25.09.2016

Historikerne og de politiske iagttagere er begyndt at gøre regnskabet over Obamas politiske resultater op. Men et af hans største og vigtigste politiske resultater bliver ofte overset.

Analyse af Niels Bjerre-Poulsen [fra RÆSON27]

Historikerne og de politiske iagttagere er begyndt at gøre regnskabet over Obamas politiske resultater op. Men et af hans største og vigtigste politiske resultater bliver ofte overset – i hvert fald i den danske debat: Forskydningen af USA’s strategiske og økonomiske interesser mod Asien og Stillehavsområdet har i høj grad båret frugt. Obama har formået at ændre USA’s status i regionen. Han har skabt nye og dybere strategiske partnerskaber samt organisatoriske forandringer, der kan være med til at sikre USA’s vedvarende rolle i en region, der tegner sig for 40 pct. af verdenshandlen.

Idéen om, at USA i højere grad bør rette sin opmærksomhed og sine ressourcer mod Asien og Stillehavsområdet, er bestemt ikke ny. I 1900 erklærede udenrigsminister John Hay således, at “Middelhavet er fortidens hav, Atlanterhavet er nutidens hav, og Stillehavet er fremtidens hav”. Siden har både Demokrater og Republikanere set logikken. Alligevel er Obama den første amerikanske præsident, der eksplicit har gjort en reorientering mod Asien – en ‘rebalancering’ – til en af sine vigtigste udenrigspolitiske målsætninger. Det har ikke været nogen nem målsætning at fastholde. Krige og kriser i Mellemøsten og andre dele af verden har vedvarende truet med at trække både opmærksomhed og ressourcer væk fra bestræbelserne. Ikke desto mindre vil jeg argumentere for, at det i store træk er lykkedes.

I februar 2009 – kun 26 dage efter magtskiftet i Det Hvide Hus – blev Hillary Clinton den første udenrigsminister siden Dean Rusk i 1961, der lod sin første officielle rundrejse gå til Asien. Hun besøgte Japan, Sydkorea, Indonesien og Kina og meddelte, at USA ville indtræde i den sydøstasiatiske sammenslutning ASEAN’s samarbejdsaftale (TAC) – et skridt, som den foregående Bush-regering havde afvist at tage. Clinton lovede også, at den amerikanske regering ville udnævne en amerikansk ambassadør til ASEAN’s hovedkvarter i Jakarta. Præsident Obama fulgte op, da han i slutningen af 2009 tog på sin første rundrejse i Asien. I Tokyo beskrev han sig selv som “Amerikas første Stillehavspræsident” og anerkendte – til stor tilfredshed for mange tilhørere – at multilaterale organisationer burde spille en stor rolle i at fremme “sikkerhed og økonomisk fremgang i denne region”. Han bekendtgjorde, at tiden med manglende amerikansk engagement var slut, og at en ny æra var begyndt.

Hvorfor var det så magtpåliggende for Obama at markere? Først og fremmest for at lægge afstand til sin forgænger, George W. Bush. Det var en udbredt opfattelse blandt de fleste iagttagere i Sydøstasien, at Bush-regeringen kun havde udvist en begrænset interesse for denne del af verden, og at dens interesse i al for høj grad havde været opslugt af kampen mod terror. Filminstruktøren Woody Allen har engang sagt, at 80 pct. af succes består i at møde op. Bush-regeringen blev for ofte væk. Især fra de multilaterale fora, hvor man talte om handel og økonomisk samarbejde. Mange i regionen havde noteret sig, at udenrigsminister Condoleezza Rice var udeblevet fra to ud af fire årsmøder i ASEAN Regional Forum (ARF), og hendes fravær blev tolket som et udtryk for, hvor lav prioritet Bush-regeringen gav Asien.

Retfærdigvis skal det siges, at Bush i sine sidste år i Det Hvide Hus forsøgte at genoprette noget af tilliden til USA’s engagement i Asien, bl.a. ved at indgå en frihandelsaftale med Sydkorea i 2007 og ved at sætte skub i processen, der skulle gøre det muligt for USA at tilslutte sig Trans-Pacific Partnership (TPP). Disse tiltag kom dog for sent til at ændre det generelle billede hos asiatiske regeringsledere og diplomater: USA udviste manglende interesse for deres del af verden, når ikke lige det drejede sig om terrorbekæmpelse.

