27.09.2016

Overordnet synes krigens parter at have blikket rettet imod maksimeringen af hver deres militære position, inden de igen vil forsøge at genoptage forhandlingsarbejdet om den fremtidige ordning af Syrien. Her er zoneinddelingen – trods alle forbehold – stadig en mulighed, som vil blive diskuteret seriøst.

Analyse af Martin A. Husted [fra RÆSON27]

Det var med stor tilfredshed, at præsident Vladimir Putin i fællesskab med den amerikanske udenrigsminister John Kerry i juli 2016 kunne konkludere, at Rusland og USA havde åbnet for dialog om rammerne for et egentligt militært samarbejde i bekæmpelsen af terrororganisationerne ISIL og Jabhat Fateh al-Sham i Syrien. Initiativet til samarbejdet kom fra Washing­ton, og med sig til Moskva havde Kerry et udkast til dannelsen af et russisk-amerikansk kommandocenter (Joint Implementation Group) i Jordan. På et kortfattet pressemøde understregede Putin over for Kerry, at der var muligheder i amerikanernes udkast: ”Jeg håber, at du efter dagens konsultationer vil være i stand til at rådgive ham [præsident Obama, red.] om de fremskridt og de mulige gennembrud, vi kan lave.” I august kom svaret så fra præsident Obama, og det må have styrket Putins følelse af tilfredshed. Den amerikanske præsident tilkendegav nødvendigheden af et samarbejde med russerne: ”Jeg er ikke overbevist om, at USA kan stole på Rusland eller Putin, men vi er nødt til at afprøve, om vi faktisk kan nå frem til en indstilling af fjendtligheder […]. USA er nødt til at forsøge at samarbejde med Rusland i Syrien.” Den manglende tillid til spørgsmålet om et funktionelt strategisk samarbejde mellem USA og Rusland blev udstillet med den skrøbelige våbenhvile indgået i september. På trods af relativ ro på slagmarken og levering af nødhjælp til bl.a. Aleppo er borgerkrigens parter langt fra egentlige forhandlinger.

Dertil kommer, at Moskva og Washington gentagne gange under den ugelange våbenhvile har beskyldt hinanden for enten at overtræde aftalen eller se igennem fingre med deres respektive partneres brud på den. De russiske protester tog til i styrke – dramatisk symboliseret med et hastemøde i FN’s Sikkerhedsråd 16. september om koalitionens fejlbombning af syriske regeringsstyrker. Men på trods af denne episode – og det uskønne storpolitiske baggrundstæppe – holder våbenhvilen ellers generelt. Dette element af stabilitet afslører vel nok, at både Rusland og USA oplever stigende pres for at finde en løsning på borgerkrigen og derfor vil gå langt for at fastholde samarbejdet.

Putins tilfredshed kan forklares ud fra to dybere overvejelser:

For det første har russernes massive militære intervention i den syriske borgerkrig siden efteråret 2015 været en militær satsning – og indtil videre en succes. Interventionens flere tusind luftangreb, brug af hundredvis af specialstyrker og indsættelsen af avancerede russiske våbensystemer som eksempelvis raketartilleriet BM-30 Smerch og langtrækkende krydsermissiler af typen Kalibr har formået at vende krigslykken for det pressede Assad-regime. Især de russiske luftstyrker har givet den syriske hær mulighed for at gå i offensiven mod den moderate (og USA-støttede) opposition og mod ISIL ved at tilføje regimet den afgørende tredje militærdimension på slagmarken: luftherredømmet. I foråret 2016 kunne russerne og Assads tropper krone den militære fremgang med den symbolske fordrivelse af ISIL fra verdensarvsbyen Palmyra, og i sommeren 2016 udkæmpedes voldsomme kampe om kontrollen over storbyen Aleppo, hvor mange moderate oprørsgrupper har base.

For det andet har Putin dels gennem den militære intervention, dels gennem sin stædige støtte til Assad siden borgerkrigens udbrud i 2011 i stigende grad tvunget Washington til at anerkende Moskva som en afgørende hovedaktør i alle aspekter af den syriske borgerkrig. Det er lige fra kampen mod ISIL til håndteringen af Assad-regimet i selve kamphandlingerne samt – og af stigende vigtighed – i udformningen af den fremtidige politiske ordning af Syrien.

