02.12.2016

NATO’s partnerskabspolitik anses som nøglen til regional stabilitet, men hvis politikken skal blive andet end snak, mangler der lederskab. Den tendens vil formentlig blive forstærket, når Donald Trump indtager posten som amerikansk præsident.

Analyse af Laura Hollænder Schousboe

Udfaldet af de to seneste NATO-topmøder, Wales i 2014 og Warszawa i 2016, har været vidt forskellige. I 2014 overskyggede den fornyede russiske aggression alle andre emner, og stats- og regeringslederne var opsat på at frembringe synlige resultater, der skulle imødegå den nyopståede trussel. Derfor indeholdt topmødeerklæringen fra Wales flere initiativer, der vendte alliancens fokus tilbage på den regionale euro-atlantiske sikkerhed, afskrækkelse, og kollektivt forsvar. Det skulle ske ved at øge NATO’s konventionelle militære kapabiliteter. Øjensynligt var en ny retning for NATO’s fremtidige kurs lagt.

Derfor var det også overraskende for mange, at topmødeerklæringen fra Warszawa indeholder et stort fokus på partnerskaber. NATO har valgt at gå i denne retning, fordi Europas flanker, både mod syd og øst, brænder. NATO kan ikke isolere sig fra den eksterne regionale ustabilitet, og dermed kan alliancen heller ikke ignorere truslerne.

NATO kan ikke isolere sig fra den eksterne regionale ustabilitet, og dermed kan alliancen heller ikke ignorere truslerne
_______

 

Derfor opprioriterer NATO samarbejdet med partnere. Under begrebet ”projecting stability” ønsker man at kunne stabilisere alliancens konfliktramte grænser gennem partnerskaber. Erklæringen fra Warszawatopmødet har, på papiret, givet fornyet momentum til at videreudvikle partnerskabspolitikken og tilpasse den til det moderne sikkerhedsmiljø.

Partnerskaber før og nu
Siden afslutningen af den kolde krig har partnerskaber med ikke-medlemslande været en integreret del af NATO’s politiske og militære virke. I begyndelsen af 1990’erne søgte partnerskabspolitikken at integrere de forhenværende fjender fra Warszawapagten og Sovjetunionen i en vestlig liberal verdensorden. Med NATO’s første ’out of area’-operationer på Balkan i midten af 1990’erne, og med interventionen i Afghanistan i 2001, viste partnerlandene sig at være uundværlige militære bidragsydere, som kunne operere sammen og ofte på lige fod med NATO-styrker. I 2014 udgjorde partnerlandenes troppebidrag til ISAF 17% af samtlige ikke-amerikanske styrker, og partnerlandet Jordans bidrag var fx højere end størstedelen af de allieredes, kun overgået af Tyskland, Italien, Storbritannien og USA.

Selvom både NATO og den offentlige debat om NATO siden 2014 har fokuseret meget på truslen fra Rusland, har alliancen fortsat forsøgt at udvikle sine partnerskaber. I dag er der 41 partnerlande og partnerskabspolitikken et todelt formål: dels at sikre og facilitere partnerdeltagelse i NATO-ledte operationer, og dels at udføre militær og institutionel kapacitetsopbygning i partnerlande. Både fra NATO’s øverste politiske ledelse og fra de øverste niveauer i de strategiske kommandoer, anerkendes det, at partnere har fået en vigtigere rolle i det ændrede strategiske miljø. Partnere anses i dag for at have en altafgørende betydning for alliancens sikkerhed.

Partnerskaber som kriseforebyggelse
Det overordnede koncept for partnerskabernes funktion, ”projecting stability”, bygger på vurderingen af, at NATO’s interne stabilitet og sikkerhed er afhængig af at have stabile og fredelige nærområder – hvilket ikke just er tilfældet nu. ”Projecting stability” handler i bund og grund om, at partnerne via kapacitetsopbygning kan gøres i stand til at varetage egen sikkerhed og stabilisere deres egen region. Jo mere stabile NATO’s naboer er, det sikrere er alliancen.

