10.06.2016

Intet varer evigt, og måske er også den 67-årige atlantiske alliance ved at synge på sidste vers. Donald Trump tordner mod NATO, som han finder ”forældet”, og selv præsident Obama har været overordentlig eksplicit i sin kritik af europæerne som free riders. Så måske er USA på vej ud af Europa, drevet af knappe ressourcer, konkurrencen med Kina og politisk træthed. Måske skal europæerne til at klare sig selv.

Denne artikel er fra RÆSON26, der udkom 26. maj.

Af Sten Rynning

Det er dog et paradoks, at USA samtidig de facto har taget teten i NATO i forhold til at svare igen på Ruslands aggression i Ukraine. USA er gået forrest med at bidrage med de tropper, som kontinuerligt skal rotere ind og træne, vise flaget i Østeuropa og sende signalet til Moskva, at NATOʼs grænse er den røde linje, Rusland ikke skal udfordre. For nogle år siden skar USA sit hærbidrag til Europa ned fra fire til to brigader, men nu går USA den anden vej – fra to til tre. Og brigadernes udstyr, som står parkeret forskellige steder i Europa, vil blive moderniseret.

Sagen er, at USA er i Europa af egen interesse og ikke af velgørenhed. Det handler om USA’s strategiske interesser og de fælles atlantiske interesser, som giver NATO eksistensberettigelse. Men denne interesse er ikke ubrydelig: Kommer USA i følelsernes vold – anført af præsident Trump – i en slags politisk tragedie på den store scene, så kan linjen kappes. NATOʼs opgave er derfor at tilpasse sig og appellere til USAʼs besindige jeg.

Sagen er, at USA er i Europa af egen interesse og ikke af velgørenhed.
____________________

 

USAʼs geopolitiske bekymring knytter sig til Rusland såvel som til det suverænt økonomisk stærkere Kina. Rusland og Kina kører parallelle løb: De moderniserer deres militære styrker og udfordrer den regionale orden – Rusland ved at ændre grænserne i Ukraine, Kina ved at ændre grænserne i Det Sydkinesiske Hav. I forhold til sine allierede i begge regioner må USA demonstrere, at den amerikanske sikkerhedsgaranti – trods disse udfordringer – er til at stole på. Lykkes det, er USA inde. Lykkes det ikke, vinder Rusland og Kina på bekostning af USA. Det er hårdt sat op, men det er sagens kerne.

Europæerne har sammen med USA tilpasset sig og dermed givet deres alliance – NATO – nyt liv. Det skete helt konkret i september 2014 på topmødet i Wales, der blev afholdt i skyggen af Ruslands annektering af Krim og nedskydningen af det malaysiske passagerfly MH17, som havde mange europæere og især hollændere ombord. Wales-topmødet ʼgenoplivedeʼ NATO som kollektiv forsvarsalliance efter mere end et tiår som krisestyringsmekanisme i Afghanistan og andre steder. Blandt nøglebeslutningerne var en forstærket udrykningsstyrke (VJTF) og øgede træningsaktiviteter i Østeuropa (som samlet set formede en Readiness Action Plan, RAP), et styrket missilforsvar og et håndslag fra europæerne på at øge forsvarsbudgetterne – foruden markeringen af afslutningen på kampmissionen i Afghanistan, som i sig selv er et signal om et nyt fokus. Hvis nogen gik og troede, at den gamle kæmpe NATO var på vej til at blive et tandhjul i det globale økosystem centreret omkring FN, så tog de måske fejl. NATO er vendt hjem, lød det fra Wales. Hjem til Europa og rollen som forsvarsbolværk.

NATO demonstrerede altså handlekraft i forhold til Østeuropa. Ganske vist sætter en aftale med Rusland fra 1997 grænser for, hvad NATO må udstationere i Østeuropa, men med RAP’en skulle flere NATO-styrker på træningsture til Østeuropa, og der er intet til hinder for, at NATO simpelthen kontinuerligt roterer tropper ind i regionen for at træne og vise flaget. Det gælder air policing over Baltikum – luftpatruljer, som det danske flyvevåben ofte har deltaget i, og som har til formål at give balterne det luftforsvar, som de ikke selv magter – men også rotation af såvel hær som flådestyrker.
På den lidt længere bane lovede NATO at omorganisere sine styrker både til hurtigere udrykning og mere smidig og solid forstærkning. Konkret betød det den nævnte nye og hurtige udrykningsstyrke (VJTF) med opbakning fra en gruppe af tungere hovedstyrker (Follow-on Forces Group, FFG), som også skulle moderniseres. Flere penge kom som nævnt også på bordet – i al fald hvis man følger det såkaldte forsvarsløfte fra de europæiske stats- og regeringschefer, ifølge hvilket de i løbet af et tiår vil komme op på at bruge 2 pct. af BNP på forsvaret (heraf 20 pct. på investeringer i nyt udstyr). Dette ʼforsvarsløfteʼ var ikke som sådan nyt; det blev første gang vedtaget af landenes forsvarsministre otte år tidligere – i 2006. Men det var kun forsvarsministrene, og de styrer som bekendt ikke finansministrene og pengekassen. I Wales kom der andre boller på suppen, i og med at det var de øverste chefer, som afgav løftet. Tiden havde forandret sig, behovet for reform og penge var mere akut, og nu havde ikke mindst USA et løfte at hænge de europæiske chefer op på, næste gang de mødes – i Warszawa til juli.

