23.11.2016

Fattigdomsforsker Esben Høgh fra Københavns Universitet mener, at man bør genindføre en fattigdomsgrænse i Danmark, men hvis det står til ham, bør den ikke se ud, som den gjorde under den tidligere SR-regering, hvor den var et udtryk for ulighed – ikke fattigdom.

Af Esben Høgh

I 2013 indførte Danmark for første gang nogensinde en officiel fattigdomsgrænse. Ifølge den grænse lever ca. 42.000 personer – eller ca. 0,7 % af befolkningen – i fattigdom. Fattigdomsgrænsen blev indført af den daværende socialdemokratisk-ledede regering i kølvandet på en længere række offentlige debatter om, hvad det vil sige at være fattig i et rigt land som det danske. De borgerlige var skeptiske fra starten, og der skulle da heller ikke mere end et regeringsskifte til, før fattigdomsgrænsen igen blev afskaffet i efteråret 2015.

Det håb, man kunne have næret om, at den offentlige debat om fattigdom kunne slippe af med mavefornemmelser og mudderkastning, og i højere grad basere sig på saglige analyser af de fattiges livsvilkår, blev således hurtigt begravet. Men var fattigdomsgrænsen perfekt?

Nej, den danske fattigdomsgrænse var fra starten et forkvaklet forsøg på at forstå udbredelsen af fattigdom i Danmark, og det er langt fra tydeligt, at den overhovedet var værd at bevare. Det er ikke desto mindre en skam, at vi nu slet ikke har nogen fattigdomsgrænse, og sandsynligvis heller ikke kommer til at få det inden for en overskuelig årrække. En fattigdomsgrænse er nemlig et potentielt værdifuldt socialpolitisk instrument, som kan bruges både i den lovgivningsmæssige proces og den offentlige legitimering af socialpolitikken. Uden stærkt forankrede minimumsstandarder risikerer vi at lave socialpolitik med bind for øjnene, uden tilstrækkeligt kendskab til de forventede konsekvenser af socialpolitiske reformer.

Den danske fattigdomsgrænse var fra starten et forkvaklet forsøg på at forstå udbredelsen af fattigdom i Danmark, og det er langt fra tydeligt, at den overhovedet var værd at bevare
_______

 

Den nyligt implementerede kontanthjælpsreform er nok den mest aktuelle socialpolitiske reform, hvor vi i den grad har savnet en fattigdomsgrænse. Sat lidt på spidsen kan man sige, at vi måske nok ved, hvor mange penge folk kommer til at leve for efter kontanthjælpsreformen, men vi ved ikke, hvor mange penge de har brug for. Af samme grund er påstandene fra venstrefløjen om, at kontanthjælpsloftet vil kaste mennesker ud i dyb katastrofe lige så ubegrundede som højrefløjens påstande om det modsatte. Ingen er tjent med, at den offentlige debat om minimumsydelser bliver reduceret til den slags udveksling af mavefornemmelser. Meget mere er på spil i fattigdomsdiskussion, og et seriøst forsøg på at skabe en velbegrundet fattigdomsgrænse kan hjælpe os til at nuancere de politiske diskussioner betydeligt. Set i lyset af den fiasko, den danske fattigdomsgrænse endte med at blive, bør vi reflektere over, hvad der gik galt og prøve at forstå, hvad der skal til, for at Danmark får en fattigdomsgrænse igen i fremtiden.

Den danske fattigdomsgrænse
Formålet med den danske fattigdomsgrænse var, at den skulle bidrage til at identificere et vigtigt socialt problem, så vi bedre kunne forstå fattigdommens karakter og udvikling over tid. Håbet var, at en sådan forståelse ultimativt kunne bruges til at forbedre de fattigdomsbekæmpende tiltag. Det er derfor vigtigt at være opmærksom på, at det aldrig var meningen, at fattigdomsgrænsen skulle være rettighedsskabende til offentlige ydelser. Offentlige ydelser bliver af gode grunde bestemt ud fra en lang række forskellige hensyn, hvor de offentlige finanser, incitamentsstrukturerne, ulighedshensyn osv., alle spiller en vigtig rolle, og fattigdom er ”blot” en brik i det større puslespil, der skal gå op – om end en vigtig brik.

