20.03.2016

Ambassadør Peter Taksøe-Jensen lægger op til en mere regionalt fokuseret dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik som følge af Ruslands koldkrigs-retorik. Ressourcerne er knappe, og derfor må indsatsen koncentreres, lyder ræsonnementet. Men der findes imidlertid en alternativ måde at få ressourcerne til at række langt på: Ved at forebygge problemer før de vokser sig store.

Det står nemlig klarere end nogensinde, at problemer i områder langt fra Danmark har direkte indflydelse på sikkerheden herhjemme. Her har danske specialoperationsstyrker en væsentlig og til tider overset rolle at spille. Forsvarets specialoperationskapaciteter forbindes af mange med risikofyldte operationer og med magtanvendelse for at løse her-og-nu sikkerhedspolitiske udfordringer. Specialoperationer er imidlertid mange ting – og de har et stort potentiale for at bidrage til at forbygge trusler mod Danmark.

KOMMENTAR af Anja Dalgaard-Nielsen, ph.d. og oberstløjtnant Kenneth Starskov

Mens vi venter på ambassadøren
Når Ambassadør Peter Taksøe-Jensen senest 1. maj 2016 offentliggør sin udenrigspolitiske redegørelse, vil mange politikere, embedsmænd og eksperter kigge nøje efter anbefalinger, som vil påvirke det kommende forsvarsforlig. Et forsvarsforlig, hvor indkøb af nye kampfly og øvrige ønsker om nye eller opgraderede kapaciteter skal ses i lyset af et truende Rusland, nye udfordringer i Arktis, svage eller kollapsede stater i Europas sydlige nabolag og et netværk af sofistikerede terrororganisationer, der bl.a. er ansvarlige for en stigende flygtningestrøm mod Europa og som truer med terrorangreb direkte på dansk jord.

Med et begrænset forsvarsbudget og et uændret politisk ønske om at placere Danmark som en vigtig og troværdig alliancepartner, skal der tænkes utraditionelt og alternativt, når Danmarks fremtidige militære kapaciteter og prioriteter skal sammensættes og anvendes.

Taksøe-Jensen afslørede i januar, at hans udredning vil pege på en mere interessebaseret udenrigspolitik, hvor der skal fokuseres på nærområdet – med andre ord på truslen fra Rusland og de danske udfordringer i Arktis. I en situation, hvor de økonomiske ressourcer er knappe, og den russiske retorik og ageren forekommer stadig mere konfrontatorisk, kan det fokus virke oplagt.

Samtidig står det dog klarere end nogensinde, at udviklingen i områder langt fra Danmark har direkte indflydelse på trygheden og sikkerheden i landet.
____________________

 

Samtidig står det dog klarere end nogensinde, at udviklingen i områder langt fra Danmark har direkte indflydelse på trygheden og sikkerheden i landet. Krigen i Syrien og fraværet af stabile og funktionsduelige regeringer i dele af Nordafrika sender flygtninge og migranter til Europa i et omfang, som udfordrer det europæiske samarbejde. Et samarbejde, der i mere end et halvt århundrede har været en hjørnesten i Europas og Danmarks sikkerhed og økonomiske velstand. Blandt andet derfor har Danmark en klar interesse i at fastholde ambitionen om at levere samtænkte konfliktforebyggende bidrag til lande på Europas dørtærskel.

Regeringens seneste beslutning om, at sende bl.a. danske specialoperationsstyrker i aktion i Irak og evt. Syrien er et eksempel på at specialoperationsstyrker anvendes som et af flere militære instrumenter i en aktuel og verserende konflikt. I fremtiden bør specialoperationsstyrker også anvendes til forebyggelse af konflikter i lande og regioner, hvor Danmark har strategiske interesser på spil og på den måde bidrage til at forhindre at potentielle konflikter bryder ud i lys lue med store menneskelige og økonomiske omkostninger til følge.

Uforudsigelig fremtid: Halvdelen af verdens lande er ustabile
Fremtidens sikkerhedspolitiske landskab syner komplekst, under stadig forandring og meget uforudselig. Den ellers så unipolære internationale orden er udfordret, en voksende middelklasse overalt på jorden vil ændre verdensøkonomien, og urbaniseringen fortsætter, hvilket vil resultere i megabyer i hidtil uset størrelse. Teknologiske landvindinger vil revolutionere medicin, kommunikation, transport og produktion, men kan samtidig udnyttes af kriminelle og terrorister.

