13.06.2016

Den iranske atomaftale (JCPOA) blev vedtaget sommeren 2015 og blev modtaget med stor jubel og anerkendelse fra det internationale samfund. Handelsdelegationer ledt an af embedsmænd og europæiske toppolitikere flokkedes til Tehran for at få en markedsandel, og der blev spået en eksplosiv økonomisk vækst for Iran.


Men ifølge lektor Rasmus Elling opfattes Iran fortsat som et usikkert investeringsmiljø, og der en stadigvæk mange banker, som ikke vil – eller kan – samarbejde med Iran. Forventningerne om en kraftig forbedring af iransk økonomiske situation er derfor udeblevet: ”Iran er når alt kommer til alt det sidste, store middelklassemarked i verdenen, som ikke er blevet penetreret af vestlige og europæiske kapitalinteresser. Men det er også mit indtryk at vestlige selskaber, efter den første guldfeber, der ramte i kølvandet på atomaftalen, har slået koldt vand i blodet. De kan også se, der er en lang række udfordringer forbundet med at handle med Iran,” siger Elling til RÆSON.


Hvis Hillary Clinton bliver USA’s næste præsident skal man heller ikke forvente at forholdet mellem Iran og USA bliver bedre – tværtimod: ”… de toner vi hører fra USA, er ikke særlig venligsindede overfor Iran. Rådgivere som Hillary Clinton omgiver sig med, er personer, der alle sammen – nærmest uden undtagelse – har udmærket sig ved at være ekstremt fjendtlige overfor Iran. Det gør, at der er mange i det iranske system, som er bekymrede for, hvad der sker, når der kommer en ny præsident i USA.”

Rasmus Elling er lektor ved Institut for Tværkulturelle og Regionale Studier, ToRS, hvor han underviser i Mellemøst studier. Han er også forfatter til bogen ”Minorities in Iran: Nationalism and Ethnicity after Khomeini.”


INTERVIEW af Ferhat Gurini, RÆSONs Mellemøstredaktør

RÆSON: Hvad var dit indtryk af situationen inden atomaftalen; troede du, at Iran var ved at udvikle et atomvåben?
ELLING: Det kan jeg ikke vurdere, men der er ingen tvivl om, at Iran brugte ideen om, at de havde mulighed for, enten, at udvikle et eller involvere sig i det, man kalder for et ”break out-scenarie”, hvor man kan konvertere et civilt atomprogram til et militært atomprogram.


Den mulighed har iranerne selvfølgelig brugt strategisk. De har på den ene side sagt, konsekvent, at de ikke var ved at udvikle et atomvåben og sagt, at der ikke har været beviser for et atomvåbenprogram – men samtidig har de brugt frygten for, at der muligvis kunne være et atomvåbenprogram fuldstændig strategisk. Jeg kan, ligesom de bedste eksperter, ikke svare på det, men der er tegn på, at iranerne har været interesserede i at komme så langt i deres uranberigelsesprogram, at man i omverdenen, kunne være bekymret for et ”break-out scenarie”.

RÆSON: Hvad var det så, der fik iranerne til at indgå et kompromis og sætte projektet på is?
ELLING: Formodentlig har det hele tiden været en kalkule, man har haft. Iranerne har ikke på noget tidspunkt afvist at lægge dele af atomenergiprogrammet på køl – hvis man fik nok igen for at gøre det – og det har man vurderet, man har kunnet gennem atomforhandlingerne.


Og det lader ikke til kun at hænge sammen med Hassan Rouhani (Irans præsident, red.) – forhandlingerne begyndte før den nye præsident kom til magten. Men der er ingen tvivl om, at det lå i kortene, at da Rouhani vandt præsidentvalget, bl.a. på et valgprogram, der indeholdt løftet om, at atomkonflikten skulle løses, så var man indstillet på i Iran at finde en løsning. Fordi man havde besluttet, at det var bedst for nationens interesse.

RÆSON: Implementeringen af aftalen fandt sted i januar og i tekniske termer, har man stort set nået det man skulle, men en af aftalens helt store, potentielle implikationer, var at få gjort op med fjendebilledet af Iran som en drakonisk stat, der er ude på at spolere al amerikansk udenrigspolitik. Med andre ord, var der en udsigt for at Iran kunne komme ind i varmen i verdenssamfundet igen. Hvordan vurderer du Tehrans chancer, cirka et halvt år efter implementeringen i januar?
ELLING: Det man hele tiden skal huske på er, at der er to parallelt eksisterende politiske systemer i Iran.


