28.09.2016

Hvordan vil verden mærke, at EU for første gang i sin historie bliver mindre i stedet for større?

Analyse af Louise Riis Andersen [fra RÆSON27]

Siden et flertal af den britiske befolkning 23. juni stemte ’nej tak’ til fortsat medlemskab af EU, har der været gang i spekulationerne om, hvad Brexit vil betyde for ikke bare Storbritannien og Europa, men for verden. I denne debat optræder Brexit nærmest som legemliggørelsen af en lang række bredere problemstillinger, der på forskellig vis sætter spørgsmålstegn ved globaliseringen og hele den bestående internationale orden. For krisen i det europæiske samarbejde er langt fra det eneste forhold, der rokker ved de vante internationale spilleregler. Side om side med Donald Trumps succes er briternes beslutning blevet et symbol på de populistiske tendenser i retning af nationalisme, protektionisme og fremmedhad, der præger den indenrigspolitiske debat i mange lande i disse år. Brexit læses således ind i en fortælling om den politiske elites og de etablerede institutioners manglende evne til at forstå og adressere ’almindelige menneskers’ problemer.

Er Europa i kraft af Brexit i færd med at miste troen på de grundlæggende værdier om kollektiv sikkerhed, gensidigt forpligtende samarbejde og international retsorden? Alt det, der ligger til grund ikke bare for EU-samarbejdet, men for hele det multilaterale system, der er opbygget efter Anden Verdenskrig?

Et oplagt sted at søge efter svar på det store spørgsmål er i FN. Organisationen, der mere end nogen anden international institution rummer spændingerne mellem statslig suverænitet, universelle værdier og geopolitiske interesser – præcis de sammenstød, der lige nu præger de politiske strømninger i mange vestlige lande.

I FN – især Sikkerhedsrådet – har Europa en paradoksal rolle. På den ene side er Europa voldsomt overrepræsenteret i forhold til befolkningstal. De 28 nuværende EU-lande udgør ca. 7 pct. af verdens befolkning, men sidder via Storbritannien og Frankrigs to faste pladser i rådet på 40 pct. af de afgørende stemmer. Gruppen af EU-lande er ubetinget den mest ressourcestærke og velorganiserede i FN-regi, og EU’s stemme høres i stort set alle spørgsmål på FN’s dagsorden. På den anden side taler EU’s medlemsstater stadig ikke med én stemme – især ikke i Sikkerhedsrådet, hvor der ikke er formel EU-koordination forud for møderne. Europa har således aldrig formået at etablere sig selv som en stormagt på lige fod med de gamle stormagter, USA, Kina og Rusland, og end ikke som Indien. Brexit skærper opmærksomheden om dette paradoks.

Hvad vil den britiske udmelding af EU betyde for Storbritanniens globale rolle? Og hvad vil Brexit betyde for EU’s ønske om en stadig stærkere fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik?

I Sikkerhedsrådet har Storbritannien som bekendt permanent medlemskab og dermed vetoret over alle beslutninger – sammen med de øvrige sejrherrer fra Anden Verdenskrig: USA, Frankrig og Rusland (siden 1991, hvor landet trådte i stedet for USSR) samt Kina (siden 1971 repræsenteret ved Folkerepublikken i stedet for Taiwan). Den faste plads i Sikkerhedsrådet er der ikke for alvor nogen, der tror, Storbritannien vil miste, fordi de melder sig ud af EU – heller ikke selvom Skotland og måske også Nordirland vælger at forlade den britiske union for at kunne forblive i EU (ifølge det britiske underhus’ analyseafdeling er det mest sandsynlige udfald, at England og Wales vil blive set som arvtagerstat og simpelthen bare overtage pladsen, på samme måde som Rusland i 1991 overtog Sovjetunionens).

Men uanset om Great Britain bliver til Little England eller ej, sætter diskussionen fokus på det forhold, at Sikkerhedsrådet afspejler en verden af i går. Siden FN blev stiftet i 1945, er antallet af medlemslande – især på grund af afkoloniseringen – steget fra 51 til 193. Samtidig sker der i disse år en politisk og økonomisk forskydning af magt, der yderligere understreger behovet for en opdatering af FN’s Sikkerhedsråds sammensætning og arbejdsform. Tiden er løbet fra forestillingen om, at fem globale stormagter – heraf tre vestlige – har en legitim ret til at bestemme over international fred og sikkerhed. Alligevel er udsigterne til snarlige reformer af Sikkerhedsrådet fortsat meget, meget små. Procedurerne for ændringer af FN’s charter er ekstremt systembevarende, og Storbritannien ville i givet fald selv skulle stemme for at opgive sin faste plads, hvilket de færreste vil anse for sandsynligt. Og der er da heller ikke noget, der indtil videre tyder på, at de ’nye magter’ som Indien, Japan, Brasilien, Sydafrika og Tyskland vil skrue op for deres reformkrav som følge af Brexit.

