21.05.2015

Det Østlige Partnerskabs topmøde i Riga i denne uge bliver en dyster affære. Ruslands aggressive adfærd har sat EU’s medlemsstater i defensiven. Begejstring for yderligere integration mellem EU og dets østlige naboer ser ud til at være på retur, men Europa bør være modigere, da en grå zone ved de østlige grænse ikke er i EU’s interesse.

Af Ruxandra Lupu Dinesen, forsker i Østeuropa og EU’s udenrigspolitik på Københavns Universitet

Selvom EU’s reaktion på Ruslands geopolitiske selvhævdelse på mange måder har været stærk og beundringsværdig afbalanceret, er der fare for, at EU’s politik overfor de østlige partnerlande primært formes med Rusland som omdrejningspunkt frem for de underliggende udfordringer, som kommer fra landene selv.

Den nuværende krise i Ukraine opstod for to år siden i forbindelse med et andet topmøde som blev afholdt i Vilnius i efteråret 2013. Den daværende ukrainske præsident, Viktor Janukovitj, droppede at underskrive en planlagt samarbejdsaftale med EU, hvilket udløste dramatiske optøjer i Kiev, som førte til Janukovitjs fald. Siden da har de nye ukrainske ledere underskrevet aftalen med EU trods protester og advarsler fra Moskva.

Hvad går EU’s politik overfor de østlige partnere ud på?
Det Østlige Partnerskab er et EU-initiativ, som har til mål at hjælpe seks tidligere Sovjetlande – Armenien, Aserbajdsjan, Georgien, Hviderusland, Moldova og Ukraine – til at reformere og bringe dem tættere på EU. Det er et forsøg på at skabe demokratiske, velfungerede lande ved EU’s østlige grænser, således at grænseoverskridende kriminalitet ikke kommer til EU. Instrumenterne til at gøre dette er de associeringsaftaler, som Georgien, Moldova og Ukraine allerede har underskrevet, og som også indeholder et dybt og omfattende frihandelsområde. Disse aftaler går ud på, at EU støtter arbejdet med centrale reformer, økonomisk fremskridt, vækst, regeringsførelse og samarbejde indenfor blandt andet energi, transport, miljøbeskyttelse, industrien, uddannelse, socialområdet etc., samt at visse befolkningsgrupper på sigt kan få adgang til at rejse ind i EU uden visum. Til gengæld skal landene tilpasse deres lovgivning til EU’s love, normer og tekniske standarder.

Efter Ukraine-krisen er brudt ud, har EU-lederne gentagne gange hævdet, at man vil uddybe samarbejdet med de østlige naboer. Men i praksis holder en række faktorer EU-landene tilbage fra en opgradering af partnerskabet. Mest bemærkelsesværdigt ser en del europæiske regeringer ud til at være i en ventende position i forhold til, hvordan konflikten mellem Ukraine og de russisk-støttede separatister i det østlige Ukraine udvikler sig, før de igen vil give større opmærksomhed til de andre østlige naboer. Man vil ikke forstyrre den ekstremt skrøbelige fred, der knap nok holder i Donbas-regionen trods en våbenhvile aftale i februar 2015. Den lektie, som de fleste medlemsstater synes at have lært fra de sidste par års konflikt, er, at man skal tage større hensyn til de sandsynlige russiske reaktioner på EU’s politikker i Øst, selvom Rusland ikke har en formel stemme i det.

Mere praktisk advarer EU-embedsmænd om, at de nuværende associeringsaftaler med Ukraine, Georgien og Moldova skal gennemføres gradvist, før andre potentielle ændringer skal komme på tale. Det er meget fornuftigt, når man tænker på de store omkostninger, som disse lande står overfor i de kommende år i forbindelse med implementering af aftalerne. Selvom EU’s forsigtighed virker meget fornuftig, er der store muligheder for øgede EU-ambitioner inden for parametrene af sådan en fornuftig geopolitisk forsigtighed.

Handlemulighederne
EU burde fokusere på et antal praktiske reformprioriteringer for hvert land, da disse lande er meget forskellige fra hinanden. Selvom EU siden 2011 har indført koncepten ’mere for mere’, som går ud på, at jo flere reformer, man gennemfører, desto flere gulerødder får man fra EU, hersker der stadigvæk en logik, der omfatter alle seks lande i en fælles ramme kun defineret af geografi og nærhed til Rusland. EU-programmer og finansiering bør tilflyde de lande, som har gjort mest fremskridt. Selvom der er gode grunde til, at EU ønsker et tæt forhold til en stor energiproducent som Aserbajdsjan, bør EU ikke opføre sig, som om landet gradvist konvergerer til europæiske normer og værdier. Det gør de ikke, og det kan man se ud fra den seneste EU evalueringsrapport, hvor der tales om forværrede betingelser for civilsamfundet og begrænsninger i ytringsfriheden og foreningsfriheden. Uanset EU-sanktioner mod Hviderusland, så performer de bedre på menneskerettighedsområdet end Aserbajdsjan og burde derfor få lidt større velvilje fra Brussel. I tilfælde af vanskelige eller usamarbejdsvillige regeringer, kunne EU med fordel fokusere på at give øget støtte til civilsamfundet, uden at dette ville betyde støtte til den politiske opposition eller konfrontation med det eksisterende styre.