Selvom Obama lige fra sin tiltrædelse ønskede at prioritere Asien, blev en stor del af hans opmærksomhed beslaglagt af andre spørgsmål, herunder ønsket om at afvikle krigene i Afghanistan og Irak. I efteråret 2011 udsendte Obama-regeringen imidlertid en række signaler om, at den ønskede et markant skift i amerikansk udenrigspolitik. I en artikel i tidsskriftet Foreign Policy med titlen ‘America’s Pacific Century’ bekendtgjorde Hillary Clinton, at en ‘pivot to Asia’ – en drejning mod Asien – nu havde højeste prioritet. Hvad Obama-regeringen agtede at præsentere, var intet mindre end en sammenhængende og integreret diplomatisk, militær og økonomisk strategi for Stillehavsregionen. Det var, ifølge Clinton, “en af de vigtigste politiske opgaver i vor tid”, fordi “fremtidens geopolitik vil udspille sig i Asien, ikke i Afghanistan eller Irak, og USA bør være midt i begivenhederne”.

Artiklen, og ikke mindst Clintons anvendelse af ordet ‘pivot’ [drejning], vakte alvorlig bekymring hos en del af USA’s europæiske allierede. Faktisk fik det også både EU og en række individuelle europæiske lande til at overveje deres egne ‘pivots’ til Asien – enten i samarbejde med USA eller i en form for konkurrence. 2012 slog da også rekord i antallet af konferencer og møder mellem europæiske og asiatiske ledere. Også EU underskrev nu ASEAN’s samarbejdsaftale og sluttede sig til ASEAN Regional Forum (ARF). Der var imidlertid en afgørende forskel mellem europæernes engagement og amerikanernes – for USA forbliver regionens førende militærmagt med strategiske hensyn, der skal vægtes med de økonomiske. Ikke mindst i forholdet til regionens opstigende stormagt, Kina.

Det er værd at hæfte sig lidt ved overvejelserne bag ordet ‘pivot’. For det første ønskede Obama-regeringen på dette tidspunkt (i 2011) at markere en reel ændring af USA’s prioriteter. I Washington frygtede man, at Beijing ville fortolke tilbagetrækningen fra Irak og Afghanistan som et svaghedstegn – ikke mindst i lyset af, at den amerikanske økonomi endnu ikke kørte på fuld kraft efter finanskrisen (2008 og frem). Debatten om besparelser i det amerikanske forsvarsbudget var også et hensyn. ‘Pivot’ skulle derfor signalere, at opprioriteringen af Asien var et AKTIVT strategisk valg – og indikere, at eventuelle amerikanske troppereduktioner ville finde sted i Europa og især Mellemøsten snarere end i Asien. Uheldigvis kom ‘the pivot’ til at fremstå først og fremmest som en militær strategi. Og logikken i billedet – at noget andet måtte vælges fra, før Asien kunne vælges til – understregede, at ‘supermagten’ USA var ved at finde sine begrænsninger.

Der var endnu et problem med betegnelsen ‘pivot’: Godt nok signalerede den et markant skift, men ikke de vedvarende forpligtelser, som mange lande i regionen ønskede. Man kunne jo atter ‘dreje opmærksomheden’ et andet sted hen. På trods af at præsident Obama personligt var glad for begrebet ‘pivot’, gjorde reaktionerne fra både Europa og Asien, at amerikanske diplomater hurtigt erstattede det med ‘rebalance’, som i højere grad signalerede en langsigtet strategi og samtidig indebar, at Europa ikke var helt valgt fra, men at Asien blot var valgt til i højere grad end før.

En ‘inddæmning’ af Kina?
Obama-regeringens skift mod Asien var både motiveret af ‘push’- og ‘pull’-faktorer. Det var udtryk for et generelt ønske om, at USA ikke længere skulle hænge fast i Mellemøstens tilsyneladende endeløse konflikter. Samtidig tegner Asien sig for en voksende andel af verdensøkonomien – Verdensbanken anslår, at fire ud af de fem største økonomier i verden om ti år vil være at finde i Stillehavsområdet. Dertil kom en reel bekymring over Kinas mere aggressive fremfærd, ikke mindst i Det Sydkinesiske Hav, hvoraf landet har gjort krav på at kontrollere ca. 90 pct. Flere lande i regionen udtrykte ønske om mere støtte og en stærkere amerikansk tilstedeværelse. Dette styrkede dog også en kinesisk mistanke om, at ‘the pivot/rebalance’ dybest set var en inddæmningspolitik over for Kina.