Men hvad vil den britiske udmelding af EU betyde for den europæiske stemme i FN? Vil EU’s linje blive mere samstemmende nu, hvor de besværlige, proamerikanske briter ikke længere sidder med omkring bordet? Vil den tværtimod blive endnu mere fragmenteret, i takt med at snævre, nationale interesser får stadig mere plads i de enkelte medlemslandes udenrigspolitik? Eller vil der reelt ikke ske den store ændring, fordi både Storbritannien og de resterende 27 medlemslande vil finde nye – uformelle og formelle – måder at fastholde en vis grad af udenrigspolitisk koordination og samarbejde over Kanalen?

Blandt iagttagere – og muligvis også beslutningstagere – spekuleres der i forskellige modeller, der kan fastholde en eller anden form for formel eller uformel udenrigspolitisk sammenhæng, der kan gøre det muligt at ’keep the EU up and the UK in’. I FN-sammenhæng kunne det fx ske gennem et såkaldt EU+1-format, der gav Storbritannien mulighed for stadig at deltage i EU-koordinationen. Hvorvidt disse bestræbelser har nogen politisk gang på jorden, er det alt for tidligt at sige noget om. Men spørgsmålet vil formentlig indgå i forhandlingerne om effektueringen af Brexit.

Hvornår disse forhandlinger kommer i gang, afhænger som bekendt af den nye britiske premierminister, Theresa May. Det er hende, der skal indsende den såkaldte Artikel 50-erklæring, der sætter det formelle maskineri i gang. Fra EU-systemets side presses der på, men May har ikke travlt. Tværtimod virker det, som om hun – helt bevidst – er i færd med at nedtone betydningen af Brexit ved at behandle det som en overvejende teknokratisk diskussion, der ikke fordrer store politiske udmeldinger.

Efter det indledende chokvalg i juni omtales Brexit nu i nogle analyser som 2016’s indtil videre største ’non-event’. Det nyligt overståede G20-topmøde, der blev afholdt i Kina, viste dog, at den globale hakkeorden er forandret. Præsident Obama mødtes med Merkel og Sarkozy – uden at invitere May med. Imens brugte May tiden på at tale med Indien, Mexico, Singapore, Australien og Sydkorea om de fremtidige bilaterale samhandelsrelationer, post-Brexit.

På det helt lavpraktiske – menneskelige og institutionelle – plan vil de europæiske medlemslande i de kommende år bruge anseelige mængder politisk energi og diplomatiske ressourcer på at afklare Europas indbyrdes relationer og fremtidige samarbejdsformer. Energi og ressourcer, der ikke samtidig kan bruges på at engagere sig helhjertet i løsningen af globale kriser. Omvendt synes der også i brede europæiske kredse at være en følelse af eksistentiel krise, der kalder på omfattende gentænkning og revitalisering af det europæiske samarbejde. Og her byder netop det udenrigs- og sikkerhedspolitiske felt sig til som et område, hvor den fransk-tyske akse kan spille en ny rolle.

Forud for topmødet i Bratislava, hvor de resterende 27 EU-lande skulle mødes for at diskutere unionens fremtid uden Storbritannien, havde Frankrig og Tyskland i fællesskab lagt op til etableringen af et permanent, fælles hovedkvarter for EU’s civile og militære krisemissioner. Også fra EU-institutionernes side opfattes forsvarsområdet som centralt for EU’s fremtid. Emnet fylder en del i den nye ’globale strategi’, som EU’s særlige repræsentant for udenrigspolitik, Federica Mogherini, fremlagde umiddelbart efter afstemningen i Storbritannien, og det optog også megen plads i kommissionsformand Jean-Claude Junckers nylige tale om unionens tilstand.