Skabelonerne må skræddersyes
Denne differentieringstilgang kan kun finde sted, hvis EU er i stand til at foretage en omfattende politisk diagnose af de grundlæggende problemer i den østlige region. Spørgsmålet er ikke blot, hvad og hvor meget, EU bør tilbyde østpartnerne, men også hvilken slags stater disse lande vil eller er på vej til at blive. Der er i øjeblikket en tendens til en stigende uliberalisme, som kan siges at have bidraget til Ruslands valg af strategisk konfrontation. Alle seks lande, herunder tre af dem, som erklærer sig selv som pro-europæiske, lider af alvorlige interne problemer. Aserbajdsjan har udviklet sig til en autoritær stat med nogle af de værste menneskerettigheds-tilstande i Europa. Hviderusland og Armenien bliver styret med en lidt løsere hånd og tillader valg, men i bevidstheden om, at resultaterne er forudbestemt, og at den økonomiske og politiske magtelite ikke udfordres.

Ukraines massive statslige problemer samt en stærk oligarkisk klasse og en altomfattende korruption er ikke ukendte. At Ukraine er det største land i Det Østlige Partnerskab, gør det ikke nemmere for EU og andre eksterne aktører at hjælpe Kiev med at løse problemerne. Trods gennemførelse af flest EU-reformer og afholdelsen af frie valg, lider Moldova af omfattende korruption, hvor ledende medlemmer af den politiske klasse er involveret. Minoriteters rettigheder og retsvæsenets uafhængighed eksisterer mere på papiret end i virkeligheden. Georgien synes at have klaret sig bedst. Ikke så omfattende korruption på grund af store reformer af politiet og retsvæsenet samt afholdelse af frie valg. Dog udfører de retshåndhævende myndigheder stadig uforholdsmæssig magt, og landet lider af en kultur af intolerance.

Men frem for alt, er disse lande meget svage, præget af stor fattigdom og arbejdsløshed og tilhørende socioøkonomiske problemer. Stor udvandring har resulteret i en hjerneflugt af veluddannede og skabt store indvandrergrupper i Rusland. Disse socioøkonomiske udfordringer har geopolitiske konsekvenser, idet Ruslands evne til at have indflydelse på disse lande kan sættes i direkte sammenhæng med statens svaghed, som også har resulteret i en styrkelse af populistiske og ekstremistiske partier. Derfor ville en højere prioritering og systematisk fokus på reformer af regeringsførelse og på at tackle dybtliggende problemer fra EU’s side, give Det Østlige Partnerskabsprojekt et mere strategisk pondus. EU burde også blive bedre til at kommunikere.

Sveriges daværende udenrigsminister, Carl Bildt, udtrykte det meget sigende i Vilnius i 2013: “Putin giver dig et tilbud, du ikke kan afslå; EU giver dig et tilbud, du ikke kan forstå.” EU skal blive bedre til at formidle den positive historie om fordelene, som samarbejdet med EU vil bringe disse lande og samtidigt imødegå uvidenhed, misforståelser og misinformation. Man burde også tilbyde Georgien, Moldova og Ukraine et eventuelt medlemskabsperspektiv. Dette kunne gøres på en gradueret måde ved at sende et klart budskab om, at dette mål ikke kan realiseres før om måske 20 år. Samtidigt bør EU holde fast i sine principper og ikke ubetinget give nogen særlig status til Armenien, Aserbajdsjan eller Hviderusland, som hver især forfølger uliberale nationale politikker i strid med EU-normer.

Sidst men ikke mindst, skal Ukraine lykkes. Ukraines befolkning er 50 pct. større end de fem andre lande tilsammen, og BNP er næsten lig med de andre fem. Selvom det selvfølgelig ikke ville være godt, hvis reformerne går i stå i Georgien og Moldova, vil fiasko i Ukraine være fatal for det Østlige Partnerskab og dybt skadelig for EU selv. EU har interesse i at have naboer, der deler de samme værdier og de samme måder at drive forretninger på.

Men hvad er signalerne fra EU i forbindelse med Riga topmødet? Ifølge et første udkast til Riga erklæringen, som vil blive vedtaget på mødet, vil meget få – om nogen – konkrete beslutninger, blive truffet på mødet. Sådanne signaler skaber ikke nogle gode forudsætninger for stabile og demokratiske naboer.

Ruxandra Lupu Dinesen er forsker i Østeuropa og EU’s udenrigspolitik på Københavns Universitet. ILLUSTRATION: Demonstrant på Euromaidan, Ukraine [Foto: Ivan Bandura].