Denne mistanke om, at de militærstrategiske aspekter vejede tungest, blev styrket, da præsident Obama i november 2011 talte i det australske parlament: “I overvejelserne om vores væbnede styrkers fremtid har vi påbegyndt et eftersyn, der skal identificere vores vigtigste strategiske interesser og guide vores prioriteter i forsvarsbudgettet i det kommende årti. Så her er, hvad denne region bør vide. I takt med at vi afslutter aktuelle krige, har jeg bedt mine sikkerhedspolitiske rådgivere om at gøre vores tilstedeværelse i Asien og Stillehavsområdet til en topprioritet. Som en følge deraf vil nedskæringer i USA’s forsvarsbudget ikke – jeg gentager: IKKE – ske på bekostning af Asien og Stillehavsområdet.”

USA var fortsat den førende militærmagt i regionen, men i de foregående år havde Kina foretaget en hurtig oprustning, og i Washington frygtede man, at formålet var at omdanne Sydøstasien til en kinesisk interessesfære. Officielt blev Kinas økonomiske fremmarch budt velkommen i USA, hvor man håbede at kunne integrere den nye supermagt i regionale og globale netværk af multilaterale organisationer. Samtidig var der dog også lagt op til en tiltagende rivalisering mellem de to supermagter – herunder en kamp om at blive eller forblive den dominerende magt i Stillehavsregionen.

Hvordan man vurderer Obama-regeringens tiltag over for Kina, afhænger selvfølgelig af ens overordnede syn på internationale relationer. Liberale internationalister tror på, at kineserne kan overtales til at acceptere, at USA har en slags mæglerrolle mellem dem og andre lande i regionen. De mener, at kineserne vil kunne se de langsigtede fordele i at lade USA garantere sikkerheden for lande som Japan og Sydkorea og dermed mindske risikoen for regionale konfrontationer. Ifølge internationalisterne kan Kina eksempelvis undgå, at Japan føler sig presset til at genoverveje sin pacifistiske udenrigspolitik.

De såkaldte realister tvivler imidler­tid på, at sådanne fordele vil opveje Kinas frygt for at blive omringet af USA’s allierede – og den amerikanske flåde. Professor John J. Mearsheimer fra University of Chicago er blandt de ‘realister’, der ser en voksende risiko for militær konfrontation, i takt med at den opstigende magt, Kina, der som USA har nationale forestillinger om en særlig historisk rolle i regionen, nærmer sig samme styrkeniveau som USA. Ifølge realisterne skal Obamas politik i Stillehavsområdet og Asien først og fremmest vurderes ud fra, hvorvidt den formår at bremse – eller i det mindste begrænse – Kinas militære ekspansion.

Præsident Obama selv står et sted mellem internationalisterne og realisterne. Hans politik har både elementer af ‘inddæmning’ og tiltag, som i højere grad forsøger at inddrage Kina som en global partner.

Bestræbelserne på inddæmning er først og fremmest en reaktion på Kinas adfærd i Det Sydkinesiske Hav. Konflikterne går langt tilbage, men er spidset betydeligt til de seneste par år. Kina skændes med sine naboer om retten til sejlads i territorialfarvande, fiskeri og olieudvinding. Særligt i årene fra 1974 til 1988 affødte det flere voldelige konfrontationer – og i 1995 skabte Kina en krise ved at erobre en del af Spratlyøerne fra Filippinerne.

Gennem årene har stridighederne ofte omhandlet ubeboede klippestykker, som Kina og flere af de øvrige lande i regionen bogstavelig talt har forsøgt at omdanne til beboelige øer. Juridisk set gør det nemlig en markant forskel for deres status: ‘Øer’ er til dels defineret ved, at det teknisk set er muligt for mennesker at leve på dem, og er det tilfældet, har øerne ret til en ‘eksklusiv økonomisk zone’ og et territorialfarvand. Også derfor skaber de mange nye, ‘kunstige’ øer, som Kina har skabt i de senere år, bekymring. De kan nemlig potentielt bruges til at hindre den frie passage for både handelsskibe og flådefartøjer.

