28.04.2016

I dag er EU på vej fra idealisme til realisme. Spørgsmålet er, om det går hurtigt nok

Denne artikel er fra RÆSON26, der udkommer i maj.

Af Peter Nedergaard

På sigt truer migrant- og flygtningekrisen de europæiske velfærdsstater. Allerede i dag er den en trussel mod EU’s grænseunion, Schengen. Når situationen siden august 2015 har udviklet sig, som den har, skyldes det et simpelt forhold: At Schengenlandene har afskaffet de indre grænser til fordel for ydre grænser, som har været mere end porøse.

Asylansøgerne kommer typisk til Europa ved at betale menneskesmuglere for at sejle sig over Middelhavet. Der er to større ruter: fra Tyrkiet til de græske øer tæt på den tyrkiske kyst eller fra Nordafrika til de italienske øer Lampedusa og Sicilien. Fra Grækenland og Italien har asylansøgerne bevæget sig nordpå til EU-lande i Nordvesteuropa, der ofte oprindeligt hele tiden har været deres mål. Forehavendet med at nå til lande som Sverige, Danmark, Holland og Tyskland er i vidt omfang lykkedes – på grund af en meget sporadisk registrering (eller bevidst ikke-registrering) af migranter og flygtninge i Grækenland og Italien i kombination med den tidligere frie grænsepassage inden for Schengen-samarbejdet, som alle de nævnte nordlige EU-lande er medlem af.

Modtagelsen af de mange asylansøgere har som helhed været præget af en såkaldt ”vinke-forbi-holdning” i Sydeuropa. Hvis de indrejsende migranter og flygtninge var blevet registreret i Grækenland og Italien, skulle de have haft deres sag behandlet i disse lande – for at få afgjort, om de var reelle flygtninge, som var personligt forfulgt og dermed havde krav på beskyttelse ifølge Flygtningekonventionen, eller om de måtte karakteriseres som ikke-forfulgte migranter, der kunne sendes tilbage. Blandt både migranter og flygtninge har der muligvis været en formodning om, at det var lettere at få opholdstilladelse og flygtningestatus i de nordlige EU-lande – samt at tiden herefter ville blive økonomisk bedre i en af de universalistiske velfærdsstater end i Grækenland og Italien. Ikke desto mindre er den manglende behandling af sagerne i Grækenland og Italien udtryk for, at de to lande eklatant har overtrådt EU’s såkaldte Dublin-forordning, som netop bestemmer, at de EU-lande, som modtager migranter og flygtninge først, også er dem, som skal behandle deres sag.

Blandt både migranter og flygtninge har der muligvis været en formodning om, at det var lettere at få opholdstilladelse og flygtningestatus i de nordlige EU-lande …
____________________

 

Udgangspunktet for Schengen-samarbejdet er en traktat om fri grænsepassage, som en række lande indgik i 1985. Aftalen udsprang af det program for et ’Indre Marked’ fra begyndelsen af 1985, som havde til formål at sikre et EF (som det hed dengang) med ’fire friheder’ – der omfattede varer, tjenesteydelser, kapital og personer. Disse tiltag vidnede om en genoplivning af EF efter, at samarbejdet havde været i stor krise i løbet af 1970’erne og frem til begyndelsen af 1980’erne.

I først omgang kunne man ikke i EF enes om, hvordan man i praksis skulle etablere en fri bevægelighed for personer. Derfor gik en afgrænset gruppe af lande sammen udenfor det etablerede EF-samarbejde – først med Amsterdam-traktaten i 1997 blev Schengen-samarbejdet ændret til at være en del af det egentlige samarbejde i EU (som det nu hed).

’Schengen’ er en lille by i Luxembourg på grænsen til Tyskland og Frankrig, der i juni 1985 blev valgt til et møde mellem fem EF-lande: Benelux (Belgien, Holland, Luxembourg), Frankrig og Vesttyskland. Byen var et bevidst, symbolsk valg – her enedes man for første gang om et samarbejde om fri grænsepassage for personer. Samtidig harmoniserede man kontrollen ved de ydre grænser, som hermed blev en fælles ydre grænse – og herfra var de fem nationer helt afhængige af, at den ydre grænsekontrol var lige så effektiv, som hvis den var blevet udført ved de tidligere nationale grænser. For var man først kommet ind i ét Schengen-land, var man inde i alle Schengen-lande. Men netop den forudsætning viste sig at være uholdbar, efterhånden som kredsen af Schengen-lande voksede. Fra de oprindelige lande – som organisatorisk og juridisk var ret ens opbyggede – til at omfatte lande opbygget efter helt andre rets- og implementeringstraditioner.

