26.04.2016

Retlig set er udsendelsen af danske militære bidrag i kampen mod ISIL i Irak og Syrien lovlig, vurderer Marc Schack, ph.d. og forskningsassistent ved Center for Militære Studier på Københavns Universitet – men det betyder ikke nødvendigvis at det også er en klog og legitim beslutning.

De retlige argumenter fylder mere og mere i den politiske debat i Danmark, og nogle gange kommer de til at fungere som politiske argumenter – hvilket man bør være tilbageholdende med: ”I beslutningen bør det retlige jo være en central del af beslutningsprocessen, men det bør ikke være hele vurderingen. Det er ikke nødvendigvis sådan, at bare fordi noget er lovligt, så er det også legitimt og klogt. Eller fordi noget er ulovligt, så er det pr. definition uklogt eller illegitimt.” siger Schack til RÆSON.

Interview med Marc Schack (f. 1986), ph.d. og forskningsassistent ved Center for Militære Studier på København Universitet. Schack forsvarede sin ph.d. med titlen ”The Threat to Punish & the Promise to Intervene: The ICC and R2P Doctrine through the Lens of Coercive Theory” i januar 2016, og har tidligere udgivet en artikel i Ugeskrift for Retsvæsen med titlen ”Lovligheden af en humanitær intervention i Syrien.”

INTERVIEW af Malthe Harvald

RÆSON: Det retlige grundlag for at gå i krig – jus ad bellum – fyldte en del i folketingsdebatten før vedtagelsen af beslutningsforslaget B108 vedrørende udsendelse af yderligere danske militære bidrag i kampen mod ISIL i Irak og Syrien. Flere partier stillede krav om, at der skal foreligge et klart mandat fra FN’s Sikkerhedsråd. Er det nødvendigt retligt set?
SCHACK: Nej, det er det ikke. Det er især ikke nødvendigt i Irak, og i Syrien er der ret gode argumenter for, at det heller ikke er nødvendigt. Så det er ikke retligt et nødvendigt skridt for, at indsatsen kan være lovlig.

RÆSON: Er et mandat fra FN’s Sikkerhedsråd at foretrække, siden det alligevel bliver bragt op i debatten?
SCHACK: Systemet er bygget på, at når man bruger magt, så skal det helst være kollektivt. Det er logikken. Og det bliver ikke mere kollektivt, end når FN’s Sikkerhedsråd har vedtaget en resolution, der siger, at man godt må bruge magt. Det er nok derfor, at mange politikere synes, at det er rarere at have den i ryggen, end at man skal bruge de undtagelser, der ligger i systemet.

RÆSON: I beslutningsforslaget B108 henvises der til en anmodning om hjælp fra den irakiske regering og kollektivt selvforsvar i medfør af FN Pagtens art. 51. Hvad indeholder den bestemmelse? Du kaldte det en undtagelse til det egentlige system?
SCHACK: Teknisk er det ikke en undtagelse, men det er det de facto; som udgangspunkt må man ikke bruge væbnet magt, men i art. 51 fremgår det, at man godt må bruge væbnet magt alligevel, hvis man er udsat for et væbnet angreb. Og man må også godt bede andre lande om at bidrage til det forsvar, og det er det, som vi gør i Syrien – ved at bidrage til kollektivt selvforsvar af Irak mod angreb fra ISIL.

RÆSON: Hvor langt ind i Syrien strækker denne ret til kollektivt selvforsvar sig geografisk?
SCHACK: Der er ikke nogen geografisk begrænsning som sådan. Der er en begrænsning, der angår formålet med angrebet. Så hvis man kan sige, at ISIL planlægger et angreb fra et sted i nærheden af Tyrkiet – som jo kan være langt fra den irakiske grænse – så kan vi også angribe ISIL der.

… hvis man kan sige, at ISIL planlægger et angreb fra et sted i nærheden af Tyrkiet – som jo kan være langt fra den irakiske grænse – så kan vi også angribe ISIL der.
____________________

 

RÆSON: Så principielt kan danske fly komme helt ind over Raqqa (by i det nordlige Syrien, red.)?
SCHACK: Ja, lige præcis. Principielt er der ingen geografiske begrænsninger. I hvert fald ikke inde i Syrien, hvor man har vurderet, at den syriske præsident og regimet ikke er i stand til eller ikke er villig til at stoppe ISIL.