På den ene side, er der den del af systemet, der har signaleret, at man gerne vil tilbage i det fine selskab og genintegreres i verdensøkonomien, og man vil gerne have en opblødning i forholdet til Vesten. Og den del af det politiske system er ansigtet udadtil: regeringen, præsidenten, udenrigsministeriet og det diplomatiske korps.


Men der er også den anden del af Iran, som er den uvalgte del af det politiske system. Det er iransk øverste religiøse leder Ayatollah Khamanei, de Revolutionære Garder, en indenrigs styrke der skal værne om og beskytte det islamiske system, og den konservative del af præsteskabet – og de sender nogen andre signaler.

Iran har lige siden etableringen af den Islamiske Republik i 1979 fungeret sådan, at de her to overlappende, men separate politiske systemer, kan sende to forskellige beskeder til omverdenen. Derfor ser vi nu en situation, hvor Iran på den ene side, på mange måder er ved at genintegreres i verdensøkonomien, og der er en relativ opblødning i forholdet til flere vestlige magter. Samtidig med at den øverste leder Khamanei går ud og skærper retorikken overfor Vesten og Israel, og den Revolutionære Garde går ud og siger, at de er imod den her opblødning, at de aldrig vil overgive sig, ”Død over USA” og så videre.


Det er en konstruktion, man har i Iran, som skal tilfredsstille to forskellige typer af vælgere: På den ene side den brede middelklasse, og mange unge, veluddannede iranere, der gerne ser Iran genintegreret i verden og gerne vil have økonomisk fremgang. Og på den anden side de mere konservative og militante kræfter, som er bange for at give slip på den Islamiske Republiks legitimation og eksistensberettigelse. Så de kan ikke hundrede procent omfavne opblødningen, og deres rolle i det her er hele tiden at sende de modsatte signaler.


RÆSON: Så lad os blive i den bane og snakke om de konservative i Iran. Der har været en fremgang at se hos de moderate kræfter i Iran, ud at dømme fra parlamentsvalget og valget af Ekspertrådet, et råd bestående af 88 religiøse lærde, som vælger Irans øverste religiøse leder,i februar, en fremgang som dels var møntet på, at man ville opleve vækst i kølvandet på atomaftalen. Senest har man dog set, at de konservatives mand i Iran, Ahmad Jannati, blev tildelt formandsposten for Ekspertrådet den 24. maj, og der er et præsidentvalg lige om hjørnet til foråret næste år. Ville det være sandsynligt, at en konservativ præsident kunne komme til i Iran?
ELLING: Det er ikke usandsynligt. Der er kommet nyheder om at Mahmoud Ahmedinijad har overvejet at genopstille, hvilket lyder tosset og vanvittigt, men ikke er helt usandsynligt.


Der er mange faktorer, der spiller ind. For det første er det vigtigt for Rouhani at levere på den anden del af hans løfte, som er økonomisk fremgang. Den første del af løftet var, at der kom en atomaftale, og så lå det i kortene at med en atomaftale, ville der komme en kraftig forbedring af Irans økonomiske situation, som indtil nu, mere eller mindre, er udeblevet. Der har været meget snak om at fremmede investorer vælter til Iran, og nu er der et åbent marked, men i praksis har det ikke betydet særlig meget endnu.

Det hænger blandt andet sammen med, at på trods af, at mange af sanktionerne er blevet løftede, så er der stadigvæk en masse banker, som ikke vil eller kan samarbejde med Iran. Det vil sige, at de helt store kontrakter, som med AirBus om nye fly til Iran, ikke kan gå igennem, simpelthen fordi, der er banker som ikke kan eller vil samarbejde med Iran endnu.

Udover det er der stadigvæk mange amerikanske sanktioner. Både nationale, men også enkelte delstater i USA, som opretholder ret seriøse sanktioner, som gør at store multinationale firmaer, der bare har amerikanere ansat i kontoret, ikke er i stand til at indgå aftaler med iranske modparter. Det betyder, at den økonomiske fremgang, som Rouhani har lovet er udeblevet indtil videre. Og hvis den økonomiske situation forværres over det næste års tid, så kommer han til at stå dårligt i meningsmålingerne og op til præsidentvalget, hvor han håber på at blive genvalgt.