Især passage gennem Malaccastrædet er af vital betydning. Her transporteres en tredjedel af verdens olie (i tre gange så mange tankere som gennem Suez) og omkring halvdelen af verdens flydende naturgas. I maj 2009 påkaldte Kina sig med en note i FN “uomtvistelig suverænitet over øerne i Det Sydkinesiske Hav og de tilgrænsende farvande samt suveræne rettigheder til og jurisdiktion over de relevante farvande såvel som havbunden og undergrunden”. Dvs.: omkring 90 pct. af Det Sydkinesiske Hav, herunder bl.a. Paraceløerne, som også Brunei, Malaysia, Filippinerne og Vietnam gør krav på. Kina stod hårdnakket fast på disse krav og truede dermed direkte de internationale normer og regler på området, herunder den frie sejlads. Samtidig satte Kina yderligere skub i bestræbelserne på at omdanne klipper til kunstige øer og give luftrummet over dem og vandene omkring dem status som ‘militære advarselszoner’.

Indtil da havde USA forholdt sig nogenlunde neutralt i de territoriale stridigheder i Det Sydkinesiske Hav. Nu fandt man det nødvendigt at handle. Sejlruterne gennem havet og stræderne er ikke alene af vital betydning for skibstrafikken, men også for den amerikanske flåde, der transporterer tropper til Det Indiske Ocean og Den Persiske Golf. Det fik i juli 2012 udenrigsminister Hillary Clinton til at bringe spørgsmålet op på ASEAN’s møde i Phnom Penh, Cambodja. Her opfordrede hun organisationens medlemmer til at “tale med én stemme” i striden – med andre ord: danne en samlet front mod Kina, der traditionelt kun har indvilget i bilaterale forhandlinger (en til en-forhandlinger) med de øvrige berørte lande.

Denne hårdere amerikanske kurs kunne også ses, da præsident Obama forud for sit besøg i Japan i april 2014 erklærede, at USA ville modsætte sig ethvert forsøg på at undergrave Japans kontrol over Senkaku-øerne i Det Østkinesiske Hav (i Kina kendt som Diaoyu-øerne). Obama understregede, at forsvaret af øerne faldt ind under artikel 5 i Japan og USA’s forsvarstraktat.

Kinas bestræbelser på at nægte andre nationer adgang i dele af Det Sydkinesiske Hav har også ansporet USA til at indgå en række nye bilaterale aftaler med andre nationer i regionen – dels om adgang for den amerikanske flåde, dels om øget forsvarssamarbejde, militære øvelser og våbensalg.

Som et led i Obama-regeringens ‘rebalance’ skal en større del af den amerikanske flåde flyttes til Stillehavsområdet. Fordelingen, der førhen var 50/50 mellem Stillehavet og Atlanterhavet, skal således i 2020 være 60/40. Den samme fordeling skal gælde for U.S. Air Force. Nogle kritikere ser det som en nærmest symbolsk kompensation, der næppe vil have nogen større afskrækkende virkning på Kina. De påpeger, at nedskæringer i den amerikanske flådes budget sandsynligvis stadig vil betyde, at det samlede antal skibe i Stillehavsområdet – trods de nye procentsatser – falder. Andre hævder dog, at det ikke er antallet af skibe, der er afgørende her. De fremhæver bl.a. præsident Obamas ordre til flåden om vedvarende at udfordre kinesiske forsøg på at begrænse adgangen til Det Sydkinesiske Hav – bl.a. ved at gennemføre såkaldte freedom of navigation patrols i de zoner, som Kina påkalder sig rundt om deres kunstigt skabte øer.

Under sit niende besøg i Asien og Stillehavsområdet, der fandt sted i november 2015, understregede Obama endnu en gang (dog uden at nævne Kina direkte), hvor stor betydning han tillægger det, at Kina accepterer multilaterale beslutninger under international lov: “USA vil vedblive med at flyve, sejle og operere alle steder, hvor international lov tillader det, og vi støtter alle andre landes ret til at gøre det samme. I tæt samarbejde med vores allierede arbejder vi på at opbygge regionale partneres evner til at svare på potentielle trusler i deres farvande gennem forbedret maritim formåen og større opmærksomhed på maritime rettigheder […] Vi vil fremme brugen af tredjeparts konfliktløsningsmekanismer som dem, der eksisterer under FN’s havretskonvention (UNCLOS), for at understrege, at international lov bør være det eneste grundlag for at påkalde sig maritime rettigheder i regionen.”

