13.06.2016

Ifølge Elizabeth Collett, direktør for Migration Policy Institute Europe, er flygtningeaftalen mellem EU og Tyrkiet kun en kortsigtet løsning:

”… der er tale om et meget kortsigtet middel, som ikke kommer til at løse nogen af de underliggende drivkræfter eller problemer, der ledte frem til denne situation. Og man kan frygte, at fordi dramaet og kaosset, som vi så i efteråret 2015, er aftaget, så vil den politiske hukommelse blive tilsvarende kort. For mange politikere er krisen nu overstået, men den er allerhøjeste grad ikke overstået i den forstand, at der stadig er en flygtningekrise, en stor smuglerindustri og ustabilitet i Europas nabolag,” siger hun til RÆSON.

”Så vi bliver nødt til at finde mere holdbare måder, hvorpå vi kan adressere, at der sker store fordrivelser i Europas nabolag, og at der i mange lande er mennesker, som leder efter måder at komme til Europa på,” siger Collett, for hvis ikke vi gør det, så kommer aftalen ”til at blive en smertefuld plet på Europas historiske landskab.”

Elizabeth Collett er direktør for Migration Policy Institute (MPI) Europe i Bruxelles og er seniorrådgiver i MPI’s Transatlantic Council on Migration. Hendes arbejde er særligt fokuseret på europæisk migration og integrationspolitik.

INTERVIEW af Malthe Harvald

RÆSON: Hvordan kom EU og Tyrkiets flygtningeaftale til verden? Hvad er baggrunden for aftalen?
COLLETT: Aftalen er et politisk svar til den krisefornemmelse, der er fremkommet de seneste år med hensyn til det store antal flygtninge og migranter, der er ankommet til de græske øer, der ligger tættest på Tyrkiet. Jeg kalder den politisk, fordi der gennem årene har været en stigende bekymring for, at denne strøm ikke ville stoppe samt en tiltagende politisk panik blandt politiske ledere, der var bange for at miste befolkningens tillid, hvis ikke de kunne håndtere flygtninge- og migrantstrømme generelt – så de valgte en kortsigtet løsning. Det er en løsning på et specifikt problem – men ikke nødvendigvis på krisen som sådan.

RÆSON: Hvad er aftalens essens? Hvad får hhv. EU og Tyrkiet ud af den?
COLLETT: Aftalen blev indgået af statsoverhovederne den 18. marts i år på det andet EU-topmøde. Grundlæggende giver aftalen Tyrkiet en række incitamenter, herunder seks milliarder euro i finansiering og fremskyndelse af et eksisterende løfte om visumfritagelse for tyrkiske statsborgere.

Til gengæld skal Tyrkiet intensivere sine bestræbelser på at forhindre både i at forlade den tyrkiske kyst med kurs mod de græske øer, ligesom Tyrkiet skal acceptere tilbagesending af både irregulære immigranter, der ikke har krav på beskyttelse ifølge EU’s regler og asylansøgere, der vurderes at kunne få tilsvarende beskyttelse i Tyrkiet. Det er formentlig den mest kontroversielle del af aftalen; ambitionen om at tilbagesende alle – uagtet om de har krav på asyl eller ej.

Det er formentlig den mest kontroversielle del af aftalen; ambitionen om at tilbagesende alle – uagtet om de har krav på asyl eller ej.
____________________

 

RÆSON: I en artikel fra marts skriver du, at der er et indlejret paradoks i aftalen. Kan du uddybe det? Hvad er hovedudfordringerne? Politisk, juridisk og logistisk?
COLLETT: Det besværlige ved aftalen er at for at kunne sende folk, som måske har et gyldigt krav på beskyttelse, tilbage uden først at træffe en afgørelse og tilbyde beskyttelse i Europa, så skal Tyrkiet kunne betragtes som et sikkert tredjeland eller et sikkert første asylland. Det betyder, at det skal være et land, hvor folk tilbydes ægte og effektiv beskyttelse. Og dét er aftalens hovedudfordring; selv om syriske statsborgere er blevet tilbudt midlertidig beskyttelse i Tyrkiet, og selv om der på papiret er grundlag for et fungerende asylsystem i Tyrkiet, så eksisterer der for indeværende ikke effektiv beskyttelse af syrere i Tyrkiet. Dette overskygges af det faktum, at Tyrkiet ikke fuldstændigt har tiltrådt flygtningekonventionen; landet har en geografisk reservation, der betyder, at man kun vil tage imod europæiske flygtninge. Så en stor del af spørgsmålet drejer sig om, om Tyrkiet er et sikkert sted at sende folk tilbage til.