Et nyt Syrien?
Spørgsmålet om denne ordning optager i stigende grad stormagternes diplomatiske og militære positionering i og omkring Syrien. Udfordringerne er enorme. Den snart fem år lange borgerkrig har udviklet sig til hobbesiansk alles-krig-imod-alle [hobbesiansk: efter filosoffen Thomas Hobbes, der anså verden for at være grundlæggende barsk, anarkisk og domineret af magtkampe, red.]. Hvad der i 2011 startede som et bredt folkeligt oprør mod Assad-regimet, er i dag et væld af konflikter mellem regimet vs. oppositionen, arabere vs. kurdere, shia- vs. sunnimuslimer samt moderate vs. ekstreme grupperinger. Frontlinjerne løber på kryds og tværs af etnisk-sekteriske, religiøse og politiske skillelinjer.

Hver gruppering har et sæt af udenlandske støtter. Iran støtter sammen med russerne regimet, hvis sammensætning af alawitter og shia- og sunnimuslimer afspejler Assad-statens gamle magtstruktur. Over for dem står to hovedblokke af modstandere. Den første udgøres hovedsageligt af Tyrkiet og Saudi-Arabien, som understøtter sunni-oprørsgrupper. Den anden blok udgøres af USA og vestlige stater, som støtter kurdere og visse moderate sunni-grupperinger. Tilsat dette kaos er ISIL og Jabhat Fateh al-Sham, der tidligere hed Jabhat al-Nusra. ISIL har som bekendt tiltrukket tusindvis af jihadister fra især Vesteuropa, hvis vilje til ekstrem voldsudøvelse og drøm om et kalifat kun har skærpet konfliktens kompleksitet. Vestens reaktion på truslen fra ISIL har været dannelsen af den amerikansk-ledede koalition, hvis kampfly på daglig basis angriber de af bevægelsen kontrollerede områder i Syrien.

I lyset af konfliktens spindelvævsagtige karakter må det bedømmes som usandsynligt, at en forhandlet udgang kan findes inden for rammerne af en helhedsløsning, som tilbyder en radikal politisk, økonomisk og social nyordning af Syrien. Dette er ellers fortsat målsætningen for store dele af den moderate syriske opposition. Men udfordringerne er simpelthen for store.

Først og fremmest skal en sådan nyordning kunne tilgodese både de interne parters kritiske interesser samt deres eksterne støtter. Ordningens indledningsvise succes må bygge på en omfattende og stabil våbenhvile. Dernæst må parterne blive enige om en fair plan for genopbygning af landet, reformer af statslige institutioner, dannelsen af en overgangsregering og en plan for valg til nye politiske repræsentationer. Disse punkter kræver indrømmelser af en størrelse, som ingen af konfliktens parter synes villige til at imødekomme.

Helhedsløsningen bliver blankt afvist af Assad. I udtalelser i løbet af første halvår af 2016 har han flere gange understreget sin ambition om at ”befri hver eneste tomme af syrisk jord” og uforsonligt knyttet samtlige af regimets modstandere i én gruppering bestående af terrorister, hvor ”blodsudgydelserne ikke stopper, før vi har fjernet terrorisme, hvor end den er”. Udadtil støtter Rusland officielt Assads ambition, men når alt kommer til alt, er russerne mere pragmatiske. Sir Tony Brenton, der er Storbritanniens tidligere ambassadør i Rusland og nu kommentator, vurderer, at Rusland vil støtte Assad, indtil ”de er sikre på, at han [Assad, red.] ikke vil blive erstattet af en islamistisk magtovertagelse, og […] at det kan garanteres, at deres [russernes] egen position i Syrien, deres alliance og deres militærbaser kan opretholdes”.

På sin side har USA erklæret, at et fremtidigt Syrien ikke har plads til Assad. Udenrigsminister Kerry betonede i november 2015 ved forhandlingerne i Wien, at krigen ”ikke kan afsluttes, så længe Bashar al-Assad er der” – en position, som atter blev understreget i september 2016, hvor Kerry udtalte, at våbenhvilen ville muliggøre ”genoptagelsen af bevægelsen imod en forhandlingsløsning og en politisk overgangsperiode i Syrien”.

Syrien som føderalstat?
Spørgsmålet er så, hvilken løsning Moskva og Washington kan acceptere og muligvis tvinge borgerkrigens parter til at sluge.