Halvdelen af verdens lande er på den ene eller anden måde ustabile. (…) en fjerdedel af verdens lande er i en kritisk fase i transitionen fra autokrati til demokrati
____________________

 

Ifølge den amerikanske tænketank Fund for Peace, som hvert år udsender en opgørelse over skrøbelige stater, er halvdelen af verdens lande på den ene eller anden måde ustabile. Andre undersøgelser peger på, at en fjerdedel af verdens lande er i en kritisk fase i transitionen fra autokrati til demokrati, hvilket ofte medfører ustabilitet og konflikt, før demokratiet for alvor slår rod. Samtidig har flere regionale konflikter i Afrika, Mellemøsten, Europa og Asien potentiale til at udvikle sig til regionale krige med globale konsekvenser.

Dansk forsvar har de seneste 25 år været involveret i omkostningstunge militære operationer, der har kostet liv, medført invaliderende skader på udsendte soldater og kostet mange skattekroner. I de vestlige regeringer er appetitten på langvarige landoperationer i fjerne verdensdele dalet, og der søges efter alternativer, som fx i Libyen, hvor krigen hovedsageligt blev gennemført ved bombardementer fra luften. Europæiske regeringer er under pres fra deres befolkninger for at prioritere de rådige skattekroner på andre områder end forsvarsområdet. Omvendt advokerer USA og NATO for øgede forsvarsbudgetter.

Danmarks mange udfordringer
Konkret står Danmark overfor en række udfordringer, som hver især alene kan sluge Danmarks relativt begrænsede forsvars- og udviklingsbistandsbudget.

Mod øst rasler Rusland med sablen. Der er mange og varierende vurderinger og analyser af Putins reelle hensigter, men uanset hvilken udlægning man fra dansk side hælder til, så er Ruslands ageren svær at ignorere. Gentagne krænkelser af de skandinaviske landes suverænitet i luften og til søs, samt konstant tilstedeværelse i dansk cyberspace er mærkbare russiske provokationer. Vores naboer og allierede i de baltiske lande er nervøse og vil sandsynligvis male et endnu stærkere billede af Ruslands ageren. Senest har Danmark tilsluttet sig Transatlantic Capability Enhancement and Training Initiative (TACET), som skal støtte de østeuropæiske landes militære kapaciteter og forsvar. Samtidig har USA øget både budget og ambition for landets engagement i Europa som modsvar til Ruslands invasion af Krim-halvøen, åbenlyse støtte til separatisterne i Ukraine og generelt skærpede retorik.

Mod nord bliver det arktiske område stadig mere aktuelt i dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik. På trods af, at der er enighed om at løse territoriale uoverensstemmelser fredeligt og gennem FN, er der god grund til at være opmærksom på advarselssignaler som kunne indikere, at Rusland har andre planer. Rusland har brug for de kommercielle muligheder, der findes i et stadigt mere tilgængeligt Arktis og går med al tydelighed ikke af vejen for at anvende alle nationale magtinstrumenter til at opnå prioriterede målsætninger andre steder i verden. Stigende kommercielle aktiviteter, herunder øget turisme, i de mere utilgængelige egne af Grønland stiller endvidere krav til Danmarks evne til at levere søredning, miljøovervågning, øvrigt miljøberedskab, samt håndhæve dansk suverænitet. Der ligger uden tvivl store kommercielle muligheder i Arktis. Men for Forsvaret udgør Arktis i første omgang en potentielt meget stor og omkostningstung udfordring. Opgaverne i Arktis skal prioriteres mod Forsvarets andre investeringsbehov og aktiviteter.

Med direkte adgang til Middelhavet udgør Islamisk Stats tilstedeværelse i Libyen en direkte trussel mod Europa.
____________________

 

I Mellemøsten, Nordafrika og Sydøstasien lurer truslen fra terrornetværk, som antager en stadig mere organiseret og global karakter. Disse terrornetværk, som fx Islamisk Stat og al-Qaeda, drager nytte af ustabile stater og områder uden tilstedeværelse fra det lokale regeringsapparat. Islamisk Stat har allerede etableret affilierede provinser i Afrika, Asien og andre steder i Mellemøsten. I Nigeria, hvor flere danske virksomheder har væsentlige økonomiske interesser, har Boko Haram erklæret troskab mod Islamisk Stat, ligesom jihadister i Libyen, Yemen, Saudi Arabien, Afghanistan/Pakistan, Egypten, Algeriet og Nordkaukasus iklæder sig Islamisk Stats navn og ideologi. Særligt Libyen er godt på vej til at udvikle sig til et stort problem for det internationale samfund. Islamisk Stat er begyndt at dirigere udenlandske krigere til Libyen, hvor rivaliserende regeringer har tabt kontrollen med store dele af landet. I Libyen har Islamisk Stat desuden adgang til store våbenlagre fra det tidligere regime, samt indkomst fra smuglerruter fra resten af Nordafrika. Med direkte adgang til Middelhavet udgør Islamisk Stats tilstedeværelse i Libyen en direkte trussel mod Europa. Jo hårdere det internationale samfund klemmer om Islamisk Stat i Syrien, Irak og Libyen, desto større er risikoen for, at gruppen vil forsøge at slå igen via terrorangreb i Europa.