Udover det er der stadigvæk mange amerikanske sanktioner. Både nationale, men også enkelte delstater i USA, som opretholder ret seriøse sanktioner, som gør at store multinationale firmaer, der bare har amerikanere ansat i kontoret, ikke er i stand til at indgå aftaler med iranske modparter. Det betyder, at den økonomiske fremgang, som Rouhani har lovet er udeblevet indtil videre.
____________________

 

Det skal dog siges, at der i Iran er en tradition for at præsidenten får en anden runde, så derfor er det heller ikke usandsynligt – selv hvis økonomien forværres – at Rouhani genvælges.


Jeg tror ikke sandsynligheden for, at en konservativ præsident vinder lige nu, er særlig stor. Men det afhænger meget af, hvad der sker i det amerikanske præsidentvalg. For de toner vi hører fra USA, er ikke særlig venligsindede overfor Iran. Rådgivere som Hillary Clinton omgiver sig med, er personer, der alle sammen – nærmest uden undtagelse – har udmærket sig ved at være ekstremt fjendtlige overfor Iran. Det gør, at der er mange i det iranske system, som er bekymrede for, hvad der sker, når der kommer en ny præsident i USA.


Så der er mange ting, der kan ødelægge det for Rouhani, men det er heller ikke usandsynligt, at han bliver genvalgt, og at han beholder magten i regeringen og parlamentet. Men at de konservative samtidig vil blive ved med at dominere de teokratiske institutioner, som eksempelvis Ekspertrådet og Vogternes Råd, et vigtigt politisk organ, der godkender kandidater til Ekspertrådet, præsidentposten og det iranske parlament, og som er i stand til at gå ind og nedstemme lovforslag fra parlamentet.


Derfor kan man godt forestille sig, der kommer en situation, ligesom sidste gang man havde en reformvenlig præsident, Mohammad Khatami, fra 1997-2005, at han de sidste fem år af hans præsidentskab ikke var i stand til at gennemføre en eneste reform, fordi han konstant blev blokeret af konservative høge i eksempelvis Vogternes Råd.

RÆSON: I forhold til et fjendtligstillet USA, har den amerikanske højesteret lige fastslået at Iran skal betale 2 mia. dollars i kompensation for et dødeligt angreb rettet mod en amerikansk flådebase i Beirut (Libanon, red.) i 1983, penge der tages fra fastfrosne aktiver, som Iran har i USA. Det iranske parlament svarede igen ved at gennemføre en lovgivning, der tvinger den iranske stat til at søge kompensation fra USA for bl.a. to statskup, ofre for Iran-Irak krigen og spionage. Er det ikke underminerende for atomaftalen og et bæredygtig, bilateralt forhold mellem USA og Iran?
ELLING: Det kommer meget an på, hvordan det bliver spinnet i den iranske offentlighed. Hvis der er stærke konservative kræfter, der går ind for at bruge det til en smedekampagne mod regeringen, kan det se rigtig grimt ud for Rouhani. Men om det ligefrem kommer til at true hele den overordnede aftale, det tvivler jeg på, fordi der er fremtidsudsigter på spil, som iranerne bliver nødt til at tage højde for.

Iran har behov for udenlandske investeringer, Iran har behov for at blive genintegreret i den globale bankverden og Iran har behov for at få forsikret sine tankskibe. Og det er noget, man bliver nødt til at sluge nogle bitre piller for.

Iran har behov for udenlandske investeringer, Iran har behov for at blive genintegreret i den globale bankverden og Iran har behov for at få forsikret sine tankskibe. Og det er noget, man bliver nødt til at sluge nogle bitre piller for.
____________________

 


Så jeg tror, at hvis den øverste leder, Khamanei, beslutter sig for at spolere aftalen, af årsager jeg ikke kan forudsige, vil han kunne gøre det med sådanne argumenter. Men når han har ladet det komme så vidt, at aftalen er blevet vedtaget, så ville det undre mig, at han skulle spolere så langt inde i processen.