I dag er der ikke færre end 26 europæiske Schengen-lande: Belgien, Danmark, Estland, Finland, Frankrig, Grækenland, Island, Italien, Letland, Liechtenstein, Litauen, Luxembourg, Malta, Nederlandene, Norge, Polen, Portugal, Schweiz, Slovakiet, Slovenien, Spanien, Sverige, Tjekkiet, Tyskland, Ungarn og Østrig. Fire af disse lande er ikke medlemmer af EU, men de er alle tæt knyttet til EU’s Indre Marked. De nordiske lande gik med, fordi man gerne ville bevare den nordiske pasunion (grundlagt i 1954). Herudover er Bulgarien, Cypern, Kroatien og Rumænien pålagt at skulle indgå i Schengen-samarbejdet på et tidspunkt, men de har endnu ikke opfyldt kravene for at blive optaget.

Det betyder også, at det Indre Marked ikke står og falder med eksistensen af Schengen. Skulle denne del af samarbejdet gå op i limningen, vil EU’s Indre Marked stadig eksistere – præcis som det gjorde, før man fik Schengen.
____________________

 

Man ser til tider i medierne det Indre Marked fremstillet som om, at det forudsætter eksistensen af Schengen, men koblingen holder hverken historisk eller logisk. Ligesom der er ikke-EU-lande, som er med i Schengen, indebærer EU-medlemskab ikke nødvendigvis Schengen-medlemskab. Storbritannien og Irland er således ikke medlemmer, selv om de er fulde medlemmer af EU’s Indre Marked. Det betyder også, at det Indre Marked ikke står og falder med eksistensen af Schengen. Skulle denne del af samarbejdet gå op i limningen, vil EU’s Indre Marked stadig eksistere – præcis som det gjorde, før man fik Schengen. Sandsynligvis har Schengen lettet transporten på tværs af landegrænserne i det Indre Marked, men udgør ikke et fundament herfor.

En hullet ydre grænse
I forbindelse med migrant- og flygtningekrisen i efteråret/vinteren 2015-2016 har en lang række Schengen-lande genindført en midlertidig grænsekontrol (fx Ungarn, Slovenien, Frankrig, Tyskland, Sverige, Danmark, Norge, Østrig og Polen). Målet har både været at begrænse tilstrømningen og forhindre, at uønskede personer kunne få adgang til landene. Sverige har endda indført grænsekontrol i en skærpet form via det såkaldte transportøransvar, hvor selskaber som fx DSB pålægges erstatningsansvar, hvis man ikke tjekker identitetspapirerne for de indrejsende. Senest har Østrig fuldt ud genetableret den grænsekontrol overfor Italien, man praktiserede før Schengen.

Årsagen: Den mangelfulde ydre grænsekontrol, som ikke har vist sig videre effektiv – og langt fra været så god som den, der fandtes mellem Schengen-landene før Schengen-samarbejdet. Problemerne har ikke mindst vist sig ved grænsekontrollen for de indrejsende til Grækenland og Italien, mens vejen ind i Spanien (efter nogle tilløb) ser ud til at være blevet underlagt normalt fungerende myndighedskontrol.

Hvis den ydre grænse rundt om Schengen-landene ikke er kontrolleret, risikerer man, at lande med den svageste kontrol bliver en åben ladeport for folk, som af forskellige grunde vil til ét af Schengen-landene. Hvem er de indrejsende? Hvad er deres formål med indrejsen? Er de eftersøgt internationalt for kriminalitet eller for mistanke om terrorisme? Har de et lovligt og ikke-forfalsket pas? Er gældende visumbestemmelser overholdt? Ifølge mange nordeuropæiske lande har man netop i Grækenland og Italien bevidst undladt at undersøge disse basale spørgsmål, der udgør grundlaget for en normalt fungerende myndighedskontrol ved grænsen.