Ifølge fattigdomsgrænsen kunne en person betragtes som fattig ud fra tre kriterier;
– har en ækvivaleret disponibel indkomst på under 50 % af medianindkomsten i tre år i træk
– har en formue på under 100.000 kroner
– er ikke studerende

I almindelige, men desværre ret upræcise termer, var fattigdomsgrænsen en ’relativ’ grænse, idet indkomstkriteriet var bundet op på medianindkomsten. Medianindkomsten er indkomsten, den midterste person har, hvis man stiller hele befolkningen op på en række med den højeste indkomst i den ene ende og den laveste indkomst i den anden ende. Medianindkomsten minder således om gennemsnitsindkomsten, men er mindre tilbøjelig til at fluktuere med store udsving i toppen af skalaen. Når en fattigdomsgrænse er bundet op på medianindkomsten, betyder det dermed, at selve fattigdomsgrænsen flytter sig over tid i takt med velstandsudviklingen i middelklassen. I 2013 lå fattigdomsgrænsen for en person, der bor alene, på ca. 103.000 kroner om året, eller ca. 8.500 kroner om måneden, mens den for en familie med to voksne og to børn lå på 237.000 kroner om året eller 19.750 kroner om måneden.

Den danske fattigdomsgrænse mindede således om de grænser, OECD typisk opererer med på 50 eller 60% af medianindkomsten i et enkelt år. Selvom de udvidede kriterier kan synes forholdsvis ukontroversielle, betød de ikke desto mindre, at graden af fattigdom blev reduceret fra ca. 335.000 ifølge OECD’s metode til ca. 42.000 – herunder ca. 10.000 børn – ifølge den nye metode. Trods denne drastiske reduktion, var de 42.000 en ganske voldsom stigning fra ca. 16.000 i 1999.

Mest overraskende er måske, at gruppen af selvstændige er betydeligt overrepræsenterede, selvom det dog forbliver uklart, i hvor høj grad det skyldes reel fattigdom
_______

 

Sammensætningen af fattige kom uden de store overraskelser. Det er først og fremmest de langtidsledige, der fylder i fattigdomsstatistikken, og dernæst er enlige, indvandrere og efterkommere og ufaglærte overrepræsenterede. Mest overraskende er måske, at gruppen af selvstændige er betydeligt overrepræsenterede, selvom det dog forbliver uklart, i hvor høj grad det skyldes målevanskeligheder med selvstændiges indkomst, og i hvor høj grad det skyldes reel fattigdom.

Man kan måske sige, at konklusionen på den danske fattigdomsgrænse var, at fattigdom var et relativt begrænset problem i Danmark, men ikke desto mindre et problem som eksisterede, og et problem som var voksende. Den konklusion var næsten så bekvem, at det er fristende at tænke, at konklusionen var det eneste, der lå fast på forhånd.

Fattigdom og ulighed: To sider af samme sag?

Trods det relativt beskedne omfang af fattigdom i Danmark var den danske fattigdomsgrænse som bekendt ikke til at sluge for de borgerlige, og den led derfor sin endelige død som officiel praksis i efteråret 2015, med social- og indenrigsminister Karen Ellemann i spidsen.

Mange spekulerer i, at de borgerlige afskaffede fattigdomsgrænsen, fordi de forudså, at kontanthjælpsloftet med sikkerhed ville se skidt ud i fattigdomsstatistikkerne. Det ville altså blot ville puste endnu mere til et i forvejen betændt politisk emne. Der kunne ligge en langt mere reel grund bag beslutningen. Det er klart, at et af de centrale succeskriterier for et fattigdomsmål i et land som Danmark er, at den indfanger nogle sociale problemer, som har en tyngde, der stemmer overens med opfattelsen af fattigdom som et alvorligt politisk og moralsk problem, og kan give anledning til et politisk projekt, som det brede politiske flertal med rimelighed kan forventes at tilskrive sig.