Partnerskaber skal altså fungere som en form for kriseforebyggelse. Vigtigst af alt, har styrkelsen af partnernes egen rolle og formåen nemlig det ultimative rationale, at NATO potentielt kan frigøre sig fra fremtidige interventioner i de kriseramte regioner, og dermed undgå endnu et Afghanistan eller Kosovo. Begge er lande, hvor NATO stadig, efter hhv. 17 og 15 år, har styrker tilstede. En effektiv og succesfuld partnerskabspolitik skal altså (i teorien) skabe et fredeligt og stabilt regionalt og internationalt miljø, uden at NATO selv skal indsætte styrker, men hvor handlekraftige lokale nationer og aktører selv klarer ærterne.

En effektiv og succesfuld partnerskabspolitik skal altså (i teorien) skabe et fredeligt og stabilt regionalt og internationalt miljø, uden at NATO selv skal indsætte styrker
_______

 

Begrebet om ”projecting stability” er intellektuelt tiltrækkende og giver et organiserende princip for NATO’s partnerskabspolitik tilpasset det moderne sikkerhedsmiljø. Men hele konceptet, og NATO’s partnerskabspolitik generelt, lider under mangel på politisk vilje og de nødvendige ressourcer. Alle synes partnerskaber er en god idé, men ingen i NATO vil tage lederskab for området, og derfor er NATO’s engagement i store dele af partnerskaberne mest af alt retorisk. Den rolle som NATO gerne vil tillægge partnere på papiret står i kontrast til en række af interne problemer, som grundlæggende udfordrer partnerskabspolitikken, og som ofte forhindrer NATO i at realisere sine målsætninger og udnytte partnernes potentielle værdi.

Partnerskabspolitikkens udfordringer er mange
Partnere står som taberne i ressourcekampen.
Det mest åbenlyse problem handler om manglen på ressourcer, både i form af penge og mandskab. Omkring 1% af NATO’s fælles militære budget bliver anvendt på partnerskaber, som fx kan være træning af specialoperationsstyrker i Tunesien eller destruktion af overskydende krigsmateriel i Georgien. Hertil kommer nationalt sponsorerede finansieringspuljer, som er velfinansierede, men hvor NATO simpelthen mangler mandskab til at håndtere ressourcerne og udføre opgaverne. De få ressourcer illustrerer, hvordan NATO i virkeligheden prioriterer partnerskaber.

Hertil kommer, at i en tid med stramme nationale forsvarsbudgetter og med den offentlige opmærksomhed rettet mod ”truslen fra øst” har ressourceforbrug på partnerskaber simpelthen minimal gennemslagskraft. Både offentligheden og de nationale regeringer forventer nu, at NATO leverer synlige resultater, som bekræfter, at alliancen er handlekraftig og militær kapabel. Tiltag, der øger konventionel afskrækkelse, kollektivt forsvar og konventionelle tunge reaktionsstyrker, har helt grundlæggende større politisk gennemslagskraft, end partnerskabspolitikken nogensinde kan og vil få. Dannelsen af fx en ny spydspidsstyrke er til at tage og føle på og er noget, som generalsekretæren nemt kan sælge på et pressemøde, mens kapacitetsopbygning af partnere, der leverer langsigtede resultater, som ikke umiddelbart er synlige, håndgribelige og materielle, er sværere.

Interne politiske stridigheder og promoveringen af nationale interesser
Denne stopklods bunder i en bredere og mere generel udfordring i NATO, nemlig intern splittelse mellem – groft opdelt – de østlige og sydlige allierede. I de udsatte lande mod øst, altså Polen og de baltiske lande, ønsker man generelt et øget fokus på artikel fem-opgaver og sikring af den østlige flanke, mens man mod syd ønsker, at NATO bør prioritere bekæmpelsen af terror og håndtering af flygtningekrisen – opgaver der i høj grad kræver inddragelse og styrkelse af partnere.