Lukningen af al-Qaedas træningslejre i Afghanistan var et skridt frem i kampen mod international terrorisme. Det forhold, at Islamisk Stat kontrollerer store landområder, inddriver skatter, samt rekrutterer titusindvis af krigere fra hele verden udgør to skridt tilbage. Ustabilitet, krig og konflikt i kølvandet på Islamisk Stat og andre aktører uden respekt for menneskerettigheder driver millioner af mennesker på flugt og efterlader enorme menneskelige og økonomiske regninger.

Desværre slår verdens problemer hyppigt igennem langt fra der, hvor de udspringer.
____________________

 

Hvordan skal Danmark navigere mellem disse udfordringer, og hvordan skal vores begrænsede sikkerhedspolitiske ressourcer prioriteres? Ambassadør Taksøe-Jensens udredning og efterfølgende anbefalinger må nødvendigvis forholde sig til både de underliggende trends og de konkrete udfordringer mod Danmarks interesser. Det kan være fristende at søge at skære igennem og reducere kompleksiteten i trusselsbilledet ved at koncentrere sig om de nære sikkerhedspolitiske udfordringer. Desværre slår verdens problemer hyppigt igennem langt fra der, hvor de udspringer.

Hvad kan Danmarks specialoperationskapaciteter?
Når udfordringerne er mangeartede og ressourcerne begrænsede, så er tidlige forebyggende indsatser en alternativ måde at få ressourcerne til at række langt. Her har danske specialoperationsstyrker en væsentlig og overset rolle at spille.

Det var bl.a. ønsket om at sikre en mere strategisk anvendelse af danske specialoperationsstyrker, der fik forligspartierne bag det seneste forsvarsforlig til at beslutte at samle Danmarks specialoperationskapaciteter under en ny kommando med samme status som Hæren, Søværnet og Flyvevåbnet. Specialoperationskommandoen blev formelt oprettet 1. september 2014 med udpegningen af generalmajor Jørgen Høll som kommandoens første chef. 1. juli 2015 blev Jægerkorpset og Frømandskorpset underlagt Specialoperationskommandoen. SOKOM, som kommandoen kaldes i daglig tale, fik til opgave at styrke og øge Danmarks specialoperationskapaciteter og samtidig fokusere kapaciteterne mod Danmarks strategiske udfordringer. SOKOM er stadig under opbygning, men skal bl.a. udarbejde en analyse og anbefaling af, hvorledes fremtidige investeringer i Danmarks specialoperationskapaciteter skal anvendes, og hvordan kapaciteterne skal udvikles.

Specialoperationsstyrkernes kernekompetencer spænder fra de hårde og direkte indsatser, som Hollywood ynder at portrættere, til de mindre kendte, indirekte og bløde indsatser
____________________

 

Specialoperationsstyrkernes kernekompetencer spænder fra de hårde og direkte indsatser, som Hollywood ynder at portrættere, til de mindre kendte, indirekte og bløde indsatser, som typisk er integreret med forskellige partnernationer. Specialoperationsstyrkernes selektive rekrutterings- og udvælgelsesproces samt krævende uddannelse betyder, at de hurtigt kan omstille sig fra den ene opgavetype til den anden. Specialoperationer er således afhængige af kapacitetens mennesker og deres måde at tænke på – ikke af en bestemt (og potentielt omkostningstung) type materiel og udrustning.

Styrkerne er uddannede til at operere under højere risici og med mindre fast definerede opgaver end konventionelle styrker. Det gør dem i princippet i stand til at operere fleksibelt og effektivt i et udfordrende, foranderligt og komplekst strategisk og operativt miljø som fx i Syrien, i Irak eller i Libyen. Af samme grund opererer specialoperationsstyrker bedst med et bredt politisk mandat, som tillader, at styrkernes chef kan tænke kreativt og agere fleksibelt for at nå målet, inden for de politiske og juridiske rammer, der gælder for danske styrker.