Obama-regeringen har ikke kun forsøgt at forhindre Kina i at etablere en selvstændig interessesfære ved at promovere international lov og multilaterale løsninger; den har også forsøgt at udvide regionens geopolitiske ‘rum’. I 2009 introducerede lederen af det australske Labor Party, Kim Beazley, idéen om ‘the Indo-Pacific’, og året efter begyndte Hillary Clinton og amerikanske diplomater også at anvende begrebet om en sammenhængende strategisk region, der strakte sig helt fra Det Indiske Ocean gennem Malaccastrædet og Det Sydkinesiske Hav til Stillehavet. Australien var en slags krumtap i dette nye geopolitiske rum, og det var derfor også et klart signal, da Obama-regeringen meddelte, at den ville udstationere amerikanske tropper og udstyr både dér og i Singapore. Udenrigsminister Clinton talte om et nyt “Indo-Pacific partnership”.

Antallet af udstationerede amerikanske soldater i Australien er beskedent: 2.500, og de skal endda rotere mellem Australien og Singapore. Til sammenligning er der 38.000 amerikanske soldater udstationeret i Japan og 27.000 i Sydkorea. Alligevel er udstationeringen langt fra kun af symbolsk betydning. Troppernes placering gør det nemlig muligt hurtigt at sende dem ind i konfliktzoner i hele det vestlige stillehavsområde.

Endnu vigtigere end udstationeringen af tropper i Australien er måske de amerikanske bestræbelser på at skabe et tættere strategisk samarbejde med Indien. Landet har siden 1991 haft en erklæret ‘Look East’-politik – en målsætning om at styrke forbindelserne til især de sydøstasiatiske lande – men da præsident Obama i november 2010 besøgte Indien, opfordrede han regeringen til ikke blot at se mod øst, men også at handle mod øst (“engage east”). Den amerikanske forsvarsminister Leon Panetta gik skridtet videre under sit besøg i New Delhi i juni 2012 ved at kalde Indien en krumtap i den amerikanske strategi – “a linchpin in the rebalance”. Siden da er Indien og USA rykket stadigt nærmere hinanden – hvilket i praksis vil sige, at Indien efter vedvarende amerikansk frieri har droppet stadig flere af sine forbehold over for et egentligt strategisk samarbejde mellem de to magter. USA’s forsvarsminister, Ash Carter, har efter eget udsagn tilbragt flere timer sammen med den indiske forsvarsminister, Manohar Parrikar, end med nogen anden forsvarsminister i verden.

Risikoen ved den slags meldinger er selvfølgelig, at de efter alt at dømme underbygger Beijings mistanke om, at alle ordene om et forstærket regionalt samarbejde blot er et retorisk dække for bestræbelser på at omringe og inddæmme Kina. Tager man Kinas maritime geografi i betragtning, er frygten forståelig. Kan USA’s adgang til Det Indiske Ocean og Den Persiske Golf besværliggøres voldsomt af Kina, så kan Kinas adgang til de store have tilsvarende besværliggøres af USA og dets allierede.

Nye alliancer
Samtidig med at Obama-regeringen har forsøgt at inddrage Indien i en sammenhængende strategisk region, har den arbejdet på nye alliancer med nogle af Kinas naboer i Sydøstasien. Om Obama-regeringen vil få succes med sin ‘rebalance’ har fra begyndelsen afhængt af, hvordan andre lande i regionen reagerede på en stærkere amerikansk tilstedeværelse – og især hvorvidt det stillede dem dårligere eller bedre i forhold til Kina.

De fleste lande i området har vigtige handelsrelationer med Kina og har nydt godt af kinesiske investeringer i deres hjemlige økonomi. Nok er USA fortsat både den største investor og den stærkeste militærmagt i regionen, men Kina har som bekendt skabt enorm ny vækst og nye økonomiske muligheder. Men samtidig er mange af disse lande, i lighed med USA, foruroligede over Kinas mere aggressive fremfærd i Det Sydkinesiske Hav. Flere regeringer har eksplicit udtrykt deres ønske om en stærkere amerikansk tilstedeværelse. Det gælder i lande som Japan, Taiwan og Filippinerne, der i mange år har været allierede med USA, men det gælder også i lande som Malaysia, Indonesien, New Zealand, Myanmar (Burma) og Vietnam, der hidtil har haft yderst begrænsede (eller ingen) sikkerheds- og samarbejdsaftaler med USA.