Hvad de græske myndigheder har gjort i ugerne efter indgåelsen af aftalen er at udforme, hvordan aftalen konkret skal udmønte sig. Aftalen kommer med nogle brede indikationer om, hvad der skal ske, men faktiske retningslinjer, regler og procedurer var ikke blevet gennemtænkt i midten af marts.

Hvad vi har set er, at den græske regering juridisk går forsigtigt frem, og man sender ikke folk tilbage, hvis de på nogen måde kan tænkes at være sårbare, det vil fx sige uledsagede mindreårige og børnefamilier. Og det er, fordi man ikke betragter Tyrkiet som et sikkert land.

… den græske regering juridisk går forsigtigt frem, og man sender ikke folk tilbage, hvis de på nogen måde kan tænkes at være sårbare, det vil fx sige uledsagede mindreårige og børnefamilier. Og det er, fordi man ikke betragter Tyrkiet som et sikkert land.
____________________

 

Alt dette overskygges igen af en bredere bekymring i Europa om, at Tyrkiet ikke er det samme land, som det var engang med hensyn til sikkerheden for mange individer, herunder særligt dem der har politiske indvendinger mod styret.

RÆSON: Hvordan vurderer du implementeringen af aftalen?
COLLETT: Hvis man sammenligner tidspunktet for flygtningeaftalen med opgørelser over strømmen af flygtninge fra Tyrkiet til Grækenland – målestokken for succes hos de europæiske ledere er, om antallet af ankomne er reduceret – ser man, at fra en statistisk vinkel er aftalen en succes; antallet er faldet betragteligt. Dette er dog ikke kun pga. flygtningeaftalen. Det faktum, at landene på Vestbalkan lukkede grænserne adskillige uger før, sammenholdt med at den tyrkiske kystvagt har intensiveret deres bestræbelser, betyder, at strømmen allerede blev reduceret betragteligt.

… fra en statistisk vinkel er aftalen en succes; antallet er faldet betragteligt.
____________________

 

Mht. implementeringen af aftalen er der tre vigtige punkter at forholde sig til:

DET FØRSTE ER, hvad der praktisk sker med de mennesker, der nu er ankommet til de græske øer siden midten af marts. Det græske system var indtil midten af marts designet til at lade store mængder af mennesker passere gennem øerne på kort tid. Det var sat op til at håndtere mennesker på en 24- til 48-timers basis; registrere og lave helbredstjek, men grundlæggende havde folk lov til at forlade øen så snart, de havde gennemgået denne korte proces. Efter aftalen er de græske øer til en vis grad blevet til opbevaringscentre; folk har ikke lov til at forlade øerne, modtagelsescentre bliver lukket i stedet for åbnet, og forholdene forværres hurtigt af en række årsager. For det første er det en ekstrem svær administrativ situation at skulle håndtere så mange mennesker på meget små øer med begrænset infrastruktur. For det andet har mange NGO’er og UNHCR (FN’s Flygtningehøjkommissariat, red.), som støttede modtagelsescentrene, trukket sig ud. Så der er et meget praktisk og virkeligt kapacitetsproblem, som er meget fortvivlende for dem, der er fanget i det.

DET ANDET PUNKT ER den retlige usikkerhed. Når man taler med folk på Lesbos får man meget forskellige svar på retlige spørgsmål alt efter, hvem man spørger. Og det er meget forståeligt i en kontekst, hvor kun de overordnede dele af aftalen var fastlagt, men hvor meget få havde haft lejlighed til at gennemtænke, hvad det kom til at betyde i retlig forstand. Så den græske regering, som i høj grad kontrollerer processen, har selv afgjort, hvornår og hvordan et krav på asyl skal behandles, samt hvornår og hvordan folk skal sendes tilbage. Så vi ser, at antallet af folk, der sendes tilbage efter at have gjort krav på asyl er meget lavt.