RÆSON: Er der så andre begrænsninger, der skal tages hensyn til, når man udøver selvforsvar på andre landes vegne?
SCHACK: Det vigtigste er, hvem man må gå efter, og hvor meget magt man må bruge. Og med hvem man må gå efter, er det vigtigt, at man er klar over, at man kun må angribe ISIL og kun i det omfang, at de angriber Irak. Man må ikke gå efter fx Assad-regimet eller andre grupper, der opererer i Syrien, men som ikke har noget med angrebet på Irak at gøre. Det er den stærkeste begrænsning.

… det vigtigt, at man er klar over, at man kun må angribe ISIL og kun i det omfang, at de angriber Irak. Man må ikke gå efter fx Assad-regimet eller andre grupper, der opererer i Syrien, men som ikke har noget med angrebet på Irak at gøre. Det er den stærkeste begrænsning.
____________________

 

RÆSON: Hvem skal foretage den vurdering ”on the ground”?
SCHACK: Det vil være den enkelte stat, der fortolker. I praksis vil det være styrkerne dernede, der fortolker: ”Mener vi, at de her elementer er en del af ISIL og en del af den gruppe, som foretager angreb på Irak?”

RÆSON: Er der nogen retlige konsekvenser, hvis Danmark overskrider mandatet til kollektivt selvforsvar?
SCHACK: Den retlige konsekvens er sådan set bare, at Danmark i så fald ville handle i strid med Folkeretten. Der er ikke nogen konsekvenser, medmindre at man forestiller sig Syrien tage sagen videre til den Internationale Domstol – hvilket er ret usandsynligt.

RÆSON: ”Responsibility to Protect”-doktrinen bliver også nævnt – men ikke som en del af det folkeretlige grundlag. Hvad indeholder denne doktrin, og hvorfor bliver den overhovedet nævnt?
SCHACK: ”Responsibility to Protect”-doktrinen er en politisk doktrin om, hvornår man mener, at man skal bruge magt – både militær magt, men også politisk og økonomisk – til at hindre, at folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden og krigsforbrydelser sker. Men der ligger ikke noget mandat i den doktrin til at bruge magt uden om FN’s Sikkerhedsråd, eller uden at der er ret til selvforsvar. Det er juridisk set et ret tomt begreb.

”Responsibility to Protect”-doktrinen er en politisk doktrin om, hvornår man mener, at man skal bruge magt […] Det er juridisk set et ret tomt begreb.
____________________

 

Politikken i det ligger i selve ordet ”responsibility”; altså, at man prøver at formulere en slags forpligtelse eller et ansvar til at bruge magt i de tilfælde, hvor en stat ikke kan eller vil beskytte en befolkning. Og det er derfor, at vi tager det med i beskrivelsen af, hvad vi gør, men ikke bruger det som et retligt mandat.

RÆSON: Men netop ordet ”responsibility” får en til at tænke, at doktrinen burde blive anvendt temmelig konsekvent, hver gang der er en situation, hvor man bør gribe ind. Men det er jo ikke sådan, den bliver brugt. I dette tilfælde bliver det hægtet på en beslutning, som allerede er blevet taget.
SCHACK: Det er lige præcis det, der er problemet. Det, man gjorde med ”Responsibility to Protect”, var, at man sagde, at tidligere har man talt en ret til at intervenere, men nu vil vi hellere tale om et ansvar til at beskytte. Så hele formålet var at vende tankegangen. Men når man kun udøver det ansvar engang imellem, så er det svært at se forskellen på det, der var før, og det der er nu.