Vietnam er måske det bedste eksempel på, hvordan USA’s rolle har forandret sig i regionen. Efter at de to lande genoprettede de diplomatiske forbindelser i 1995, indgik de nogle mindre bilaterale handelsaftaler, men Vietnam afholdt sig fra at indgå en egentlig aftale om strategisk partnerskab. I 2011 strandede forhandlingerne først og fremmest på menneskerettighedsspørgsmål, men parterne enedes dog om at udvide deres forsvarssamarbejde. To år senere blev forsvarssamarbejdet yderligere udbygget, og i 2014 ophævede USA dele af en våbenembargo mod Vietnam. Samarbejdet blev desuden udbygget på en række andre områder. I maj 2015 fulgte et ‘Joint Vision Statement‘, som bl.a. banede vejen for et direkte militært samarbejde mellem de to lande foruden samproduktion af militært udstyr. Efter alt at dømme var det først og fremmest kinesiske trusler mod Vietnams interesser i Det Sydkinesiske Hav, der havde fået den vietnamesiske regering til at overvinde sine forbehold over for et tættere samarbejde med USA. Som Le Hong Hiep fra Vietnam National University i Ho Chi Minh City har påpeget, er der en historisk ironi i det nye partnerskab: “I 1950’erne og 1960’erne var Vietnam og Kina allierede mod USA. I 1970’erne og 1980’erne tog Kina USA’s parti i bestræbelserne på at inddæmme Vietnam. Nu er tidevandet vendt, og stillet over for et opstigende Kina styrker USA og Vietnam deres strategiske forbindelser.”

Styrkelsen af forholdet til Vietnam berører et punkt, hvor Obama-regeringens drejning mod Asien har mødt kritik i den hjemlige debat. Kritikere hævder, at den reelt har opgivet sine tidligere erklærede målsætninger om at styrke demokrati og menneskerettigheder hos sine strategiske partnere i regionen. Obama-regeringen nægter, at det er tilfældet, og henviser til, at promovering af menneskerettigheder eksplicit var nævnt som en vigtig målsætning i den aftale om strategisk partnerskab, som USA og Vietnam underskrev i 2013. Den vietnamesiske regering omtalte imidlertid ikke punktet, da den bekendtgjorde aftalens indhold i Hanoi.

Den samme kritik er blevet fremført både fra højre og fra venstre i forbindelse med den normaliseringsproces, som USA har indledt med en anden af Kinas naboer, nemlig Myanmar (Burma). Her har USA i flere faser lettet sanktioner, iværksat hjælpeprogrammer og sendt en ambassadør til landet. Hillary Clinton besøgte landet som udenrigsminister i december 2011, og i november 2012 fulgte Obama efter – som den første siddende præsident. Fælles øvelser og andre former for militært samarbejde er en realistisk mulighed i en ikke så fjern fremtid.

I forbindelse med Myanmar har Obama svaret kritikerne ved at hævde, at det netop er brugen af amerikansk ‘soft power’, der har medvirket til positive politiske forandringer i landet. Derfor så præsidenten det også som en form for oprejsning, da oppositionslederen Aung San Suu Kyis parti, National League for Democracy, vandt en jordskredssejr ved valget i november 2015. Og forud for præsidentens besøg i Cuba i marts 2016 pegede Obamas rådgiver Ben Rhodes netop på Myanmar som et aktuelt eksempel på, at kritisk dialog nogle gange kan gøre mere for at promovere demokrati end sanktioner.

Langt fra alle har ladet sig overbevise om, at USA’s tættere forbindelser med kinesiske naboer som Vietnam og Myanmar er hensigtsmæssige. Joshua Kurlantzick fra Council on Foreign Relations er blandt kritikerne. Han mener, at USA har solgt ud af sin ‘soft power’ ved at nedtone promoveringen af demokrati i regionen, og at de strategiske fordele ved disse nye partnerskaber ikke opvejer ulemperne ved en øget kinesisk mistro til USA’s intentioner.

Magt og handel
Obamas politik over for Kina er som nævnt en blanding af strategisk inddæmning og samtidige bestræbelser på at udbygge partnerskabet mellem de to supermagter.