EU etablerede i 2005 et fælles samarbejde vedrørende den ydre grænsekontrol, Frontex, der netop skal hjælpe med koordinationen af samarbejdet mellem medlemsstaterne med henblik på forvaltningen af de ydre grænser. Problemet er imidlertid både, at Frontex langt fra har været slagkraftigt nok, at EU-finansieringen af Frontex har været utilstrækkelig, at de nationale myndigheder ikke altid har været særligt samarbejdsvillige angående Frontex, og at der i det hele taget har været en ”blød” laissez faire-lignende holdning til indrejse ind i Grækenland og Italien. Det sidstnævnte hænger måske også sammen med en udbredt opfattelse blandt ikke mindst den politiske klasse i EU om, at EU bør være åbent og undgå ethvert tilløb til noget, der kan ligne begyndelsen til et ”Fort Europa”.

Problemet er imidlertid både, at Frontex langt fra har været slagkraftigt nok, at EU-finansieringen af Frontex har været utilstrækkelig, at de nationale myndigheder ikke altid har været særligt samarbejdsvillige angående Frontex …
____________________

 

Landene ved de ydre grænser i Sydeuropa har søgt at køre frihjul. Et effektivt Frontex ville for Grækenland og Italien betyde, at man skulle stå både for hele behandlingen af asylsagerne og tildelingen af asyl. Det har man kunnet undgå, så længe man lige så stille lod asylansøgerne slippe afsted nordpå.

Ifølge Schengen-reglerne kan et land maksimalt genindføre grænsekontrol i en række midlertidige stræk i op til et halvt år. I en række øst- og centraleuropæiske lande langs den såkaldte balkanrute fra Grækenland til Nordvesteuropa er det sket ved, at man har forseglet grænsen via bevogtning og hegn. I en række Schengen-lande via stikprøvekontrol ved grænsen (fx Danmark), i nogle tilfælde også med transportøransvar (fx Sverige) og i andre tilfælde en grænsekontrol som fra før Schengen med fast kontrol af alle pas og indrejsendes identitet (fx Østrig). Ifølge Schengen-reglerne skal en genindførelse finde sted på grund af helt ekstraordinære omstændigheder og efter, at det meddeles EU-Kommissionen. Foreløbig har EU-Kommissionens svar lydt, at man tager til efterretning, at landene har genindført den midlertidige grænsekontrol. Også selv om grænsekontrollen i visse tilfælde – som fx Østrigs grænsekontrol mod Italien og det svenske transportøransvar – nok i virkeligheden er i strid med EU-retten.

Tysk og svensk gæstfrihed på andres vegne
Når migranter og flygtninge gerne har villet til de nordeuropæiske lande, skyldes det efter alt at dømme, at der har været en udbredt antagelse om, at man ville være mere velkommen i disse lande end i Sydeuropa.

Af historiske årsager har to lande været særligt imødekommende: Sverige og Tyskland. I Sverige skyldes ’välkommenhedskulturen’ måske en blanding af, at man har følt sig moralsk overlegen – som en ”humanistisk” supermagt – og muligvis kombineret med en historisk skamfuldhed over det tætte økonomiske, kulturelle og i et vist omfang militære (via tilladelsen af tyske troppetransporter gennem landet) samkvem med Nazi-Tyskland. Det var et samarbejde, som var så omfangsrigt, at man slap for at blive besat og i det hele taget kom mere helskindet gennem anden verdenskrig end andre europæiske lande. I Tyskland har ’willkommenhedskulturen’ beroet på det velkendte traume over ansvaret for folkemordet på seks millioner europæiske jøder og millioner af andre ikke-tyske nationaliteter. I det tidligere Østtyskland husker man også nedskydningerne af mange ved grænseovergangene, der forsøgte at komme til Vesten som migranter eller flygtninge.

Da andre EU-lande har ikke haft de samme traumer som Sverige og Tyskland – og da man ikke har skullet betale tilbage på nogen historisk “gæld” – har man også foretrukket en anden linje. Man har imidlertid haft svært ved at komme igennem med disse ønsker, da den tysk-svenske åbenhedslinje skabte realiteter på jorden, som de andre lande – i kraft af Schengen-samarbejdet – blot havde at affinde sig med. Den svenske og tyske åbenhed blev med andre ord påtvunget nabolandene med helt andre præferencer – på grund af Schengen-samarbejdet.