Nogle iagttagere mener, at der – med Storbritannien ude af billedet – vil være god basis for at etablere et langt tættere forsvarspolitisk samarbejde inden for EU. De franske og tyske udenrigspolitiske profiler supplerer i hvert fald hinanden godt: Frankrig er ikke bange for at engagere sig militært og indsætte tropper i endog meget komplekse kriser, mens Tyskland lægger vægt på det forebyggende krisediplomati og civile indsatser. Hvis de to lande kan formå at se deres respektive styrker i sammenhæng og bruge dem som led i fælles europæiske bestræbelser – og få de øvrige 25 medlemslande med – kan der være basis for, at den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik kommer styrket ud af krisen.

Flertallet af iagttagerne ser dog entydigt Brexit som udtryk for en markant svækkelse af EU’s i forvejen svage globale rolle. Når Storbritannien forlader EU, taber unionen indflydelse, prestige og ’soft power’. Brexit efterlader et indtryk af disintegration, der er mindst lige så skadelig for EU’s globale status som det faktum, at det europæiske samarbejde ikke længere vil favne verdens femtestørste økonomi og verdensdelens stærkeste militær.

Historien om Brexits globale effekter fortælles ret entydigt som en forfaldhistorie – både i det store billede (hele den bredere ’tidsånd’ af nationalisme, protektionisme og fremmedhad) og i det lille, britiske perspektiv: Imperiet er smuldret. Analysen lyder: EU-samarbejdet vakler – og hvis det forsvinder, forsvinder også troen på den liberale verdensorden og det forpligtende internationale samarbejde baseret på en global retstilstand. Tilbage står nationalstaterne, der nok har vist sig som en mere robust politisk organiseringsform, end man troede for få år siden, men som samtidig er ude af stand til, hver for sig, at adressere de mangeartede og grænseoverskridende trusler, der i dag binder menneskeskæbner sammen på tværs af kloden. Det ser med andre ord sort ud.

Den gode nyhed er, at denne historie er spekulativ. Det behøver ikke gå så galt. For virkeligheden er – på godt og ondt – langt mere kompliceret. Brexit kaster nyt lys på en række mere grundlæggende krisetegn i den globale orden. Herunder at globaliseringen har tabere – også i Europa. Samtidig har vælgerne udstillet de eksisterende internationale institutioners begrænsninger i forhold til håndtering af en række grænseoverskridende problemer. Det nylige sammenbrud i forhandlingerne mellem EU og USA om verdens største frihandelsaftale (TTIP) kan ses enten som et af Brexits første ofre – et knæfald for nyprotektionismen, der vil koste både Europa og USA dyrt på den økonomiske vækst – eller som en helt nødvendig eftertanke, der skaber rum for nye og bedre regulerede og mindre ulighedsskabende former for samhandel.

Uenigheden om TTIP’s skæbne viser flere ting. For det første, hvor ideologisk diskussionen om en sådan aftale er. For det andet, at det stadig er alt for tidligt at sige noget som helst håndfast om effekterne af Brexit på de internationale spilleregler. Og vigtigst: at der er et reelt råderum for politiske beslutninger: Hverken globaliseringen eller antiglobaliseringen kan diktere sin egen udvikling.

Dermed er det også et åbent spørgsmål, hvordan man vil se på Brexit om 20 år. Bliver det som et afgørende søm i ikke bare EU-samarbejdets, men i hele den liberale verdensordens ligkiste? Eller som et påkrævet wakeupcall, der førte til en revitalisering og legitimering af rammerne for multilateralt, globalt samarbejde?

For at sikre EU-samarbejdet – og muligvis også den bredere internationale orden – er det ifølge en række iagttagere ikke nok at forsøge at indkapsle den voksende euroskepsis og nationalisme. EU er ude i en overlevelseskamp, der kalder på radikale omstruktureringer af hele den politiske struktur for samarbejdet. En renæssance, der kan sikre en ny samarbejdsform i Europa – langt mere demokratisk og langt mere folkeligt forankret.

Om det sker, afgøres af, hvorvidt de politiske beslutningstagere og de institutioner, de står i spidsen for, formår at tænke både nyt og langt. Desværre er der ikke meget, der lige nu peger i den retning.

Louise Riis Andersen (f. 1970) er seniorforsker, Dansk Institut for Internationale Studier.

ILLUSTRATION: Leave-tilhængere jubler udenfor portene ved Downing Street nr. 10 i minutterne før Cameron meddelte at han træder tilbage. STED: London, England. (foto: Jakob Jørgensen/polfoto)