Danmark har en lang tradition for støtte vores allierede i Østeuropa, særligt i Baltikum, hvor Danmark har stået last og brast med Estland, Letland og Litauen siden Sovjetunionens sammenbrud. Danmark har bl.a. bidraget til opbygningen og udviklingen af de baltiske landes væbnede styrker, herunder til at opbygge Litauens specialoperationsstyrkers udvælgelses- og uddannelsessystem. Specialoperationskapaciteter har stadig en væsentlig rolle at spille i interaktionen med Rusland. Det er velkendt, at Rusland anvender utraditionelle metoder til at opnå sine politiske målsætninger.

Det var bl.a. tydeligt i Ruslands konflikt med Georgien i 2008, hvor Rusland anvendte en blanding af konventionelle styrker, propaganda i medierne, kriminelle elementer og anden undergravende virksomhed til at destabilisere landet. Tilsvarende spiller Rusland en diskret, men afgørende rolle i forhold til at holde liv i etniske spændinger i Transnistrien i Moldova, ligesom situationen i Ukraine er velkendt. Kendetegnende for disse konflikter er, at Rusland har anvendt ukonventionelle metoder til at øge sin indflydelse og skabe interne konflikter, der efterfølgende har tjent som undskyldning for aktiv russisk indgriben. På denne måde opererer Rusland i gråzonen mellem fred og åben konflikt og på en måde, der gør det vanskeligt for det internationale samfund at erkende og imødegå russiske aggressioner. Skal man forsøge at komme på forkant med sådanne udfordringer handler det om at samtænke støtte til demokratier i Ruslands periferi. Danske specialoperationsstyrker kan anvendes til at opbygge og uddanne lokale specialoperationskapaciteter og derved øge landenes mulighed for tidligst muligt at erkende, forebygge eller imødegå eksterne forsøg på at undergrave en valgt regering.

Hidtil har Danmarks specialoperationskapaciteter været anvendt i rammen af en koalition eller international organisation. Der arbejdes netop nu på et beslutningsforslag om at sende danske specialoperationsstyrker Irak og måske Syrien for at bidrage til operationen mod terrorgruppen Islamisk Stat. Deres nøjagtige mandat ligger i skrivende stund ikke klart. Senest besluttede Folketinget at sende danske specialoperationsstyrker til Mali for at støtte FN-missionen i landet. Her skal de bl.a. indsamle informationer til FN-styrkens chef. I Mali handler det overordnet om at bidrage til stabiliseringen af landet, som bl.a. kæmper med en stor tilstedeværelse af al-Qaeda. Mali er med Libyens sammenbrud og med udenrigsminister Kristian Jensens ord ’kun én grænse fra Europa’.

Den militære del af kapacitetsopbygningsopgaven er specialoperationsstyrker særligt velegnede til, da disse styrker er fortrolige med at arbejde i kulturelle spændingsfelter, hvor situationen ofte er i fluks og indsatsen skal koordineres og integreres mellem mange forskellige interessenter.
____________________

 

Samtidig med, at specialoperationsstyrkerne deployerer til Mali og forbereder sig til opgaver i Irak og evt. Syrien, er andre indsat i en øvelse i bl.a. Senegal og Nigeria. Her trænes afrikanske enheder fra flere lande med henblik på at øge deres mulighed for at bidrage til en generel stabilisering af Sahel-regionen. Sahel-regionen er plaget af voldelige ekstremistiske terrorgrupper, som udnytter områder uden regeringstilstedeværelse til skjul, træning og facilitering af illegale aktiviteter som våben-, narkotika- og menneskesmugling. Der er flere eksempler på, at specialoperationsenheder fra f.eks. Nigeria efter øvelsen er blevet indsat direkte i kampen mod Boko Haram. Kapacitetsopbygning er ikke kun en mulighed for at påvirke lokale sikkerhedsstyrkers evner, men også de grundlæggende værdier, som skal sikre, at de trænede sikkerhedsstyrker udøver deres virke med respekt for den lokale befolkning.

Kapacitetsopbygning er en opgave, som normalt fordrer deltagelse fra en bred vifte af ekspertiser og gennemføres ud fra politiske målsætninger. Den militære del af kapacitetsopbygningsopgaven er specialoperationsstyrker særligt velegnede til, da disse styrker er fortrolige med at arbejde i kulturelle spændingsfelter, hvor situationen ofte er i fluks og indsatsen skal koordineres og integreres mellem mange forskellige interessenter. Indsatsen udformes og tilpasses ofte under inddragelse af efterretninger og kan rumme elementer af oprørsbekæmpelse. Endelig gennemføres effektiv kapacitetsopbygning typisk ved at der ikke blot trænes under garnisonsforhold, men også ved at trænerne følger de lokale styrker i operationer.