Nogle iagttagere har hævdet, at Kina før eller siden vil være parat til at acceptere USA’s rolle i regionen, hvis den amerikanske magtudøvelse går gennem de mange multilaterale organisationer, der præger det økonomiske og politiske samarbejde i området. Det var en medvirkende årsag til, at Obama-regeringen i november 2011 formelt tilsluttede sig det årlige East Asia Summit (EAS), først og fremmest i håb om at mødet kunne fungere som et forum, hvor stridighederne i Det Sydkinesiske Hav kunne afgøres fredeligt. USA er også blevet fast deltager i de forskellige fora med tilknytning til ASEAN. Den største lid har præsident Obama imidlertid sat til Trans-Pacific Partnership (TPP), som han håber med tiden kommer til at omfatte alle større økonomier i Asien og Stillehavsområdet.

Da Obama i november 2009 bekendtgjorde, at USA ville tilslutte sig TPP, var der blot fire andre lande involveret i processen – Brunei, Chile, New Zealand og Singapore. Det antal er siden steget til 12, der tilsammen tegner sig for 40 pct. af verdenshandlen. Kina er den største handelspartner for syv af disse lande, men er ikke selv med i forhandlingerne.

Hvorfor ser Obama-regeringen alligevel TPP – uden Kina – som en afgørende faktor for regionens fremtid? Den forestiller sig sandsynligvis to stadier:

Det første er at skabe en strukturel ramme for handlen, hvor man kan behandle fx miljøbeskyttelse, arbejderes ret til at organisere sig og ophavsret. Mens forhandlingerne om TPP-aftalen stod på i 2012, erklærede daværende udenrigsminister Hillary Clinton med begejstring, at aftalen ville “blive guldstandarden for frihandelsaftaler, når det gjaldt gennemsigtighed, retfærdige handelsforhold og et forhandlingsklima, hvor der var klare regler og lige vilkår for alle”.

I den igangværende præsidentvalgkamp er Clinton blevet langt mere kritisk over for TPP. Muligvis har hun virkelig ændret syn på aftalen, muligvis tager hun taktiske hensyn i kampen om vælgerne. Præsident Obama derimod er fortsat overbevist om, at TPP er af vital betydning, både for regionen og for USA. I sin seneste og sidste State of the Union-tale (januar 2016) fastslog han: “Kina skaber ikke reglerne i regionen – det gør vi!”

Det er Obama-regeringens håb, at TPP vil skabe rammerne for en hurtig økonomisk integrationsproces, og at lande som Indonesien, Sydkorea og Taiwan er blandt de næste lande, som tilslutter sig. Kina er på mere end én måde også en del af ligningen: På længere sigt er målsætningen ikke at holde verdens næststørste økonomi ude af partnerskabet, men snarere det stik modsatte, nemlig at få Kina til at tilslutte sig og acceptere aftalens eksisterende arkitektur. Det er det næste stadie. Og det var faktisk, hvad Hillary Clinton allerede hentydede til i sin artikel ‘America’s Pacific Century’ i 2011. Her argumenterede hun for, at TPP kunne “tjene som et benchmark for fremtidige aftaler – og udvikle sig til at være rammen for et bredere regionalt samarbejde og i sidste ende for et frihandelsområde i hele Asien og Stillehavsregionen”.

Spørgsmålet er, om Kina en dag vil være parat til at rette sig efter TPP’s fælles betingelser. Indtil videre har kinesernes svar været at lancere deres eget alternativ – Free Trade Area of the Asia-Pacific. Også af denne grund er TPP blevet et økonomisk, strategisk og politisk omdrejningspunkt for USA’s fremtidige rolle i Asien og Stillehavsområdet.

For Obama er TPP et middel til at skabe en multilateral og regelbaseret ramme for samhandel samt sikre fragtruterne gennem Stillehavet og Det Indiske Ocean. Men det er mere endnu: Partnerskabet skal forsikre USA’s allierede om, at det amerikanske strategiske engagement i regionen er af vedvarende karakter. Derfor er det også skæbnens ironi, at den største trussel mod TPP nu synes at komme hjemme fra USA, herunder fra dele af præsidentens eget politiske bagland, der flirter med protektionismen.