Det er blevet sagt, at Tyskland optræder som en “humanismens diktator”, fordi landets adfærd kun beror på, hvad man selv finder, er den rigtige kurs og uden den store hensyntagen til andre landes ønsker.
____________________

 

Ligesom under eurozonekrisen er især Tyskland blevet beskyldt for at handle hen over hovedet på andre europæiske lande. Det er blevet sagt, at Tyskland optræder som en “humanismens diktator”, fordi landets adfærd kun beror på, hvad man selv finder, er den rigtige kurs og uden den store hensyntagen til andre landes ønsker.

EU’s migrant- og flygtningekrise er således en prøve for EU som helhed – simpelthen fordi platformen, hvorpå beslutningerne desangående tages, er for lille og for vakkelvorn. Det samme var tilfældet under eurozonekrisen, som også rystede EU-samarbejdet i kraft af, at Tyskland ifølge flere medlemslande helt overvejende gennemtrumfede sin egen vilje. Indtil for få år siden har EU ellers bestræbt sig på, at store beslutninger skulle funderes bredt.


Fra idealisme til realisme?
EU-Kommissionen har søgt at løse krisen ved at foreslå en obligatorisk fordelingsnøgle for migranter og flygtninge, som indfinder sig i EU – hvad der er sket ikke mindst efter tysk pres og ønske. Det er da også især Tyskland, som har interesse heri, fordi man har modtaget et forholdsvist stort antal på over én million migranter og flygtninge i løbet af det seneste år. EU’s stats- og regeringschefer har også i princippet tilsluttet sig fordelingsnøglen, men implementeringen heraf er i det store og hele udeblevet. Det skyldes ikke mindst, at der samtidig i lang tid blev gjort meget lidt for at skærme de ydre grænser. I visse EU-lande synes holdningen at have været, at implementeringen af fordelingsnøglen ville være som at fylde et bundløst kar, så længe der intet blev gjort ved, at de ydre grænser var så porøse, som de var.

I marts 2016 indgik EU imidlertid en aftale med Tyrkiet, der bl.a. indebærer, at tyrkerne vil modtage personer, som er rejst fra Tyrkiet til Grækenland, men som er blevet afvist, fordi de ikke er flygtninge. Til gengæld har EU forpligtet sig til at modtage et tilsvarende antal reelle flygtninge fra Tyrkiet. Som aftalen stipulerer, har EU tildelt Tyrkiet betydelig økonomisk hjælp, givet tyrkiske borgere visumfrihed for indrejse i EU og accepteret en accelerering af EU’s optagelsesforhandlinger med Tyrkiet (uden at det er helt klart, hvad der ligger i dette sidste punkt).

Håbet fra EU’s side har været, at aftalen vil ødelægge menneskesmuglernes overordnede forretningsplan – for så vidt, at de bruger Tyrkiet som afsæt. Dels fordi ikke-flygtninge kan tilbagesendes, dels fordi Grækenland – selvom det ikke siges højt – ikke er et attraktivt land at søge flygtningestatus i, fordi man ikke tilbyder de samme økonomiske vilkår under opholdet som i Nordvesteuropa.

Man kan diskutere, om den nye EU-politiske linje er udtryk for et skifte i retning af mere realisme. Traditionelt har EU været temmelig idealistisk indstillet sammenlignet med fx USA og Australien. I omgangen med andre lande har EU lagt vægt på anvendelsen af ”bløde” instrumenter som værdipolitik, overtalelse og civil magt samt en meget bred fortolkning af menneskerettighederne – i modsætning til anvendelse af ”hårde” instrumenter i form af myndighedshåndhævelse via grænsepoliti og i sidste instans bakket op med militære midler. Tidligere EU-Kommissionsformand, José Manuel Barroso, var kendt for at bakke op om ideen om EU som en særlig blød magt baseret på ideen om ”Normative Europe”. Fx sagde han i en tale i 2009 følgende: ”It is often said that the EU’s comparative advantage lie in its normative power or the power of its values. I think this is right.” Med en vis tilsnigelse kan man hævde, at EU har tænkt at “det er synd for de andre”, mens fokus i en realistisk opfattelse vil være på, hvad der sikrer interesserne og sikkerheden for et lands egne borgere.