RÆSON: Så det er snarere et spørgsmål om legitimitet?
SCHACK: Ja, lige præcis. Og der har Danmark så været ret aktive i at promovere det her system, og det er sandsynligvis derfor, at man vælger at tage det med i sine politiske beslutninger. Også for at holde fast i den udvikling, som Danmark mener, der skal være. Det har været en ret stor del af dansk udenrigspolitik at tage det her element med. I den tidligere regering var ”Responsibility to Protect”-doktrinen en del af regeringsgrundlaget, hvilket jeg ikke kender til er sket andre steder.

RÆSON: Tilbage i august 2013 da man overvejede en militær intervention i Syrien mod Assad-regimet, nævnte man ikke ”Responsibility to Protect”, men man nævnte humanitær intervention. Man byggede faktisk hele den juridiske argumentation på humanitær intervention, men begrebet blev ikke nævnt i B108.
SCHACK: Nej, og det skyldes, at det, man overvejede at gøre dengang, var en humanitær intervention, som ikke havde et klart retligt grundlag. Der var ikke noget selvforsvarsgrundlag, og der var ikke noget FN-mandat. Så man prøvede at sige, at så må man bruge humanitær intervention som et retligt grundlag, uanset at det var meget svært at se, at man kunne det. Man talte også om humanitær intervention, fordi der har man historisk nogle cases, som man kan gribe fat i og sige: ”Vi har tidligere eksempler – derfor mener vi, at der er ret til en humanitær intervention.”

RÆSON: Og det har ikke været nødvendigt denne gang med B108?
SCHACK: Nej. For når Danmark og briterne taler om humanitær intervention, og når andre, der har samme tilgang, gør det, så mener man det oftest som et retligt mandat, hvor med ”Responsibility to Protect” er der trods alt ikke nogen, som siger, at der er et retligt mandat. Men det er et uklart område. Den tilgang, som Danmark har til humanitær intervention, er meget anderledes fra tilgangen andre steder i verden, hvorimod den danske tilgang til ”Responsibility to Protect” svarer meget godt til tilgangen andre steder i verden – nemlig at det er politisk og ikke juridisk.

RÆSON: En anden ting, der blev diskuteret meget i Folketinget, var håndteringen af eventuelle krigsfanger. Hvilke regler er det præcist, der gør, at vi ikke må udlevere fanger til fx de irakiske myndigheder, hvis der er risiko for, at de kan blive tortureret eller henrettet?
SCHACK: I den konflikt, som vi er en del af nu, er der tale om en ikke-international væbnet konflikt. Og det vil sige, at det kun er en lille del af krigsretten, der gælder. Så reglerne om overlevering af fanger i krigsretten er ikke så relevante her. Det, der er relevant i denne konflikt, er menneskerettighedskonventionerne – særligt den Europæiske Menneskerettighedskonvention – hvor der står, og hvor vi har skrevet under på, at vi ikke vil tortere eller henrette nogen. Og de regler er blevet fortolket til, at så kan vi heller ikke udlevere folk til andre lande, som så vil gøre det. Så det er derigennem, at forbuddet ligger.

RÆSON: Det fremgik af debatten i Folketinget, at man vil forsøge at indgå overdragelsesaftaler med den irakiske regering om, at de fanger man måtte udlevere ikke bliver tortureret eller henrettet. Er sådan en overdragelsesaftale tilstrækkelig til at opfylde Danmarks menneskeretlige forpligtelser?
SCHACK: Det kan det godt være, men det står og falder med, om Iraks ord er troværdigt eller ej. Og det ville i sidste ende være den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, der skulle tage stilling til den slags. Men hvis man vurderer, at Danmark rimeligvis kunne forvente, at Irak ville overholde aftalen, så ville det være tilstrækkeligt. Hvis man omvendt vurderer, at det ikke vil være tilfældet, så er det ikke tilstrækkeligt, og så vil Danmark stadig bryde vores menneskerettighedsforpligtelser.

RÆSON: Hvad er din vurdering af Iraks ord på det her område?
SCHACK: Det er svært at sige. Det vil komme meget an på, hvordan systemet præcist vil blive sat op, og hvordan det bliver formuleret.