Forholdet til Kina
Blandt kritikerne af Obamas ‘pivot’ er Justin Logan fra den libertarianske tænketank Cato Institute. Han mener, at det amerikanske løfte om at udgøre en strategisk modvægt til Kina har gjort det muligt for nogle af USA’s allierede i regionen at køre på frihjul. Andre kritikere støtter Obama-regeringens overordnede målsætning, men tvivler på, at de nødvendige ressourcer er sat af til at opfylde den. Kan USA opfylde sine løfter, så længe Kina har så høje vækstrater og moderniserer sit militær i så højt et tempo?

Præsident Obama har dog fastholdt, at USA ikke er i noget strategisk kapløb med Kina. Han understreger, at et opstigende Kina – en stormagt i fortsat vækst – er at foretrække frem for et svækket eller kriseramt Kina, der nemt kunne forfalde til en snæversynet nationalisme. Han har også fremhævet Kina som en magt, der var i færd med at blive en “partner”, der sammen med USA kan dele “de byrder og ansvar, der er forbundet med at bevare en international orden”.

Siden april 2009 har det årlige U.S.-China Strategic and Economic Dialogue været et vigtigt forum i bestræbelserne på at styrke samarbejdet mellem de to supermagter. Selvom det er en rimelig antagelse, at Obama-regeringens ‘rebalance’ ikke ligefrem har været populær i Beijing, så har det ikke desto mindre været muligt at skabe samarbejde om en række regionale og globale spørgsmål.

Der er dog fortsat områder, hvor store konflikter kan opstå. Blandt de største er uden tvivl adgangen til Det Sydkinesiske Hav samt Kinas udvikling af mulighederne for at afskære andre magters adgang til store dele af det (‘area denial capabilities’). Der er heller ikke meget, der tyder på, at Obama-regeringens ‘rebalance’ har gjort Kinas ledere mindre stålsatte på at udvide nationens forsvarszoner. Militariseringen af nye, kunstigt skabte øer med havne og luftbaser fortsætter ufortrødent. Og forhåbningerne om en fredelig løsning på konflikterne i Det Sydkinesiske Hav steg ikke ligefrem, da et internationalt tribunal i Haag i juli 2016 gav Filippinerne medhold i en strid om Kinas konstruktion af kunstige øer i det, der er den filippinske eksklusive økonomiske zone. Kineserne nægtede ganske enkelt at anerkende dommen.

Situationen i Det Sydkinesiske Hav er særdeles farlig, men den er ikke karakteristisk for det generelle forhold mellem USA og Kina. I en række andre vigtige sager har det faktisk været muligt for de to magter at samarbejde. Det var eksempelvis tilfældet med sanktionerne over for Iran forud for atomaftalen i 2015. Her var det i høj grad Kina, der fandt en løsning på det svære spørgsmål om den iranske atomreaktor i Arak og dermed banede vejen for den endelige aftale. Kina fortjener også en betydelig del af æren for, at det lykkedes at indgå en klimaaftale i Paris i december 2015.

‘Inddæmning’ af Kina i den forstand, man brugte begrebet under Den Kolde Krig, giver det ikke meget mening at tale om i dag, hvor de to supermagters økonomier er så tæt forbundet og så gensidigt afhængige. På en række områder har Kina også accepteret den regelbaserede internationale orden, som Obama-regeringen plæderer for. Det ændrer imidlertid ikke ved, at der sideløbende med den tiltagende økonomiske integration også foregår en kamp mellem Kina og USA om, hvem der i fremtiden skal være den toneangivende magt i Stillehavsregionen. Her er USA blevet styrket under Obama. Ved at engagere sig i regionens økonomiske samarbejdsorganisationer og ved aktivt at opdyrke nye strategiske partnerskaber har han skabt et godt udgangspunkt for USA’s videre politiske rivalisering med Kina. Udfaldet afhænger dog i høj grad af, hvorvidt de øvrige lande i regionen tror på, at også den kommende amerikanske regering vil være i stand til at tænke langsigtet og investere de nødvendige ressourcer i at fastholde denne udvikling. Amerikansk tøven over for TPP vil skabe ny tvivl om det.

Niels Bjerre-Poulsen (f. 1959) er ph.d. i amerikansk historie fra University of California, Santa Barbara, og ansat som lektor i amerikansk historie på Center for Amerikanske Studier/Institut for Historie, Syddansk Universitet.

ILLUSTRATION: Barack Obama i 2013 (AP Photo/Charles Dharapak/polfoto)