Det er til gengæld uklart, om den danske fattigdomsgrænse indfangede noget, som man set fra et borgerligt perspektiv meningsfuldt kunne kalde fattigdom. Karen Ellemann var da også klar i mælet til samrådet omkring afskaffelsen af fattigdomsgrænsen, hvor hun argumenterede for, ”en fattigdomsgrænse siger [ikke] noget som helst, så at sige, om hvordan temperaturen er i det danske samfund, i forhold til hvem der har det svært”.

Det helt store problem med den tidligere fattigdomsgrænse var, at den teknisk set slet ikke var et mål for fattigdom, men for økonomisk ulighed. Konsekvensen er derfor, at det forbliver uklart om den levestandard, som er tilgængelig for folk omkring fattigdomsgrænsen, meningsfuldt kan betragtes som værende uacceptabel – især når man kigger et stykke ud i fremtiden. Som de borgerlige, med Joachim B. Olsen i spidsen, argumenterede, er det sådan, at når man måler fattigdom i forhold til medianindkomsten, tillægges velstandsstigninger absolut ingen værdi.

Det helt store problem med den tidligere fattigdomsgrænse var, at den teknisk set slet ikke var et mål for fattigdom, men for økonomisk ulighed
_______

 

Hvis alle befolkningsgrupper oplever en velstandsstigning på 20 % over de næste ti år, vil graden og fordelingen af fattigdom være præcis den samme, som den er i dag. Det betyder, at et bedre sundhedsvæsen, muligheden for at tage sin børn med ud at rejse og bedre forbrugsmuligheder i det hele taget ikke registreres som forbedringer i fattigdomsbekæmpelsen, så længe disse goder kommer hele befolkningen til gode. Det eneste, der betyder noget, er den økonomiske afstand mellem de nederste grupper og middelklassen. En sådan konklusion skriger selvsagt til himlen, fordi den indebærer et radikalt brud med idéen om fattigdom som uløseligt knyttet til en levestandard, som er så ringe, at den giver anledning til alvorlig moralsk bekymring.

Man kan have mange grunde til at bekymre sig om ulighed. Men de grunde er ikke identiske med de grunde, man kan have for at bekymre sig om fattigdom. Man behøver ikke være vokset op med borgerlig modermælk for at forstå, hvorfor en fattigdomsgrænse, der leger med idéen, om at fattigdom og ulighed er en og samme sag, virker som et partipolitisk instrument, der højst kan bruges til at banke dem, som ikke abonnerer på venstrefløjens idealer om økonomisk lighed, oveni hovedet. Det er først og fremmest i det lys, man skal forstå den borgerlige skepsis overfor den tidligere danske fattigdomsgrænse. Hvad der kan være sværere at forstå, er hvorfor de borgerlige valgte at afskaffe fattigdomsgrænsen i stedet for at revidere den. De grunde, som man kunne forestille sig beslutningen hviler på, er under alle omstændigheder mere tyndbenede.

Når man laver denne kritik af den danske fattigdomsgrænse, er det vigtigt, at man ikke forfalder til en naiv idé om fattigdom som et ’absolut’ fænomen. Lige så indlysende som det er, at fattigdomsbekæmpelse skal kunne fremstilles som et selvstændigt politisk projekt, lige så indlysende er det, at idéen om fattigdom som uafhængig af tid og sted, er håbløst forældet og nytteløs for et samfund som det danske. Fattigdom er uløseligt knyttet til idéen om vores behov, og den idé giver kun mening i en social kontekst. I den akademiske verden fik den indsigt det klareste udtryk for over 200 år siden med den liberale økonomis fader, Adam Smith, som hævdede, at menneskets behov ikke kunne reduceres til vores fysiske sundhed men nødvendigvis må forstås i relation til, hvad de gældende normer dikterer som værende nødvendigt for at leve et anstændigt liv.