En mulighed er skabelsen af et føderalt Syrien. Løsningen tilbyder i teorien en række fordele. Den vil kunne bibeholde og værne om syrisk territorium i sin geografiske helhed, hvad der er en forudsætning for forhandlinger i Wien. Den åbner for en varig fred mellem de stridende parter, idet den tilbyder sikkerhed. Dertil kommer, at Syrien historisk har haft erfaringer med en lignende politisk konstruktion. I 1920’erne splittede franskmændene nemlig landet op i en række regionale enheder. Den anerkendte russiske kommentator Grigory Kosach uddyber: ”I teorien er føderaliseringen af Syrien mulig. Det [Syrien] har været en kludetæppeagtig konstruktion fra begyndelsen. Der er en præcedens, da Frankrig – med mandat fra Folkeforbundet til at styre Syrien – delte territorierne langs regionale og etniske linjer.” Opdelingen var et fransk forsøg på at undergrave arabisk nationalisme og for at forfølge en strategi baseret på del og hersk – fx fik alawitterne udstrakt selvstyre i provinsen omkring kystbyen Latakia.

Mere konkret ville et føderalt Syrien kunne bestå af tre zoner, som indeholder hver deres respektive etniske og religiøse grupper og har hver deres parlament. Hver zone skulle tilkendes udstrakt politisk selvstyre, og centralmagten i Damaskus måtte afspejle de tre zoners respektive etniske og religiøse sammensætning, måske efter libanesisk forbillede. Libanon er som Syrien også mangfoldig i sin etniske og religiøse sammensætning og gennemgik fra 1975-1990 sin egen blodige borgerkrig. Her blev centralmagten efterfølgende designet, så de sekteriske og religiøse grupper ser sig selv repræsenteret i den: Præsidentposten er reserveret til en kristen, premierministeren skal være sunnimuslim, og parlamentsformanden shiamuslim.

Spørgsmålet er dog, hvorvidt de libanesiske erfaringer tjener som noget forbillede. I øjeblikket oplever Libanon en voldsom destabilisering som følge af den syriske borgerkrig, der netop har blotlagt de traditionelle skillelinjer i det libanesiske samfund. Det har intensiveret den politiske magtkamp mellem sekteriske grupperinger til et niveau, hvor statsmagten står stadig mere lammet. Basale samfundsopgaver – som el, infrastruktur og affaldsindsamling – er blevet til dybe stridspunkter. Landet oplever rullende blackouts og en såkaldt skraldekrise, der besværliggør borgernes dagligdag i unødig grad. I to år har man været ude af stand til at finde en ny præsident, der kan anerkendes af de mange grupperinger. Alt dette undergraver befolkningens tiltro til systemet, og den nuværende politiske lammelse markerer derfor højvandsmærket på en kriseperiode i libanesisk politik, der startede med mordet på landets tidligere premierminister, Rafik Hariri, i 2005.

En dybere strukturel forklaring på Libanons problemer ligger sandsynligvis i selve indretningen af det komplicerede politiske system. Det har på den ene side sikret freden i landet, men har på den anden side åbnet for etableringen af magtfulde konkurrenter til statsmagten, hver med deres egen dagsorden. Her er den magtfulde shiamuslimske Hizbollahmilits en af de mest fremtrædende – den udgør en de facto-parallelstat til den libanesiske stat. En implementering af det libanesiske eksempel i Syrien er således ikke en let praktisk løsning.

Hvis man ser pragmatisk på muligheden for zoneinddeling af Syrien, kunne zonerne mere specifikt være: den nordlige, kurdiske zone med byerne Al-Qamishli og Al-Hasakah som sit tyngdepunkt, den sydlige regimezone bestående af kyststrækningen, byen Latakia og hovedstaden Damaskus med en befolkning sammensat af alawitter, druser, shiamuslimer og kristne og landets centrum som den sidste zone, der ville tælle byerne Idlib og Aleppo, primært domineret af sunnimuslimer.

