01.06.2015

Finansministeriets regnemodel, ADAM, tilpasses løbende af embedsmændene, så den giver de resultater, som de ønsker at se. Der er derfor al mulig grund til at være kritisk over for ministeriets beregninger – både før og efter et valg.

KOMMENTAR af Jesper Jespersen, professor i økonomi, Roskilde Universitet

Hvis økonomi var en eksakt videnskab, hvor metoderne var hævet over diskussion, så ville udfordringen til os andre udelukkende være at vurdere, om økonomerne i finansministeriet var gode til deres ‚håndværk‛. Men økonomi er ikke en enhedsvidenskab. Den er, som enhver anden samfundsvidenskab, splittet op i forskellige traditioner og skoler, der forandrer sig over tiden; men som bestemt ikke kan – eller burde – tilpasses for at opnå et bestemt resultat.

Sådan gør finansministeriet
Det er blevet etableret praksis, at økonomiske analyser gennemføres ved brug af modeller. Det er en nødvendig forudsætning for at kunne gennemføre systematiske beregninger og efterfølgende diskutere de forudsætninger, beregningerne hviler på.

Finansministeriet angiver i sine publikationer, at det er den økonomiske model ADAM, som benyttes til analyser af dansk økonomi. Ethvert politikforslag bliver kørt igennem ADAM med henblik på at få den bedst mulige faglige vurdering af forslagets effekt på den finanspolitiske holdbarhed og beskæftigelsen.

Sådanne beregninger var det økonomiske fundament bag regeringens 2020-plan, der har været ledetråden for den økonomiske politik igennem hele regeringsperioden, hvor embedsmændene har gjort den forhåndsantagelse: at et øget udbud af arbejdskraft giver en tilsvarende stigning i beskæftigelsen, som samtidigt forbedrer de offentlige finanser. Disse meget positive beregninger af de økonomiske konsekvenser lå bag den allerede i 2011 besluttede dagpengereform og de i regeringsgrundlaget foreslåede efterløns-, kontanthjælps-, skatte-, SU- og førtidspensionsreformer.

Men det har ikke været nogen let opgave for embedsmændene, at få DS-ADAM [ADAM-modellen fra Dansk Statestik] til at makke ret. Finansministeriets embedsmænd stod i det dilemma, at ADAM-modellen, som de havde overtaget fra Danmarks Statistik, ikke umiddelbart gav de resultater, som kunne understøtte de foreslåede reformer – hvilket om noget er blevet demonstreret af fejlskønnene knyttet til dagpengereformen. Og hvad gjorde man så, da ens ’lommeregner’ ikke gav de resultater, som man skulle bruge? Man udarbejdede nogle nye principper for ministeriet brug af ADAM, der gav de ønskede resultater.

Problemet var, at dansk økonomi ikke ifølge DS-ADAM er selvregulerende inden for den valgte tidshorisont, hvilket førte til en stribe tilpasninger foreslået af embedsmændene. Disse ændringer er så omfattende, at de i bedste fald burde have været diskuteret offentligt, inden Finansministeriets fremlagde disse tilpassede ADAM-beregninger, som det eneste relevante beslutningsgrundlag for den økonomiske politik. De ønskede modelresultater blev nået gennem adskillige tilpasninger, hvoraf de vigtigste er:

1. En antagelse om en økonomisk adfærd hos husholdninger og virksomheder baseret på forventninger – forventninger, som ikke reflekterer den ADAM-model, som Danmarks Statistik har udarbejdet på historiske data
2. En betydelig forøgelse af industrieksporten – som heller ikke genfindes i det statistiske materiale
3. Og endelig en ekspansiv økonomisk politik udført dels af Den europæiske Centralbank, dels ved at anvende det modelberegnede strukturelle overskud på de offentlige finanser, som en ’automatisk’ finanspolitisk reaktion.