I en vis forstand er migrant- og flygtningekrisen – og EU’s manglende evner til at håndtere den – et vidnesbyrd om, at den normative EU-linje er slået fejl. EU’s aftale med Tyrkiet ligner et tegn på erkendelsen af, at vejen nu går fra idealisme og til realisme angående Schengen-samarbejdets ydre grænser. Visse NGO’er har da også kritiseret EU for netop et sådant linjeskift – bl.a. på grund af Tyrkiets konstante brud på menneskerettighederne – og har derfor nægtet at samarbejde med EU i Grækenland angående migrant- og flygtningekrisen.

Herunder er det særlig påkrævet, at der kommer et grundlæggende opgør med den fatale idé om en særlig europæisk normativitet i omgangen med andre lande. Hvis dette ikke sker meget snart, venter Schengens reelle – om end ikke i første omgang formelle – sammenbrud.
____________________

 

Aftalen med Tyrkiet er dog temmelig vakkelvorn, da den er fyldt med en lang række forudsætninger, som både EU, Grækenland og Tyrkiet skal leve op til. Det har der allerede været problemer med at gennemføre tilbagesendelserne til Tyrkiet. Det er et åbent spørgsmål, om aftalen overlever 2016 ud. Og selv om aftalen skulle vare ved, indebærer den kun den spæde begyndelse på en løsning af flygtninge- og migrantkrisen i form af en velfungerende ydre grænsekontrol, der er lige så effektiv, som de tidligere indre grænsekontroller var det. Dét mål kræver langt, langt flere initiativer end blot aftalen med Tyrkiet. Herunder er det særlig påkrævet, at der kommer et grundlæggende opgør med den fatale idé om en særlig europæisk normativitet i omgangen med andre lande. Hvis dette ikke sker meget snart, venter Schengens reelle – om end ikke i første omgang formelle – sammenbrud.

Uden grænser ingen velfærdssamfund
Uden grænser findes der ingen velfungerende velfærdssamfund. Hvis grænserne mellem landene var pivåbne, ville det fåtal af steder, hvor man har en retsstat, tryghed og velfærdsordninger hurtigt blive overrendt af det store flertal, som ikke er så heldige. Lande kendetegnet ved disse ting ville derfor før eller siden skulle opgive dem. Man kan imidlertid ikke fortænke millioner af mennesker i at ville gøre alt for at komme derhen, hvor livsvilkårene synes langt bedre, selv om den ikke intenderede konsekvens heraf bliver, at det, man søger hen til, forsvinder i processen.

Dette er den helt fundamentale trussel i den nuværende situation i Europa, som måske så småt er ved at gå op for de fleste europæere i de enkelte europæiske lande, men som den europæiske politiske klasse i hvert fald til tider synes for afskærmet fra virkeligheden til at ville reagere på. I den forbindelse er det uheldigt, at netop Tyskland er tvunget til at skulle agere europæisk leder, fordi Tyskland slæber rundt på flere historisk begrundede og forståelige traumer og neuroser end andre europæiske lande, hvilket betyder, at landet hverken nationalt eller i europæisk sammenhæng altid agerer rationelt.

Grænserne i Europa kan befinde sig ved EU’s ydre grænser eller mellem landene. Men et af stederne MÅ der være en skrap myndighedskontrol, hvis de gode ting i Europas lande skal bevares. Sikkerheden for Europas borgere på tilbage til toppen af den politiske dagsorden. Det er helt afgørende, at EU udvikler en langt mere effektiv ydre og “hård” grænsekontrol. På det ideologiske plan er en realisme i omgangen med landene udenfor EU er vejen frem og et ideologisk opgør med “Det Normative Europa”-tankegangen samtidig altafgørende.

På det ideologiske plan er en realisme i omgangen med landene udenfor EU er vejen frem og et ideologisk opgør med “Det Normative Europa”-tankegangen samtidig altafgørende.
____________________

 

Peter Nedergaard (f. 1957) er professor i statskundskab på Københavns Universitet. Han forsker især i europæisk politik og har udgivet en lang række videnskabelige artikler og bøger om dette emne. Senest har han bl.a. udgivet en artikel om Tysklands rolle under eurozonekrisen i det anerkendte tidsskrift, Journal of Common Market Studies.

ILLUSTRATION: Berlin, Tyskland: Merkel lytter til Erdogan under en fælles pressekonference 4. februar 2016 [foto: Axel Schmidt/AP/Polfoto]