Pointen er måske banal, men også smuk. Hvad der skal til for at undslippe fattigdom, er i lige så høj grad bundet op på et væld af psykosociale mekanismer af anerkendelse og social status, som det er bundet op på vores fysiske sundhed. Og den pointe kan trækkes endnu længere, for det giver slet ikke mening – hverken konkret eller abstrakt – at prøve at forstå menneskets behov i et socialt vakuum. Pointen er ikke bare, som det ellers ofte bliver fremstillet, at mennesket også har sociale behov, men snarere at hvad der overhovedet kan tælles som behov, skal forstås gennem en tolkning af den sociale kontekst. Hvordan skulle man fx kunne forstå vores sundhedsmæssige behov uden at relatere dem til længden af et almindeligt liv, almindelige sygdomsfrekvenser, almindelige krav til vores aktivitetsniveau osv.?

Skal man være venstreorienteret for at acceptere disse idéer? Selvfølgelig ikke. Man kan vel næppe – forhåbentligt, i hvert fald – finde en dansk politiker, der ikke ville skrive under på, at ingen bør leve i et samfund, hvor de af økonomiske grunde må acceptere udsigten til et kort og sygdomsfuldt liv, eller et liv hvor barriererne for at opnå selvrespekt er så store, at mange knækker halsen. Udfordringen ligger snarere i at få undersøgt de spørgsmål med tilstrækkelig præcision, til at de kan give et fingerpeg om, hvor man kan placere en fattigdomsgrænse, som ca. rammer et niveau, hvor det systematisk bliver betydeligt sværere at leve til op samfundets gængse normer. Det er her, fattigdomsforskningen må kaldes til hjælp, så vi ikke forfalder til politikernes mavefornemmelser uden et fælles grundlag, der kan tage den (vigtige) diskussion videre.

Man kan vel næppe – forhåbentligt, i hvert fald – finde en dansk politiker, der ikke ville skrive under på, at ingen bør leve i et samfund, hvor de af økonomiske grunde må acceptere udsigten til et kort og sygdomsfuldt liv
_______

 

Den offentlige debat om fattigdom strander desværre ofte her. Med venstrefløjen som på den ene side argumenterer for, at fattigdom i Danmark i dag i mindst lige så høj grad er et spørgsmål om at kunne leve op til de gængse sociale roller, som det er et spørgsmål om at få mad på bordet. Og med højrefløjen på den anden side, som argumenterer, for at fattigdom er, og altid har været, noget andet end ulighed. Vi synes således stillet overfor valget mellem en absolut fattigdomsgrænse, i stil med dem vi kender fra ulandene, og et ulighedsmål i stil med det vi fik med den danske fattigdomsgrænse – begge med sine styrker og svagheder. Den dikotomi er imidlertid alt for unuanceret, og et mere ambitiøst forsøg på at forstå fattigdommens udbredelse i Danmark ville kunne forene de to erkendelser.

Dét, der er vigtigt, er, at vi skelner mellem idéen om at have mindre end andre og idéen om, at vores behov afhænger af den sociale virkelighed, vi lever i. Problemet med at binde fattigdomsgrænsen så stramt til medianindkomsten, som fattigdomsgrænsen gjorde, er, at man uden argument antager, at de ressourcemæssige krav til at få dækket vores behov, udvikler sig proportionelt med velstandsudviklingen i middelklassen. Hverken tilknytningen til middelklassen eller idéen om, at de materielle forudsætninger for at få dækket vores behov følger proportionelt med denne, kan udledes af den mere abstrakte idé om, at vores behov formes i en social kontekst. Man kunne fx sagtens have en mindre stærk sammenhæng, hvor fattigdomsgrænsen ville stige i takt med velstandsudviklingen i samfundet men med en mindre faktor.