RÆSON: Så der er startet en proces mellem Iran og resten af verdenen, som er sat på jorden af pragmatiske årsager, og som du derfor har svært ved at se blive opløst?
ELLING: Det forestiller jeg mig, men igen er der så mange ubekendte faktorer. Nu nævnte jeg det amerikanske præsidentvalg, men der er også regionale faktorer, som fx Saudi-Arabien og Israel, der spiller ind. Men der er blevet sat rigtig meget energi og tid i at få aftalen på plads fra vestlig og iransk side, så det ville undre mig, hvis det spolerede det. Der skal større ting til, som eksempelvis forandringer i det amerikanske lederskab.

RÆSON: Nu har vi snakket om USA, men vi kunne passende også vende blikket mod EU. Kalkulen bag EU’s samarbejde med Iran, er ikke det samme som USA’s. Der har meget vel været tale om fælles transatlantiske sanktioner rettet mod Iran, men der er vel ikke tale om fælles transatlantiske interesser i Iran?
ELLING: Det er svært at sige. Det har altid været uigennemskueligt, i hvor høj grad EU bare har lagt sig i kølvandet på USA’s Iran-politik, eller om der har været koordinering transatlantisk. EU har haft en meget blandet tilgang til Iran-problematikken, og der er enkelte lande, som har været meget imod de her aftaler, bl.a. Frankrig, der gang på gang har forsøgt at spolere forhandlingerne op til aftalen, men jeg forestiller mig at EU retter sig ind.

Men der er kræfter i EU, særligt store firmaer og selskaber, som er interesserede i Iran. Iran er når alt kommer til alt det sidste, store middelklassemarked i verdenen, som ikke er blevet penetreret af vestlige og europæiske kapitalinteresser. Men det er også mit indtryk at vestlige selskaber, efter den første guldfeber, der ramte i kølvandet på atomaftalen, har slået koldt vand i blodet. De kan også se, der er en lang række udfordringer forbundet med at handle med Iran.

RÆSON: Der er vel også et langsigtet potentiale, som EU kan se i Iran, særligt i en energikontekst. Iran sidder jo på enorme energirigdomme, og EU forsøger at diversificere sine energikilder, en situation der er blevet væsentlig mere relevant i kølvandet på Ukraine-krisen. Lidt som du sagde før, har konservative kræfter af pragmatiske årsager, ladet aftalen i Iran gennemføre – kan man ikke lidt tale om at det samme gør sig gældende i EU, hvor de gensidige interesser er så store? Iran vil eksportere energi, EU vil gerne diversificere?
ELLING: Normalt ville jeg sige ja, men historien viser at Vesten godt kan klare sig uden Irans energiressourcer. Det jeg forestiller mig, er at Vesten godt kunne diversificere sine energiressourcer, så på den måde, ja, der er Iran mere eller mindre uundgåelig, men ikke for enhver bekostning.

Det hænger igen sammen med, hvad for en Iran-politik den nye, amerikanske regering kommer til at lægge for dagen. De toner man hører fra Clintons rådgivere er, at de ikke vil annullere aftalen, de vil fortsætte den, men den skal implementeres meget mere striks. Og så skal det være en bevidst strategi at modarbejde Iran rundt omkring i regionen, hvor Iran prøver at øge sin indflydelse. Og hvis den type snak bliver til reel politik, kan det jo forpurre rigtig mange ting. Iranerne har det sådan, at de for alt i verden vil blive en del af den globale økonomi og sælge deres olie til verdensmarkedet, men nu har de også prøvet isolation i så mange år – så hvis det kom dertil igen, ville de godt kunne tage nogle flere år i isolation.

RÆSON: Det jeg også hører dig sige er, at selvom EU har en række andre interesser i Iran end USA har, så hopper de stadigvæk med på den amerikanske vogn?
ELLING: Ja, det er mit umiddelbare gæt. Jeg ved ikke, hvad fremtiden bringer, men en selvstændig og proaktiv Iran-politik fra EU’s side, det har man ikke set meget længe. Den har meget tit lagt sig op af storebror på den anden side af Atlanten.

ILLUSTRATION: Federica Mogherini, EU’s højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik, og irans udenrigsminister, Javad Zarif, til pressekonference i Wien, Østrig, den 14. juli 2015 i forbindelse med indgåelsen af atomaftalen [foto: European External Action Service]