RÆSON: Hvordan håndhæves den slags overdragelsesaftaler almindeligvis? Betyder det, at danske embedsfolk eller militærfolk skal have adgang til irakiske fangefaciliteter? Altså, hvordan kan vi garantere, at aftalen også bliver overholdt fra irakisk side?
SCHACK: Det er netop sådan et element, der vil være vigtigt i vurderingen af, hvor troværdigt aftalen er. Hvis aftalen indeholder regler om, at danske embedsmænd fx kan holde løbende kontakt til de folk vi udleverede, eller får adgang til fængsler og den slags, så vil det jo øge chancen for, at man ville anse aftalen for at være effektiv. Det er ofte den slags elementer, man vil prøve at få med, og som vil være nødvendige for, at det holder.

RÆSON: Hvad hvis en fange trods et sådant system alligevel bliver tortureret eller henrettet i irakisk varetægt? Hvem har så ansvaret?
SCHACK: Hvis vi forestiller os, at en iraker bliver tortureret i et irakisk fængsel, og personen har været udleveret af danske styrker, så vil personen i princippet kunne anlægge en sag ved den Europæiske Menneskerettighedsdomstol mod Danmark. Man skal dog først igennem det danske retssystem før man når hertil. Der vil man så sige, at alene det, at en person er blevet tortureret, er ikke tilstrækkeligt til, at Danmark ifalder et ansvar. Men hvis Danmark havde en god grund til at frygte, at det ville ske, så ville Danmark kunne ifalde et retligt ansvar.

Hvis vi forestiller os, at en iraker bliver tortureret i et irakisk fængsel, og personen har været udleveret af danske styrker, så vil personen i princippet kunne anlægge en sag ved den Europæiske Menneskerettighedsdomstol mod Danmark.
____________________

 

RÆSON: Og hvad med de situationer hvor det ikke lykkes at etablere en overdragelsesaftale med de irakiske myndigheder?
SCHACK: Der vil man så kunne ifalde retligt ansvar, hvis der i det konkrete tilfælde havde været god grund til at tro, at dem, man udleverede til Irak, ville blive udsat for tortur eller dødsstraf. Hvis man gjorde det uden en aftale, så ville Danmark kunne ifalde et retligt ansvar. Det er også derfor, at man prøver ikke at tage fanger, og hvis man tager fanger, så skal man i de tilfælde helst løslade dem igen i stedet for at udlevere dem.

RÆSON: Der bliver i beslutningsforslaget henvist til, at der vil blive nedsat en task force, som skal kunne ”håndtere særlige situationer med frihedsberøvede personer, hvis det bliver nødvendigt.” Har en sådan task force nogen retlig relevans i forbindelse med ansvaret for fanger?
SCHACK: Ikke i forhold til Folkeretten. Det er alene et element internt i Danmark om, hvordan man præcist beslutter, hvornår man vil udlevere. Man kunne forestille sig, at hvis der kommer en sag, så kunne Danmark argumentere for, at man har prøvet at sørge for ad hoc garantier og den slags, men grundlæggende vil det ikke ændre situationen.

RÆSON: Det bliver diskuteret, at Danmark formentlig kommer til at skulle kæmpe i områder med en større risiko for civile tab. Hvilke regler beskytter civilbefolkningen i den sammenhæng?
SCHACK: Der er hele det krigsretlige system, hvor den del, der er sædvaneret, særligt vil gælde. Og så er der fællesartikler i Geneve-konventionerne, som beskytter. Og disse fællesartikler siger grundlæggende, at man ikke må gå efter civile, og hvis man er i en situation, hvor man vil komme til at ramme civile alligevel når man går efter militære mål, så skal man sørge for, at de civile tab er proportionale med den militære fordel, man får ved det givne angreb. Og det skal overholdes for, at det er lovligt.

RÆSON: Hvem skal foretage den vurdering af proportionalitet?
SCHACK: Oppefra og ned bliver der lagt nogle ”rules of engagement”, der beskriver, hvordan man opererer. Men i det enkelte tilfælde, der vil Danmark have en såkaldt ”red card holder”, som er en officer i det danske militær, som ville kunne sige: ”Vi vælger ikke at angribe her, fordi vi mener, at det er i strid med proportionalitetsprincippet.” Det vil hovedsagligt være sådan i praksis, men en pilot ville også kunne vælge ikke at bombe, hvis han vurderer, at det ikke er i overensstemmelse med reglerne. Men som udgangspunkt vil det være en ”red card holder”, som altid vil være en dansk officer for danske tropper, selv om de indgår i en større koalition.

