01.10.2015

Det kræver samfundsmæssig ingeniørkunst af dimensioner at stabilisere et land, der i 20 år har været plaget af borgerkrig mellem klaner og tilstedeværelsen af terrorrister og pirater. Ikke desto mindre er det, hvad Somalia i disse år forsøger, og det har skabt resultater. Men hvis fremskridtene i Somalia skal fortsætte, skal Somalia have forhandlet en magt- og ressourcedeling, som alle støtter.

ANALYSE af Søren Knudsen Møller

To skridt frem og mindst ét tilbage synes at være parolen for Somalias udvikling. Men at der overhovedet kan tales om udvikling, er en bemærkelsesværdig nyhed fra landet, der siden det komplette statskollaps i 1991 har været indehaver af den lidet flatterende titel ”verdens mest fejlslagne stat.”

I 2002 lykkedes det med møje og besvær for FN at etablere en overgangsregering, og i 2012 blev denne erstattet af et parlament, der på demokratisk vis udpegede en regering. Det vil nok være en tilsnigelse, at valget af parlamentet også var demokratisk, for dets 275 medlemmer blev ikke folkevalgt, men i stedet udpeget af klanoverhoveder, og rygterne vil vide, at der var en anseelig mængde dollars involveret.

Alle afventer nu 2016, hvor parlamentets mandat udløber, og målet er at afholde egentlige demokratiske valg. At det stadig er målet blev bekræftet på denne sommers High Level Partnership Forum i Mogadishu. På dette topmøde mellem Somalia og det internationale samfund blev landets fremskridt målt og vejet, og pejlemærkerne for den fortsatte udvikling vedtaget. Det blev dog også klart, at et valg med én stemme pr. borger ikke bliver praktisk muligt at gennemføre allerede i 2016, hvilket ellers har været planen, og der skal nu findes et kompromis, der kan tilfredsstille både somalierne og det internationale samfund.

Med deltagelse af hele 32 delegationer var mødet det første internationale højniveaumøde afholdt i Mogadishu, og den vellykkede afvikling var derfor en vigtig milepæl for landets føderale regering. Det var et nødvendigt onde, at det fandt sted i den internationale lufthavn under skarp bevogtning af styrker fra både FN og Den Afrikanske Union, og det var på sin vis meget sigende for Somalias situation: Sikkerheden sætter stadig grænserne for landets udvikling – og kampen mod al-Shabaab er langt fra vundet.

Optimismen er endelig tilbage
Det kan undre, at det overhovedet er gået Somalia så galt, for modsat mange andre skrøbelige og borgerkrigshærgede stater er Somalia både etnisk, religiøst, sprogligt og kulturelt homogent. At det alligevel ikke er lykkedes at samle Somalia som én robust nationalstat skyldes bl.a. landets koloniale fortid og det gennemsyrende klansystem.

Det geografiske område, vi i dag kender som Somalia, har kun været ét land siden 1960, hvor det tidligere britiske protektorat – i dag kendt som Somaliland – blev forenet med resten af det nuværende Somalia, der siden 1880’erne havde været en italiensk koloni. Som mange andre arrangerede ægteskaber var heller ikke dette lykkeligt, og Somaliland – der blev bombet af landets socialistiske diktator Siad Barre i 1988 – erklærede sin selvstændighed, så snart diktaturet fald i 1991, og har fastholdt den lige siden, til trods for det ikke anerkendes internationalt.

Efter Siad Barres flugt i 1991 sank Somalia ned i borgerkrig mellem forskellige klaner og krigsherrer, hvor ingen gruppering var stor nok til at vinde. Det gjorde kun ondt værre, at landet samtidig blev ramt af dyb hungersnød, og USA’s stort anlagte Restore Hope-kampagne endte katastrofalt, da billeder af amerikanske soldater, som blev lynchet i Mogadishus gader, gik verden rundt. Den internationale appetit på engagement i Somalia var derefter minimal, og landet fik mere eller mindre lov til at opløse sig selv uden hverken regering eller nogen form for stat.

Med 00’ernes krig mod terror vendte Somalia imidlertid tilbage til den internationale dagsorden, da den islamistiske terrorgruppe al-Shabaab i Somalia havde fundet et fristed for sine aktiviteter. Og da en voksende gruppe somaliere samtidig begyndte at ernære sig igennem gidseltagninger og pirateri, blev det klart for det internationale samfund, at der ganske enkelt ikke er råd til at have et komplet ukontrolleret område på Afrikas Horn.