NATO var i Wales forsigtig med at sige, at disse nye tiltag kunne styrke indsatsen mod trusler fra syd såvel som fra øst. NATO kunne både være et værn mod Islamisk Stat – som siden 2014 havde vundet voldsomt frem i Irak og Syrien, og som præsident Obama erklærede krig i foråret 2015 – såvel som Rusland. Det var politisk korrekt at brede horisonten ud på denne måde, men det umiskendelige indtryk af alliancen var af én, som havde fundet hjem efter en vild og opslidende mission i Afghanistan. I Wales markerede NATO netop afslutningen på kampmissionen i Afghanistan (ISAF), omend en mindre træningsmission (Resolute Support) kører videre.

Topmødet markerede altså en væsentlig tilpasning fra NATOʼs side, hvilket alt andet lige styrkede det transatlantiske bånd og gav alliancen en ny fremtid. Men løfterne er blevet afløst af hverdagen og udfordringer med at levere varen. Ikke mindst spørgsmålet om at virkeliggøre den nye hurtige styrke, VJTF, som foruden at være hundedyr viser sig at være langsom og svær at sammensætte effektivt. Det koster nemlig virkelig mange penge at holde styrker i meget højt beredskab, så de kan rykke ud med få timers varsel, og derfor fristes landene til at graduere reaktionsevnen; først en smule, dernæst mere. Samtidig kommer reaktionsstyrkerne fra alle de forskellige NATO-lande: De skal sendes ud, mødes, samles, koordineres og så deployeres som egentlig styrke. Det er bare ikke let.

Men virkeligheden er, at det danske budget kun går nedad og nu er landet på 1 pct. af BNP. Det bliver ikke nemt for Lars Løkke Rasmussen at forklare dén over for præsident Obama i Warszawa.
____________________

 

Dernæst kommer det næsten endnu vigtigere spørgsmål om de øvrige styrker – FFG, som udgør langt hovedparten. Disse styrker er af meget varierende kvalitet landene imellem, og der er langt mellem snapsene: Nogle lande, som Danmark, har generelt styrker af høj kvalitet, mens det varierer mere for lande som Bulgarien og Rumænien, som stadig kæmper med at omstille det gamle, tunge forsvar. Danmark har faktisk meldt meget af sit grej ind i FFG, hvilket er fint, men sagen er, at vi har begrænset at gøre med, fordi Forsvaret er skåret ned (en samlet reduktion på 2,7 mia. kr. i forligsperioden 2013-2017), og fordi der derfor ikke er dybde (altså evne til at fastholde bidrag over tid) i vores kapaciteter. Skal der mere dybde, så kræver det besparelser i bredden (altså at man helt fjerner nogle kapaciteter, fx artilleri eller ubådsværn).

Danmark har ganske vist lovet at finde flere penge – og hovedparten af de europæiske allierede har i optakten til det kommende topmøde i juli i Warszawa meldt ud, at de hæver deres forsvarsbudgetter. Men virkeligheden er, at det danske budget kun går nedad og nu er landet på 1 pct. af BNP. Det bliver ikke nemt for Lars Løkke Rasmussen at forklare dén over for præsident Obama i Warszawa. Måske vil Rasmussen nævne, at vi står over for at investere i nye kampfly, men mon ikke Obama har luret, at disse skal finansieres inden for det lille eksisterende budget, og at kampflyene ikke tilfører en egentlig ny kapacitet, men ʼbareʼ erstatter en eksisterende F-16-kapacitet. De danske F-16 er slidte, og hele støttestrukturen har været slidt så tynd, at Danmark har måttet trække flyene hjem fra koalitionsindsatsen i Irak. I dette lys vil nye fly og en fornyet støttestruktur selvfølgelig være velkomne, ligesom nye fly vil være mere effektive over for Ruslands moderniserede luftforsvar. Men effekten for NATO som helhed vil trods alt være marginal, så længe fly erstatter fly, og så længe der er huller andre steder i det fælles forsvar – ikke mindst i førnævnte FFG-værktøjskasse og i forhold til ʼkritiskeʼ områder som luftbårne overvågnings- og kommunikationssystemer, strategisk transport samt kapacitet til undertrykkelse af fjendtlige luftforsvar.