Men før en føderal ordning overhovedet vil være mulig, skal borgerkrigens parter tvinges til at overholde våbenhvilen. Den amerikanske tænketank Rand har analyseret scenariet for dannelsen af et Syrien inddelt i tre sikre zoner. Konklusionen er, at det ER en mulig løsning, som kan tilbyde egentlig våbenhvile og derfor bør tages alvorligt. Men forudsætningen er ifølge Rands analytikere, at de respektive stormagter vil påtage sig ansvaret for at føre kontrol med hver deres zone. Deres tanke: at amerikanske landtropper fx udstationeres i den nordlige, kurdiske zone, russiske styrker i den sydlige, og tyrkiske og jordanske tropper i centerzonen. I analysen skal de udenlandske styrker overvåge deres respektive syriske samarbejdsparter, holde dem i ro og dermed garantere våbenhvilen.

Tilbage står så de ISIL-kontrollerede områder i det østlige – og tyndtbefolkede – Syrien med centrum i Raqqa, som er ekskluderet fra Rands zoneinddeling. Her argumenterer Rand for, at man med en stabil våbenhvile i resten af Syrien ville kunne føre kampen mod ISIL langt mere fokuseret fra både syrisk og internationalt hold. På sigt ville det være sandsynligt, at man kunne genindtage landområderne helt. Administrationen af disse skulle så varetages af en international styrke sammensat af de 20 nationer og institutioner, der tilsammen udgør International Syria Support Group, indtil en permanent syrisk ordning kunne tilvejebringes.

Er en føderal løsning realistisk?
Men en international sikret zoneinddeling – erkender Rand-analytikerne – er i bedste fald et tvivlsomt projekt. Er der i øvrigt vestlig – og særligt: amerikansk – vilje til nye militærinterventioner i Mellemøsten? Dertil kommer en hel perlerække af problemstillinger: Hvordan vil Saudi-Arabien nogensinde kunne sluge denne ordning, når man har investeret så meget i sunnimuslimernes oprør mod Assad? Vil Erdogans Tyrkiet kunne leve med, hvad der mest af alt ligner en kurdisk stat som landets nye nabo – assisteret af amerikanske tropper? Hvordan vil man moralsk kunne forklare den syriske befolkning, at Assad med russisk hjælp efter borgerkrigen kan forblive som del af den politiske virkelighed?

Men på den anden side taler borgerkrigens nuværende tilstand af brutalitet, etnisk udrensning og flygtningestrømme for en seriøs overvejelse af muligheden. Den ubehagelige kendsgerning er, at borgerkrigens frontlinjer i stigende grad allerede HAR karakter af ’balkanisering’ af landet, dvs. en opdeling af landområder efter befolkningens respektive etniske, religiøse eller sekteriske tilhørsforhold, realiseret gennem våbenmagt. Argumentet lyder: Hvis der ikke sker en planlagt zoneinddeling og på sigt etableres en føderal løsning, så vil Syrien alt andet lige alligevel bevæge sig mod en fragmentering, blot via borgerkrigens kaos.

For Washington er ordningen paradoksal, da den tilbyder både løsninger og problemer. Amerikanerne har modstræbende erkendt, at en opdeling af Syrien kan være en plan B – en sidste løsningsmulighed – hvis den nuværende våbenhvile indgået i september bryder helt sammen. Udenrigsminister Kerry sagde i februar 2016 til Senatet: ”Det kan være for sent at holde sammen på et samlet Syrien, hvis vi venter længere.”

Kerrys udtalelser skal ses i lyset af, at Washington føler sig stadig mere presset, når det gælder Syrien. Amerikanerne har måttet indse, at bekæmpelsen af ISIL nu er deres førsteprioritet, og at Moskva her er en uomgængelig samarbejdspartner.

Samtidig har russernes tilstedeværelse minimeret chancen for, at Assad vil lide et afgørende nederlag på slagmarken i kampen mod oppositionen. I denne situation kan en opdeling af landet være amerikanernes sidste mulighed for at sikre elementer af en moderat opposition en fremtid i landet. Sagen er bare, at Kerry ikke nødvendigvis taler om en syrisk zoneinddeling i stil med Rand- analytikernes velordnede scenarie. I stedet advarer udenrigsministeren imod den nævnte balkanisering og den efterfølgende politiske fragmentationsproces. Den vil sandsynligvis ende med, at store dele af Syrien permanent ligner Mellemøstens udgave af Somalia – en fiaskostat, som i øvrigt vil være det naturlige tilholdssted for terrororganisationer. Den situation ønsker hverken Washington eller Moskva.