RÆSON: Findes der danske eller internationale regler eller retningslinjer om erstatning eller godtgørelse til civile ofre eller pårørende til civile ofre?
SCHACK: Man har ofte valgt i Danmark og i NATO-systemet at udbetale erstatninger, når man har forårsaget civil skade, men det er ikke bundet op på nogen retlig regel. I princippet er der ikke nogen retlig forpligtelse til at erstatte civile tab eller skade på civile bygninger – det er alene en politisk beslutning, om man vil gøre det eller ej. Og det har man gjort meget fra NATO’s side. Danmark har gjort det i både i Irak og Afghanistan, hvor man har lavet en form for taxametersystem. Det har ikke været knyttet op på nogen regel, men i stedet på hvordan vi selv har vurderet det. Vi kan selv vælge, hvor meget vi vil betale, og om vi overhovedet vil betale noget eller ej. Det er i princippet noget, vi beslutter fra gang til gang.

I princippet er der ikke nogen retlig forpligtelse til at erstatte civile tab eller skade på civile bygninger – det er alene en politisk beslutning, om man vil gøre det eller ej.
____________________

 

RÆSON: Hvordan vurderer du generelt brugen af retlige argumenter i den danske politiske debat om Syrien?
SCHACK: Det virker, som om retlige argumenter og retlige vurderinger bliver vigtigere og vigtigere, men det centrale er ikke nødvendigvis, om man når frem til, at en konflikt er lovlig eller ej, men snarere om det er legitimt eller ej, om man burde have gået en anden vej retligt set.
På den måde kommer retlige argumenter nogle gange til at fungere som politiske argumenter, hvor man måske skulle være mere tilbageholdende og sige, at retlige argumenter er en del af at vurdere, hvorvidt vi overholder de regler, som vi har været med til at indgå, og derefter må man så tage en politisk beslutning, om det så også er klogt at gribe ind.

I beslutningen bør det retlige jo være en central del af beslutningsprocessen, men det bør ikke være hele vurderingen. Det er ikke nødvendigvis sådan, at bare fordi noget er lovligt, så er det også legitimt og klogt. Eller fordi noget er ulovligt, så er det pr. definition uklogt eller illegitimt. Så man kunne godt adskille de vurderinger fra hinanden.

RÆSON: Det peger vel i virkeligheden tilbage til spørgsmålet om ”Responsibility to Protect” og humanitær intervention, hvor man kan sige, at selv om det retlige grundlag kan være en smule løst, kan det alligevel være tvingende nødvendigt at gribe ind af moralske eller politiske årsager?
SCHACK: Det kan man sige, og man kan jo sagtens argumentere for, at det er det humanitære og masseovergreb og den slags på civilbefolkningen særligt i Syrien, der gør det særligt moralsk rigtigt at gøre noget ved det. Men den juridiske forklaring, man giver, handler om et selvforsvar af Irak. Så det er ikke nødvendigvis sådan, at det gode juridiske argument hænger sammen med det helt gode moralske, legitimitetsmæssige argument.

Det er derfor en god idé at opdele de to elementer og så tage dem hver for sig og ikke nødvendigvis konkludere, at fordi noget er lovligt, så er det en god idé, eller fordi noget er ulovligt, så er det en dårlig idé.

… man kan jo sagtens argumentere for, at det er det humanitære og masseovergreb og den slags på civilbefolkningen særligt i Syrien, der gør det særligt moralsk rigtigt at gøre noget ved det. Men den juridiske forklaring, man giver, handler om et selvforsvar af Irak.
____________________

 

ILLUSTRATION: Dansk soldat ved Al Asad basen, Irak, efteråret 2015. [foto: Forsvarsgalleriet]