Det bliver altså i Warszawa, at NATO skal forny optimismen fra Wales. Det bliver ikke let nu, hvor vægten groft sagt skubbes fra kollektive snuptag som VJTF til det hårde og slidsomme arbejde med dybden og bredden i den nationale styrkestruktur. VJTF var trods alt en kollektiv showcase, hvor de enkelte nationale bidrag nok er dyre at stille op, men trods alt beskedne i størrelse og kun på rotation. Nu flyttes fokus mod den bredere og tungere FFG, og så bliver det alvor for de enkelte lande: Det er hele værktøjskassen, det gælder. Selve denne forskydning mod nationalt rugbrødsarbejde rummer en væsentlig risiko for fragmentation: USA kan sige, at det vist mest er et europæisk anliggende – hvilket både Obama og Trump gør, omend på vidt forskellige måder – mens de enkelte europæiske lande kan dyrke deres nationale visioner for, hvad NATO ifølge dem selv burde være. Og så splittes NATO på tværs af Atlanten og mellem øst, syd og nord.

En forstærket kollektiv vision er altså efterspurgt. Det er, som om at det ikke er nok bare at sige, at NATO ’vender hjem’. Afghanistan er lang tid siden, Rusland er Rusland, og verden er stor. En fornyet vision må altså skabe en kobling mellem NATO som regionalt bolværk – visionen fra Wales – og NATO som en ressource i den globale håndtering af kriser, partnerskaber og magtens dialog mellem gamle og nye stormagter. NATO skal være relevant i forhold til krisestyring i Sahel eller Mellemøsten, kampen mod pirater, kampen for cybersikkerhed og dialogen med magterne omkring Det Indiske Ocean, som er koblingen mellem Europa og Asien. Hertil kommer selvfølgelig NATO som værn mod russisk aggression. Jo mere NATO får styr på disse koblinger, jo sværere vil det være for populister i USA og Europa at afskrive alliancen som noget, kun de andre har brug for og derfor bør betale.

Værtslandet Polen har en meget klar og stærk interesse i at fastholde NATO’s fokus på Rusland uden at forurene dette med henvisninger til globale dit og dat. Samtidig vil alle allierede afvente udfaldet af præsidentvalget i USA.
____________________

 

Man skal ikke forvente sig svaret på Warszawa-topmødet. Visioner er svære nok i sig selv. Værtslandet Polen har en meget klar og stærk interesse i at fastholde NATO’s fokus på Rusland uden at forurene dette med henvisninger til globale dit og dat. Samtidig vil alle allierede afvente udfaldet af præsidentvalget i USA. Men bolden vil forhåbentlig begynde at rulle. Hvordan vil det fremgå? Man bør holde øje med, om krisestyring, fejlslagne stater, globale partnerskaber og simpelthen alt godt fra Asien bliver omtalt i noget nær samme grad som kollektivt forsvar både i sin klassiske (Rusland) og nye (terrorisme, cyber) udgave. Er der balance i vægtning og fokus mellem disse emner, er NATO på vej.

Hvis NATO også løfter sløret for, hvor det næste topmøde skal holdes, er det interessant i sig selv. Et rygte har nemlig placeret næste topmøde i Istanbul. I så fald kan jeg næsten garantere, at den globale vision lider skibbrud: Det regionale fodaftryk vil være massivt og handle om Erdogan, tyrkisk demokrati eller mangel på samme, kurdere og flygtninge – og Ruslands stigende dominans i Sortehavet, for ikke at nævne Syrien. Tyrkiets frygt er, at USA og de øvrige allierede ikke tager landet alvorligt. Det gælder i forhold til det kurdiske spørgsmål såvel som Ruslands fornyede dominans i Sortehavet, som Tyrkiet indtil for nylig så som en delt tyrkisk-russisk zone uden særlig relevans for NATO. Tyrkiet har derfor mobiliseret for at gøre opmærksom på sine udfordringer, hvilket har ført til en optrappet konflikt mellem Tyrkiet og Rusland i Syrien, herunder til nedskydningen af et russisk fly på grænsen til Syrien. Dette var en potentiel væbnet konfrontation mellem et NATO-land og Rusland, som de øvrige NATO-lande i sagens natur ikke var begejstrede for. NATO-landene udviste ganske vist en vis grad af solidaritet, men ser også ud til at være mere bekymrede for soliditeten i de demokratiske institutioner internt i Tyrkiet – noget, som Tyrkiets leder, præsident Erdogan, naturligvis ikke hilser velkomment.

Mens vi således varmer op til kritisk dialog på sydflanken efter et par år med hektisk aktivitet på østfronten, kan det være, at den største nyhed kommer vestfra – hvis altså USA’s vælgere indsætter Donald Trump som amerikansk præsident i januar 2017. I så fald vil de fleste aktuelle bekymringer blegne, og alliancen rystes i sin grundvold.

… hvis altså USA’s vælgere indsætter Donald Trump som amerikansk præsident i januar 2017. I så fald vil de fleste aktuelle bekymringer blegne, og alliancen rystes i sin grundvold.
____________________

 

Sten Rynning (f. 1967), ph.d., professor og centerleder for Center for War Studies på Syddansk Universitet.

ILLUSTRATION: NATO’s generalsekretær Jens Stoltenberg [foto: Andreas Gilje Bergslien/Luftforsvaret]