Sikkerhed og stabilitet er som bekendt væsentlige forudsætninger for vækst, investering og handel. Et dansk engagement i Afrika kunne passende målrettes områder, hvor Danmark har særlige strategiske og økonomiske interesser og er til stede med en diplomatisk repræsentation.

Forebyggende indsatser som middel til dansk sikkerhed
Forudsætningen for at Danmarks specialoperationskapaciteter opnår det fulde potentiale, er politisk vilje til at investere i og anvende kapaciteten – på den rigtige måde. Her kommer Ambassadør Taksøe-Jensens udredning ind i billedet. Vi står overfor et komplekst, sammensat og dynamisk risikobillede. Det kan være fristende at søge at reducere denne kompleksitet ved at fokusere på nærområdet og på den måde få ressourcerne til at række. Desværre har sikkerhedsmæssige udfordringer det med at krydse internationale grænser og resultere i afledte effekter langt fra oprindelsesstedet. Hvorvidt vi kigger mod nord, syd eller øst, så rejser der sig problemstillinger, der er svære at ignorere.

Kan vi få fat om problemerne, før de vokser sig store, så er det langt billigere end at gribe ind senere.
____________________

 

Et alternativ til et mere snævert geografisk fokus er at prioritere forebyggende indsatser, der stabiliserer, støtter og demokratiserer lande, som er under pres fra ekspansionistiske naboer eller terror- og forbrydernetværk, vel at mærke før situationen udmønter sig i åben konflikt. Kan vi få fat om problemerne, før de vokser sig store, så er det langt billigere end at gribe ind senere. Forebyggelsesindsatserne bør primært koncentreres der, hvor Danmark har strategiske og økonomiske interesser på spil – og det kan i princippet både være i øst og i syd, nært og fjernt. I syd kunne eksempler på sådanne områder – udover Syrien, Irak og Libyen, hvor tingene allerede er kørt af sporet – være Algeriet, Mali og Nigeria. Nigeria, Afrikas største økonomi og mest folkerige land, har et stort økonomisk potentiale og spiller fx en væsentlig rolle for dansk skibsfarts sikkerhed i Guineabugten. Forebyggende stabilisering og støtte til Tunesiens pressede regering burde også stå højt på dagsordenen. Tunesien er, ligesom Libyen, nær nabo til Europa og landets relativt fredelige demokratiske transition er en af de få gode historier der udsprang af de arabiske forår.

De kan bidrage væsentligt til stabiliserende, forebyggende indsatser, der skal forhindre konflikter i at bryde ud i lys lue.
____________________

 

Hvis der skulle være et politisk ønske om at anvende danske specialoperationsstyrker til at befri gidsler, fange krigsforbrydere, eller sætte terrorledere ud af spil, så kan de det. Men de har også en anden og hyppigt overset rolle at spille: De kan bidrage væsentligt til stabiliserende, forebyggende indsatser, der skal forhindre konflikter i at bryde ud i lys lue. De kan bidrage til trænings- og uddannelsesmissioner, etablere forbindelser til demokrativenlige faktioner i ustabile områder, tilvejebringe indikationer på at en demokratisk valgt regering er ved at blive underløbet, og uddanne lokale styrker i målrettede antiterroraktioner så de i mindre grad kaster brede net ud og fremmedgøre befolkningsgrupper, der i udgangspunktet ikke støtter separatister, oprørere, eller terrorister. De kan også støtte danske diplomater, når de opererer i farlige områder.

Hele paletten er i princippet til rådighed, når Forsvarschefen rådgiver regeringen om anvendelse af dansk forsvar. I sidste instans er det naturligvis de folkevalgte politikere, der skal prioritere danske indsatser og sikre, at ressourcerne rækker længst muligt i varetagelsen af Danmarks sikkerhed, værdier og interesser. En bredere, forebyggende anvendelse af danske specialoperationsstyrker kunne understøtte den svære øvelse, det udgør.

Anja Dalgaard-Nielsen (f. 1972), ph.d., er chef for Institut for Strategi ved Forsvarsakademiet og ’consulting scholar’ ved Stanford University. Hun er tidligere chef for Afdelingen for Forebyggende Sikkerhed i Politiets Efterretningstjeneste.

Oberstløjtnant Kenneth Starskov (f. 1977), MA of Military Arts and Science, U.S. Army School of Advanced Military Studies, er dansk forbindelsesofficer ved U. S. Special Operations Command. Han har tidligere arbejdet ved bl.a. Specialoperationskommandoen og Forsvarskommandoen, og har været udsendt til Kosovo og Afghanistan.

ILLUSTRATION: Norske specialstyrker under øvelse [foto: Det Norske Militær]