Kreml har ligesom Washington fordele og ulemper ved etableringen af et zoneinddelt Syrien. En fordel er, at russernes strategiske interesser ligger i Assad-zonen og derfor vil være sikret – hvad der har været et af de primære mål for det russiske engagement fra konfliktens dag ét. For det andet vil Assad-regimet i en eller anden form fortsat være en del af Syriens fremtidige politiske struktur. Og sidst, men ikke mindst undgår Kreml at blive suget stadig mere ind i konflikten og dermed pålagt byrder, som kan overbelaste russisk økonomi og militær.

Bag facaden er det i sidste ende russerne, som har et presserende behov for en dialog og på sigt: en forhandlingsløsning. Fawaz Gerges (LSE) siger: ”Dialogens afslutning ville være et strategisk tilbageslag for russerne, idet de så virkelig ville blive tvunget til at dominere slagmarken, og det ønsker de ikke.” Prisen for russernes militære tilstedeværelse er allerede høj. Et forsigtigt estimat fra velinformerede Jane’s Information Group sætter prisen for russernes militære engagement i Syrien til mellem to og fire mio. dollars pr. dag. Til det kommer, at russisk økonomi som helhed dels lider under de vestlige sanktioner – som blev indført efter Ruslands annektering af Krim i marts 2014 – og dels oplever en afmatning som følge af lave olie- og råstofpriser. Samlet set bør den økonomiske byrde gøre sit til at begrænse Moskvas militære muligheder i Syrien på sigt. Dertil kommer selve omkostningerne for det russiske militær, som skal opretholde sin egen effektive, højteknologiske kampstyrke relativt langt fra sine hjemmebaser, alt imens man må forsyne Assad-regimet med alt fra brændstof over reservedele til ammunition. Hvis Moskva skulle gøre sig forhåbninger om at vinde konflikten gennem militære midler alene, vil det betyde en massiv indsættelse af konventionelle russiske kamptropper, med alt hvad det indebærer af økonomiske udgifter og risiko for tab af mandskab og materiel. Hertil kommer, at Kreml ikke har glemt konsekvenserne af Sovjetunionens morads i Afghanistan i 1979-1989. Et nederlag i moderne russisk historie, som præsident Obama allerede i februar 2015 fremhævede for verdenspressen: ”Jeg tror, at hr. Putin – med Afghanistan frisk i erindringen – forstår, at dét at blive fanget i en uafgjort og lammende borgerkrig ikke er det resultat, han søger.”

Ulempen for Moskva er, at en zoneaftale forpligter. Her er problemet for Putin, at han så ville afgive sit storpolitiske manøvrerum i Syrien – den trumf, som han i 2015-2016 har benyttet til at sætte Rusland ind som den dagsordenssættende stormagt i borgerkrigen.

Hvis russerne – imod forventning – skulle forpligte sig på en ordning, hvori en zone tilfaldt Assad, måtte man først overbevise regimet om ordningens fordele og dernæst stå ved aftalen. Det må bedømmes som værende tvivlsomt, om Assad – og de grupperinger, som i fem år har kæmpet for regimet – frivilligt vil opgive det terræn, som de har kæmpet for. Og det vil koste Moskva blod, sved og penge at holde disse grupperinger i stramme tøjler i en længere årrække uden særlige resultater at kæmpe for ud over opretholdelsen af status quo.

Spillet om fremtidens Syrien synes i stigende grad at blive afgjort som en studehandel mellem Washington og Kreml samt deres respektive partnere. I det lys er udviklingen på slagmarken nok dramatisk – og i øjeblikket til Assads relative fordel – men det er i sidste ende usandsynligt, at aksen Moskva-Teheran-Damaskus kan tiltvinge sig sejren over oprørsgrupperne. Dertil mangler aksen stadigvæk en overbevisende militær tyngde, og det bør tale for en deeskalering af konfliktens intensitet i de kommende måneder fra deres side.

Overordnet synes krigens parter at have blikket rettet imod maksimeringen af hver deres militære position, inden de igen vil forsøge at genoptage forhandlingsarbejdet om den fremtidige ordning af Syrien. Her er zoneinddelingen – trods alle forbehold – stadig en mulighed, som vil blive diskuteret seriøst.

Martin Ammitsbøll Husted (f. 1981) er cand.mag. i filosofi og samfundsfag og cand.mag. i historie fra Aarhus Universitet. Lektor på Århus Akademi og ­Risskov Gymnasium.