstyrke var på vej mod den koreanske halvø, hvorefter det viste sig, at den sejlede i den stik modsatte retning for at deltage i en flådemanøvre i Det Indiske Ocean. Imens gjorde mange amerikanske medier grin med vicepræsident Pence, der under et besøg i Sydkorea stirrede ondt over den demilitariserede zone på de nordkoreanske soldater. ”Jeg synes, det var vigtigt, at folk på den anden side af zonen så vores beslutsomhed i mit ansigt”, forklarede han efterfølgende til pressen. I mellemtiden er Det Hvide Hus’ talsmand, Sean Spicer, ikke overbevisende; han vrænger ad journalisterne og bliver hyppigt taget i selvmodsigelser eller forkert brug af ord, som da han fx lod til ikke at kende forskellen på kemiske våben og tøndebomber. Trump selv er blevet kritiseret for sin indiskrete adfærd, fx da han diskuterede højsensitive internationale spørgsmål med Japans premierminister Abe til åbent skue foran de middagsspisende gæster på Mar-a-Lago, præsidentens golfresort i Florida, som holder åbent for velbjærgede venner og støtter, selv når der afholdes topmøder i embedes medfør.

I forhold til de ængstelige forventninger før hans indsættelse kan man måske godt sige, at det kunne have været værre. Heller ikke på udenrigsområdet har det været muligt for Trump at leve op til sine løfter om America First og indikationer, at han ville gøre op med den nuværende verdensorden. Han har været inddæmmet af politiske realiteter og komplekse alliancer og forhold, som ikke bare ændres overnight. Men vi skal dog ikke føle os for sikre. Vi ved stadig ikke, hvordan Trump med sin opfarende personlighed vil reagere, hvis eller når han for alvor bliver testet. I mellemtiden må vi håbe på, at han bliver klogere på udenrigspolitik, og at der ikke udbryder nogen større international krise indtil da.

Andreas Sugar (f.1970) arbejder som ’head of rapid response’ i ngo’en International Media Support. Han var ansat i FN fra 1997 til 2009, mestendels i afdelingen for fredsbevarende operationer.

ILLUSTRATION: Donald Trump møder Angela Merkel i Washington, DC, 17. marts 2017 (foto: Pat Benic/UPI)