De diplomatiske og udviklingsmæssige indsatser blev derfor intensiveret, og endelig kan der spores positiv udvikling: Landet har nu i flere år haft en formel regering, økonomien – der dog stadig ikke lader sig opgøre officielt – er i bedring, og både Turkish Airlines og Emirates har åbnet direkte flyruter til Mogadishu. Samtidig er der angiveligt fundet olieområder ud for kysten, og for første gang i 25 år betragtes Somalia som et land, hvor udvikling faktisk er mulig.

Et nyt partnerskab for udvikling
Rammen for Somalias aktuelle udvikling har været det New Deal-partnerskab, som landet i 2012 indgik med sig selv og det internationale samfund. Partnerskabet er lanceret af de såkaldte ”G7+”-lande (20 selverklærede skrøbelige og konfliktramte stater, der ønsker udvikling igennem et ligeværdigt partnerskab med det internationale samfund).

Somalia er det første af landene, der har udviklet og indgået en egentlig landeaftale. Aftalen indeholder et gennemgribende framework for Somalias samarbejde med donorerne fra det internationale samfund, og det konkrete arbejde er struktureret efter fem såkaldte Peacebuilding and Statebuilding Goals. I hver arbejdsgruppe er der repræsentanter for både Somalia og donorerne, og selvom det ligeværdige aspekt kan lyde banalt, har det været den egentlige game changer for Somalia. Det fortæller seniorrådgiver Philippe Gourdin, der har mere end 20 års erfaring fra Somalia og Afrikas Horn som rådgiver for FN, EU, adskillige regeringer, og som var centralt placeret i forhandlingerne om New Deal-aftalen i 2012.

”Med New Deal-processen er det endelig lykkedes Somalia og det somaliske folk, med hjælp fra det internationale samfund, at skabe et moderne partnerskab for politisk og udviklingsmæssig bistand, der sætter somalierne selv i førersædet og giver dem ejerskab for processen, og det er altafgørende for deres udvikling,” siger han.

”Nu bliver udfordringen at skabe en magt- og ressourcedeling, der kan stille alle tilfredse. Og jeg er bange for, at det kommer til at tage noget tid,” tilføjer han.

Føderale udfordringer
Den aktuelt mest presserende politiske opgave er dog fuldendelsen af føderaliseringsprocessen. Da parlamentet blev etableret i 2012, var det med det erklærede mål at konstituere Somalia som en føderal stat bestående af et ikke-defineret antal medlemsstater. Adskillige gange har politiske kriser sat arbejdet i stå – værst i december og januar i 2014/15, hvor landet reelt stod uden regering. Men dette til trods er det lykkedes at genvinde et vist momentum, og i skrivende stund er der etableret tre midlertidige regionale administrationer. Efter planen mangler endnu to, før de alle vil få status af permanente medlemsstater på lige fod med de for længst etablerede Somaliland og Puntland.

De sidste to medlemsstater forventes færdigdannet inden årets udgang, men selv efter en statsdannelse er fuldendt, udestår adskillige politiske udfordringer. Magtdelingen mellem medlemsstaterne og den føderale regering er nemlig fortsat særdeles vanskelig, da de enkelte stater mener, at den føderale regering er for magtfuld. Det blev klart på sommerens højniveaumøde, hvor både regeringen fra Puntland og administrationen fra Jubbaland valgte at udeblive, fordi de ikke følte sig tilstrækkeligt inkluderet i de politiske processer.

FN’s særlige repræsentant til Somalia, Nicholas Kay, der var medvært på mødet, kaldte det ”nedslående,” og han understregede i sin tale på mødet, at man vil gøre, hvad man kan, for at sikre deres fremtidige deltagelse. At Somaliland heller ikke deltog, var derimod ingen overraskelse. Denne de facto selvstændige stat har siden 1991 reelt levet sit eget liv med egen regering, valuta, politi og militær, og det har fået mange til at stille spørgsmålstegn ved, om en føderal løsning overhovedet er den rigtige for Somalia. Men det er Gourdin ikke enig i:

”Statsdannelsesprocessen har været helt uomgængelig for Somalia, og noget der faktisk allerede blev forsøgt i 1996-98. Dengang lykkedes det bare ikke at stadfæste den juridisk, men det er lykkedes nu. Så ja, det skal nok lykkes at færdiggøre føderaliseringsprocessen, men det er klart, at det for nogle stater er sværere end for andre. Det vigtige er bare, at de får tilstrækkelig tid til at gøre det rigtigt.”