I de udsatte lande mod øst, altså Polen og de baltiske lande, ønsker man generelt et øget fokus på artikel fem-opgaver og sikring af den østlige flanke, mens man mod syd ønsker, at NATO bør prioritere bekæmpelsen af terror og håndtering af flygtningekrisen
_______

 

Der eksisterer altså intern regional uenighed om, hvordan NATO grundlæggende skal prioritere kooperativ sikkerhed ift. kollektivt forsvar. Men vi ser også en stigende tendens til en regionalisering af partnerskabspolitikken. Nationernes vurdering af, hvilke partnere der skal prioriteres højere end andre, er forskellige fra region til region. I Italien og Spanien ønsker man fx at opprioritere partnerne i Middelhavsområdet, mens man på Balkan ønsker at styrke indsatsen i Serbien og Makedonien, alt imens nordlige lande som Danmark og Norge ønsker at prioritere samarbejdet med Sverige og Finland.

Mens de allierede er uenige om, hvilke partnere der er de vigtigste, bliver partnerskaber samtidig anvendt til at fremme allieredes nationale agenda. Det gøres fx ved udelukkende at yde økonomisk støtte til de projekter, som man selv finder vigtige, eller kun yde støtte til specifikke partnere. På denne måde er partnerskabspolitikken blevet offer for nationale medlemmers egne agendaer og interne stridigheder, hvilket er kontraproduktivt for en fælles partnerskabspolitik.

Partnerskaber udfordrer NATO’s identitet
Partnerskabspolitikkens effektivitet er ikke alene udfordret på det institutionelle niveau, hvor alle beslutninger skal vedtages ved enstemmighed blandt 28 medlemslande. Partnerskaber er traditionelt set også et sensitivt emne for nogle lande, fordi de berører spørgsmålet om selve NATO’s identitet – en identitet der er bundet op på spørgsmålet om musketér-eden (artikel fem), og dermed altså på forskellen mellem det at være medlem og det at stå udenfor. Det afspejles eksempelvis i beslutningen om at inkludere Finland og Sverige i en lukket medlemssession under Warszawa-topmødet.

Normalt deltager partnere kun i særlige partnersessioner, men i det tilfælde sad Sverige og Finland eksklusivt til bords på lige linje med de allierede. Beslutningen var et stort identitetsmæssigt brud for NATO, fordi det blev anset som et skridt hen imod at udviske forskellen mellem partner og medlem. Det havde nogle allierede svært ved at acceptere. Man havde diskuteret de to landes potentielle deltagelse siden 2002, og det tog således 14 år, før man kunne nå til enighed. Partnerskabspolitikken berører altså et enormt følsomt emne – nemlig spørgsmålet om forskellen mellem allieret og partner – som nogle nationer har særligt svært ved at rokke ved. Hvis det overhovedet er muligt at nå til enighed om nye og banebrydende tiltag på partnerskabsområdet, kan processen derhen tage uendeligt lang tid.

Forældede strukturer
En stor hindring for partnerskabernes effektivitet, er de nuværende partnerskabsstrukturer – altså den måde, partnerskaberne er bygget op på. Partnerne er inddelt i regionale, multilaterale samarbejdsfora, som er blevet dannet gennem historien og har været svar på specifikke problemer. Problemer som ikke nødvendigvis eksisterer længere. Derudover har man arbejdet ud fra antagelsen om, at partnerne havde fælles nationale karakteristika og sammenfaldende interesser, når bare de var placeret geografisk tæt på hinanden. Det har vist sig ikke at være tilfældet i virkeligheden. Af både praktikere, eksperter og iagttagere er de regionale fora i mange år blevet kritiseret for ikke at producere nogen reel værdi, og for blot at eksistere mere af arv end gavn.

Samarbejdet med partnere kunne være meget mere effektivt, hvis man gjorde op med den traditionelle inddeling. Strukturerne blokerer for effektiviteten af samarbejdet, hvor fx foraet for partnerlandene mod øst, ’Euro-Atlantic Partnership Council’, er blevet hæmmet af konflikten mellem Ukraine og Rusland, og hvor fx de mellemøstlige partnere i ’Istanbul Cooperation Initiative’ er splittede over spørgsmålet om, hvordan man skal håndtere truslen fra Islamisk Stat. Selvom Warszawa-topmødeerklæringen indeholdt et ”løfte” om at udvikle en mere strategisk, effektiv og sammenhængende tilgang til partnerskaber, virker det usandsynligt, at der sker store ændringer. I realiteten er der ikke nogen lande, der har appetit på at udfordre de traditionelle samarbejdsfora, samtidig med at en håndfuld lande værdsætter dem af politiske og traditionsbundne årsager og derfor værner om dem.