Det er svært at nægte, at man lever i fattigdom, hvis man ikke har råd til at give sine børn de ting, som er vigtige for deres trivsel og anerkendelse. Det er også muligt, at sådan nogle ting udvikler sig rimelig præcist i takt med middelklassens velstand. Men der er nogle andre ting som at have råd til ordentlig sundhedspleje, bolig, mad og tøj, som er lige så vigtige for at få dækket centrale behov, som ikke nødvendigvis udvikler sig på denne måde. En seng, et køleskab, en sofa, osv. er fx alle nødvendige goder for at have en passende bolig efter dagens standarder, men som SFI for nyligt viste, er det et helt forsvindende lille antal danskere der ikke har råd til disse goder.

Hvorvidt en person er fattig, må tage udgangspunkt i, om de har råd til de goder og råd til deltagelse i de sociale praksisser, som er nødvendige for at opnå et sundt liv, både fysisk og psykisk. Man kan ikke sige på forhånd, hvordan sådan et regnestykke ville se ud, når man forsøger at regne priserne ud på de goder, som er nødvendige, for at man kan opnå en anstændig levestandard efter dagens standard. I princippet kunne det være både mere eller mindre end den danske fattigdomsgrænse. Men uanset hvordan et sådan regnestykke falder ud, burde det kunne opnå mere autoritet end den danske fattigdomsgrænse, fordi den er mere direkte relateret til de ringe livsvilkår der præger de fattiges liv.

Kræver mere analyse af faktiske levevilkår
Den eneste måde, man kan skabe en fattigdomsgrænse, som giver os en nogenlunde sikker idé om hvorvidt en given pengemængde er tilstrækkelig til at opnå en anstændig levestandard, er gennem analyse og forskning, der forsøger at belyse de ressourcemæssige krav til at opfylde nogle af vores mest centrale behov. Rimeligvis skal det siges, at det ekspertpanel, der var nedsat til at komme med anbefalingerne til regeringen, arbejdede under et tidspres, der gjorde, at et sådan arbejde ville være urealistisk at forvente inden for rammerne af ekspertpanelets kommissorium. Problemet ligger derfor hos det kommissorium, som de blev stillet i første omgang, og her ligger ansvaret hos politikerne.

Der er to centrale udfordringer som må mødes. For det første er det klart at det altid vil være et politisk spørgsmål, hvad vi skal forstå ved begreber som ’anstændigt’ og ’uacceptabel levestandard’. Fattigdom kan aldrig og bør aldrig blive reduceret til et teknisk spørgsmål, og der skal altid være rum til offentlig debat og fortolkning. Men på trods af de vanskeligheder, er der ikke desto mindre mange minimumsstandarder, der er bred enighed om, og som det analytiske projekt kan bygges op omkring. Der er fx bred enighed om, at der ikke bør være borgere, der pga. deres økonomiske situation skal leve et mere sygdomsfyldt og kortere liv, end hvad normalt er. Den pris kan undersøges gennem analyser af rimelige omkostninger til mad, bolig, medicin, personlig pleje osv. På samme måde må der være bred enighed om, at folk ikke bør have overrisiko for at lide en lang række psykiske lidelser pga. deres økonomiske situation. Det kan også undersøges videnskabeligt gennem analyser af hvilke omgangsformer og sociale praksisser der er særligt vigtige for folks velbefindende, og rimelige udgifter forbundet med disse.

Fattigdom kan aldrig og bør aldrig blive reduceret til et teknisk spørgsmål, og der skal altid være rum til offentlig debat og fortolkning
_______

 

Derudover skal vi have en langt mere nuanceret idé om hvilke ekstra omkostninger som er forbundet med det at have særlige behov, hvad enten det er i form af multiallergikerens øgede fødevareomkostninger, kronikerens medicinomkostninger, kørestolsbrugerens øgede husleje og transportomkostninger eller noget helt fjerde. Ved at tage højde, for at der kan være mange gode grunde til, at mennesker med forskellige behov ikke har samme muligheder for at omsætte ressourcer til en anstændig levestandard, ville man også kunne imødekomme den berettigede kritik, der ofte bliver rejst, nemlig at mange mennesker, der ligger over fattigdomsgrænsen, faktisk har det værre end nogle mennesker under fattigdomsgrænsen.