DET TREDJE PUNKT HANDLER OM, hvilken besked der sendes med aftalen. Et af målene var virkeligt at sende beskeden: ”Europa er ikke længere åben! Lade være med at tage den farlige rejse! Du kommer ikke til at ende der, hvor du gerne vil!” Men den besked tager tid at kommunikere. Mange af de folk, der ankom i ugerne efter aftalens indgåelse havde ingen idé om, hvad aftalen gik ud på, og menneskesmuglerne havde fortalt dem, at aftalen ikke var relevant for dem. Men aftalens besked er nu blevet sendt; ikke kun til de folk, som kunne have lyst til at krydse fra Tyrkiet over til Grækenland, men også til andre lande. Og det er en af de ting, der bekymrer mange – mig selv inklusiv; at der er blevet sendt besked om, at når politikken bliver for besværlig, så tilsidesættes ansvaret for asylansøgere og flygtninge. Så det har skabt en afkølende effekt på viljen til at tage ansvar.

… der er blevet sendt besked om, at når politikken bliver for besværlig, så tilsidesættes ansvaret for asylansøgere og flygtninge. Så det har skabt en afkølende effekt på viljen til at tage ansvar.
____________________

 

RÆSON: Det lader til, at EU forsøger at opdæmme flygtningestrømmen snarere end at håndtere den – er du enig i den betragtning?
COLLETT: En af de vigtigste dele af aftalen omhandler genbosættelsen (”resettlement”, red.); genbosættelsen af én syrer fra Tyrkiet for hver syrer, der blev sendt tilbage.

Indtil videre er antallet af genbosættelser forblevet i de lave hundreder, hvilket dog stadig overstiger antallet af syrere, der er blevet sendt tilbage i medfør af aftalen, så EU har ikke overtrådt sine forpligtelser. Men det fokus skal forøges drastisk; der har været megen snak om at lave genbosættelser og dermed tilbyde sårbare mennesker et alternativ til at tage disse farlige rejser. Og jeg tror, at der en intellektuel og i en vis udstrækning også politisk konsensus om, at antallet af genbosættelser skal forøges i dramatisk grad – ikke kun i Europa – men i hele verden. Ikke desto mindre har dette ikke medført rigtige operationer, hvor større antal af mennesker genbosættes i Europa. Og når folk ikke har udsigt til at gennemgå en genbosættelsesproces og begynde et nyt liv i Europa, så er det svært at forestille sig, hvorfor de ikke skulle ty til mere desperate midler.

RÆSON: Menneskesmuglerne har tidligere vist sig at være kreative til at finde nye ruter, når andre er blevet lukket. Hvis Tyrkiet-Grækenland-Balkan-ruten lukker, kommer vi så til at se nye ruter via fx Libyen-Italien eller Kaukasus-Ukraine? Og hvis ja, hvad kommer det til at betyde for flygtningene?
COLLETT: Indtil videre har vi ikke set nogen dramatisk ændring i flygtningestrømmen gennem andre ruter. Der har været et stort fokus på de meget farlige ruter fra Libyen til Italien over det centrale Middelhav, delvist fordi flere store både kæntrede for et par uger siden. Det er ironisk, at vi nu er kommet hele vejen rundt og er tilbage, hvor vi var i april sidste år, hvor hovedbekymringen var, hvordan vi skulle forhindre dødsfald i det centrale Middelhav.

Men indtil videre har vi ikke set store antal af syrere, irakere eller andre fra den region bruge andre ruter. Delvist fordi det er farligere; Tyrkiet-Grækenland-ruten var karakteriseret ved at have en stor andel kvinder og børn, som sandsynligvis ikke vil tage andre ruter. Det er formentlig også meget dyrere, så mange af de mindre bemidlede vil ikke være i stand til at tage disse andre ruter. Vi ser små ruter opstå, fx fra Alexandria i Egypten, som inkluderer nogle få syrere. Så jeg forestiller mig, at vi gradvist kommer til at se et mindre antal skift til andre ruter, men ikke i samme skala. Tyrkiet-Grækenland-ruten var unik, idet den tillod et meget stort antal af mennesker at rejse, og meget få andre ruter kan bære så mange mennesker.