Problemet er manglen på lederskab
Når alt kommer til alt, er kernen af problemet at finde i manglen på lederskab: Ingen lande påtager sig ansvaret for at drive partnerskabspolitikken fremad på NATO’s agenda. I 1990’erne og midten af 2000’erne var USA drivkraften bag NATO’s partnerskabspolitik. Det handlede dels om at tiltrække og forberede potentielle nye medlemmer, dels om at få militære troppebidrag til ISAF-missionen i Afghanistan, og dels om at få støtte til, og ekstern legitimering af, en offensiv amerikansk udenrigspolitisk dagsorden. I relation til i hvert fald de to første målsætninger har partnerskabspolitikken givet resultater. I dag påtager USA sig imidlertid ikke længere ansvaret for at udvikle og drive en dagsorden med NATO’s partnerskaber, og der er ikke andre lande, der har overtaget rollen. Dermed er partnerskabspolitikken overladt til sig selv, de få embedsmænd, der til daglig arbejder med den i NATO, samt overladt til enkelte allieredes snævre interesser. Nogle partnerlande, særligt Sverige og Finland, har et dybt udbygget og effektivt forhold til NATO, men det skyldes primært, at partnerlandene selv har været drivkraften bag udviklingen. Så længe der ikke er nogen større nationer, der påtager sig ansvaret for at drive, udvikle og prioritere NATO’s partnerskabspolitik, vil NATO fortsat have svært ved at oversætte sine slogans til handling.

Så længe der ikke er nogen større nationer, der påtager sig ansvaret for at drive, udvikle og prioritere NATO’s partnerskabspolitik, vil NATO fortsat have svært ved at oversætte sine slogans til handling
_______

 

Når Donald Trump til januar overtager præsidentembedet i USA, kan vi forvente, at denne tendens forstærkes: Trump har proklameret en ”America first” strategi, som skaber bekymring ift., hvad det vil få af betydning internt i alliancen og for formen på fremtidigt amerikansk lederskab. Man kan derfor heller ikke forvente, at Trumps administration vil prioritere samarbejdet med eksterne partnere i en multilateral ramme som NATO, med mindre det har direkte målbar betydning og værdi for USA.

Fokus blandt de allierede vil i den kommende tid formegentlig være på at ”sikre dem selv”, og det transatlantiske forhold som sådan set i lyset af Trumps udtalelser om artikel fem. Derfor bør man heller ikke forvente, at de andre allierede vil anvende tid og ressourcer på at fremme samarbejdet med eksterne nationer. Kort sagt: Der er hverken nu eller i den nære fremtid nogen nation, som er villig til at overtage lederskabet på partnerskabsområdet, og dermed heller ingen nation, der gør det til sin opgave at bygge bro over kløften mellem NATO’s retoriske og reelle forpligtelse til hele partnerskabsprojektet.

Problemet er, at presset på og forventninger til, at NATO tager ansvar for håndteringen af nutidens komplekse sikkerhedsudfordringer, ikke forsvinder. Det er alliancen nødt til at forholde sig til. NATO mener tilsyneladende, at nøglen til international og regional sikkerhed ligger i at skabe et komplekst netværk af partnerskaber, og ikke i anvendelsen af krudt og kugler. Men så længe NATO ikke lever op til sine forpligtelser på området, bør man slet og ret sænke forventningerne til værdien og anvendelsesmulighederne af partnerskaberne drastisk. ■

ILLUSTRATION: Litauiske soldater under en NATO-øvelse, mandag den 28/11 2016. Foto: Kulbis Mindaugas/AP/Polfoto

Laura Hollænder Schousboe (f. 1989) er cand.mag. i historie og videnskabelig assistent på Center for Militære Studier ved Københavns Universitet.