Sikkerhed før udvikling – eller omvendt?
En betingelse for, at de mange politiske anstrengelser vil bære frugt, er dog, at sikkerheden i landet bliver forbedret markant, hvilket kræver fremskridt i kampen mod terrorbevægelsen al-Shabaab.

I de seneste to år er det lykkedes at fortrænge al-Shabaab fra hovedstaden Mogadishu til de sydlige regioner, men det er endnu ikke lykkedes at nedkæmpe dem, hvilket foråret og sommerens adskillige terrorangreb vidner om. I Kenya kostede et angreb på universitet i Garissa i april mindst 147 studerende livet, og i juni blev en militærbase ca. 90 km. fra Mogadishu midlertidigt overtaget af al-Shabaab, der dræbte adskillige AMISOM-soldater, heraf nogle ved halshugning (sandsynligvis med ISIS som forbillede).Denne sommer indledte Etiopien og Kenya derfor en militær offensiv mod al-Shabaab. Det lykkedes at indtage seks strategiske byer, hvor al-Shabaab var så veletablerede, at de opkrævede skatter fra indbyggerne.

Men kampen mod al-Shabaab er ikke kun militær: Som Gourdin minder om, er udvikling og sikkerhed som hønen og ægget – hinandens forudsætninger. Udfordringen det næste stykke tid bliver derfor at udfylde det magttomrum, der opstår i byer, hvor al-Shabaab har opretholdt lov og orden, men nu er blevet fordrevet. For hvis ikke staten udfylder det tomrum, vil byerne atter blive ustabile og modtagelige over for ikke-statslige aktører.

”I den somaliske kontekst er det enormt vigtigt at forstå, at for at opnå fred og stabilitet er tillid et nøgleelement. Men for at der kan opstå tillid, skal der være en vis sikkerhed, der kan give rum til at diskutere magt- og ressourcedelingen” siger Gourdin.

En vigtig del af den proces bliver valgene i 2016, og hvilken form de kommer til at få. Efter den føderale regering bekræftede, at et fuldt demokratisk valg ikke bliver muligt i 2016, har det internationale samfund omvendt gjort klart, at en gentagelse af processen i 2012 ikke kan accepteres. En mellemvej vil være at lade de nydannede stater udpege et antal parlamentsmedlemmer hver, men det vil samtidig kræve, at statsdannelsen er fuldendt, og at den har opbakning fra hele landet.

Manden i spidsen for processen er Somalias præsident, Hassan Sheikh Mohamud, der har udvist et stort engagement i udviklingen af Somalia. Modsat de fleste somaliske politikere flygtede han ikke til udlandet under borgerkrigen i 1990’erne, men blev i Somalia og arbejdede som konsulent for div. NGO’er. Det har gjort ham til et godt bindeled mellem somalierne og det internationale samfund, og han har ved flere lejligheder bekræftet, at parlamentets mandat ikke vil blive forlænget udover 2016.

Men præsidenten gør det ikke alene, og senest i august blev der rejst mistillidsvotum mod Mohamud fra parlamentsmedlemmer, der ikke forventer genvalg. Afstemningen opnåede langt fra det krævede 2/3 flertal, men understregede de indenrigspolitiske udfordringer for et land, hvis erfaring med demokrati begrænser sig til ganske få år efter uafhængigheden i 1960.

Faldgruberne for Somalia er derfor fortsat mange. Men på topmødet bemærkede Mohamud optimistisk: ”Vi er ikke skræmt af opgaven, vi har foran os […], og vi er sikre på, at fremtiden er lys.”

Hvis Somalia lykkes, vil New Deal-processen have vist sit værd som det potentielt første holdbare og produktive partnerskab for udvikling mellem en skrøbelig stat og det internationale samfund. Og hvis det kan lykkes i ”verdens mest fejlslagne stat”, burde det kunne lykkes hvor som helst. ◼

Søren Knudsen Møller (f. 1987) er BA i idéhistorie fra Aarhus Universitet og B.Sc. i statskundskab fra Københavns Universitet. Pt. stud.scient.pol. med specialisering i International Politik, Diplomati og Konfliktstudier ved Københavns Universitet. Gennem det seneste halve år har han været praktikant ved Somaliateamet på den danske ambassade i Nairobi.

[ILLUSTRATION: En somalisk kvinde holder sit underernærede barn, mens hun venter på medicinsk hjælp i hovedstaden Mogadishu: Foto: UN Photo/Stuart Price]