Desværre indeholdt den tidligere fattigdomsgrænse meget, meget lidt uafhængig analyse af denne slags, som ville kunne sandsynliggøre, at den valgte fattigdomsgrænse faktisk var et udtryk for en kritisk grænse for en uacceptabel levestandard. Hvad der kunne have en anledning til at skabe en ny vidensbank om sociale problemer, endte med slet ikke at bringe ny viden på banen, men i stedet blot sammensætte eksisterende viden i en ny statistik. Et sådan instrument er selvsagt let at afskaffe fordi så lidt bliver tabt ved det.

Er kontanthjælpsloftet fattigdomsskabende?
Den 1. oktober 2016 trådte kontanthjælpsloftet i kraft og ramte over 30.000 danskere. Kontanthjælpsloftet skærer ikke som sådan i selve kontanthjælpssatsen, men er, som navnet antyder, et loft over de samlede ydelser, en person kan få. Hvor meget forskellige borgere bliver ramt af loftet, afhænger derfor af individuelle forhold, såsom boligstøtte, børnetillæg, særlige ydelser, osv. Kontanthjælpsloftets formål er at gøre det mere attraktivt at arbejde, men set fra et fattigdomsmæssigt perspektiv, er det klart, at når man skærer i minimumsydelserne, kan man risikere, at en negativ bivirkning kan være, at det sender folk ud i fattigdom. Højrefløjen har selvfølgelig benægtet, at det vil blive konsekvensen, lige så hårdnakket som venstrefløjen har påstået, at det ville.

En af de bekymringer, man kunne have angående kontanthjælpsloftet, er, at den er skabt uden tilstrækkelig hensyntagen til individuelle behov. Kommer den til at ramme dem, som har nogle helt særlige behov, eller er det i virkeligheden en måde at kontrollere et system, der netop var ved at stikke af fra idéen, om at kontanthjælpen blot skulle være tilstrækkelig til at få dækket sine behov for dermed at tilskynde til at finde arbejde? Disse spørgsmål står åbent hen.

Der er en række samfundsudviklinger der lægger pres på minimumsydelserne, og man må derfor regne med, at kontanthjælpsloftet blot er én af en længere række reformer af minimumsydelserne, vi kommer til at se over det næste årti
_______

 

Den officielle fattigdomsgrænse kunne have været den nødvendige anledning til at begynde på et seriøst forsøg på at forstå, hvad det faktisk koster at leve i Danmark for forskellige befolkningsgrupper, i forskellige faser af vores liv, og for individer med diverse former for særlige behov, og den viden kunne blandt andet have været nyttig til at forstå for hvilke grupper citronen simpelthen ikke kan presses mere.

Der er en række samfundsudviklinger der lægger pres på minimumsydelserne, såsom globalisering, automatisering, flygtningekrise osv., og man må derfor regne med, at kontanthjælpsloftet sandsynligvis blot er én af en længere række reformer af minimumsydelserne, vi kommer til at se over det næste årti. Vi har alle en interesse i at leve i et samfund uden fattigdom. En sådan ambition kræver en målestok. Selvom det nok er naivt at tro, at man kunne få genindført en fattigdomsgrænse lige foreløbigt, kunne man håbe, at det pres, der vil blive ved med at være på minimumsydelserne et godt stykke ud i fremtiden, kan samle partierne i et seriøst forsøg på at forstå, hvad det koster at leve i et samfund som det danske. ■

ILLUSTRATION: Hjemløs person sover på togstation i København. Foto:Kenneth Nguyen/Gonzales Photo Travel/Polfoto

Esben Høgh er Ph.D.-stipendiat på Institut for Statskundskab på Københavns Universitet. Hans primære forskningsområde er fattigdomsbegrebet, med særligt fokus på hvad det vil sige at være fattig i et velstående samfund, og hvordan vi kan udvikle brugbare fattigdomsmål.