RÆSON: Flygtningeaftalen blev præsenteret som et midlertidigt og ekstraordinært tiltag. Er der andre realistiske alternativer på nuværende tidspunkt?
COLLETT: Det faktum, at der var så megen tøven gennem 2015 og en stigende bekymring for, at man vil se tiltagende flygtningestrømme i foråret 2016, skabte et politisk pres. Og fra det perspektiv var der virkelig få andre alternativer for de europæiske ledere.

Men der er tale om et meget kortsigtet middel, som ikke kommer til at løse nogen af de underliggende drivkræfter eller problemer, der ledte frem til denne situation. Og man kan frygte, at fordi dramaet og kaosset, som vi så i efteråret 2015, er aftaget, så vil den politiske hukommelse blive tilsvarende kort. For mange politikere er krisen nu overstået, men den er allerhøjeste grad ikke overstået i den forstand, at der stadig er en flygtningekrise, en stor smuglerindustri og ustabilitet i Europas nabolag.

Så vi bliver nødt til at finde mere holdbare måder, hvorpå vi kan adressere, at der sker store fordrivelser i Europas nabolag, og at der i mange lande er mennesker, som leder efter måder at komme til Europa på. Så fra et politisk perspektiv var der ikke mange muligheder tilbage for regeringerne, men nu bliver de nødt til faktisk at tænke over nogle langsigtede løsninger.

RÆSON: Mener du, at det er muligt for de europæiske medlemsstater at have en fælles holdning til flygtningespørgsmålet?
COLLETT: Jeg mener, at det er et spørgsmål, som vi alle har undgået det seneste år. Mange af os, der har arbejdet med disse problemer i adskillige år, var fuldt ud opmærksomme på, at der dybest nede ikke var megen solidaritet mellem EU’s medlemsstater ift. disse spørgsmål – særligt ikke mht. asyl.

Og det vi mistænkte, blev ekstremt tydeligt i 2015, da en række europæiske lande ikke fuldt anså det som et ansvar, som de havde lyst til at tage. Vi har ikke haft samtalen om betingelserne for EU-medlemskab, og om fordelene ved Schengen-systemet og fælles grænsekontrol skulle opvejes af et stærkt ansvar for asyl. Selv om der lader til at være en voksende konsensus om, hvordan man skal samarbejde med tredjelande, og en stigende politisk vilje til at finansiere immigrationspolitik, så har vi stadig til gode at se, hvordan dette faktisk skal udmønte sig.

Så internt er der stor splittelse, og eksternt er der mere konsensus, men under alle omstændigheder er der en gigantisk implementeringskløft mht. at omsætte overskriftspolitikker til faktisk praksis, der kan skabe et holdbart asyl- og beskyttelsessystem i fremtiden.

RÆSON: Kommer aftalen til at holde? På den ene side har vi for nyligt set politiske forstyrrelser i forholdet mellem Europa og Tyrkiet; på den anden side har begge parter store interesser på spil. Har nogen af parterne råd til at træde ud af aftalen?
COLLETT: Du har allerede selv svaret på spørgsmålet; det handler i høj grad om storpolitik og særligt om Erdoğans handlinger. Set ud fra selve aftalen, så er der også en række forhindringer, ikke mindst at det har taget så lang tid at få sat gang i genbosættelserne, hvilket ikke er overraskende, og at der er et stort antal mennesker i tiltagende nød. Og hvis vi bliver ved med at ignorere disse fakta og ikke håndterer dem effektivt, så kan det ske, at aftalen holder, men den kommer til at blive en smertefuld plet på Europas historiske landskab.

ILLUSTRATION: Den tyrkiske præsident, Recep Erdoğans, til møde med Federica Mogherini, EU’s højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik, i det tyrkiske præsidentpalads i Ankara, 25. januar 2016 [foto: European External Action Service]