Finansministeriets økonomiske model er selvregulerende
Finansministeriets modelrevisioner ligger klart indenfor den neoklassiske tradition. Den er på forhånd givet den magiske egenskab, at lønnen i modellen stiger og falder og dermed altid før eller senere vil sikre fuld, strukturel beskæftigelse. (En modelegenskab, som der langt fra er enighed om blandt økonomer). Det betyder som nævnt, at et øget udbud af arbejdskraft ifølge modellen automatisk vil give en tilsvarende forøgelse af beskæftigelsen.

Men uanset, at ADAM angives som en form for universalmodel, der skal kunne bruges på alle beregninger om dansk økonomi, er det vigtigt at have for øje, at ADAM i praksis har flere forskellige fremtrædelsesformer. Den modelversion af ADAM, som finansministeriet benytter sig af til mellem- og langsigtede forudsigelser om dansk økonomi, er en såkaldt ”ligevægtsdetermineret makromodel”. Modellen er konstrueret sådan, at der efter en krise altid vil komme et genoprettende opsving – usikkerheden knytter sig udelukkende til, hvor hurtigt og hvor kraftigt dette opsving manifesterer sig i ADAM. For nu at citere finansministeriets eget notat direkte: „Finansministeriet har ikke kendskab til, at der skulle findes en alment accepteret økonomisk teori eller økonomisk model – hverken i Danmark, internationale organisationer eller andre OECD-landes ministerier og centralbanker – som ikke har denne [ligevægts-]egenskab (s. 13.).‟

’Opsvinget kommer altid til næste år’ – ifølge finansministeriet
Til helt kortfristede konjunkturvurderinger benytter finansministeriet stadig (stort set) den version af ADAM, som Danmarks Statistik har ansvaret for udarbejdelsen og vedligeholdelsen af; dog med det forbehold, at den mangler en udbygget finansiel sektor. I denne ADAM-version er det udviklingen i det private forbrug, erhvervs- og boliginvesteringer samt eksport, der sammen med den efterspørgselsorienterede økonomiske politik, bestemmer udviklingen i BNP og beskæftigelse. Det er forudsætningen om en fortsat stigning i de private indkomster i ind- og udland, der sikrer, at ’opsvinget kommer til næste år’.

Men selv på kort sigt (1-3 år) er usikkerheden i konjunkturvurderingen betydelig. Vi har været vidner til, at opsvinget udeblev både i år 2011, ‘12 og ’13. Herigennem afsløredes en af ADAMs grundlæggende svagheder: at indkomsterne ikke længere vokser af sig selv. De konstaterede historiske sammenhænge, hvor der næsten ubrudt har været en vækst i indkomsterne på i gennemsnit 2 pct. om året, synes ikke længere at have den samme gyldighed. Det kan også skyldes, at den finansielle sektor, der er fraværende i modellen, har fået større betydning. Også på kort sigt kan der således være adskillige årsager til at ADAM kører af sporet.

Finansministeriet ”hjælper” deres egne modeller på vej
ADAM var oprindeligt kun beregnet til at blive benyttet til kortfristede konjunkturvurderinger. I et perspektiv, der rækker ud over 1-3 år, vil betydningen af ændringer i priser og lønninger tage til i styrke og dermed øve indflydelse på efterspørgslen, import, eksport og dermed betalingsbalancen.

Betydningen af disse pris- og lønændringer rækker dog ud i en mere usikker fremtid. En forlængelse af modellens tidshorisont til fem eller ti år (som eksempelvis ligger til grund for regeringen økonomiske reformer) betyder derfor, at beregningsresultaterne bliver væsentligt mere usikre. I sin oprindelige form kørte ADAM ofte ’af sporet’, når fremskrivningen rakte ud over 3 år, hvilket betød, at resultaterne var vanskelige at fortolke og anvende i et mellemfristet perspektiv på 5-10 år.

Eftersom embedsmændene i stigende grad efterspurgte mere langfristede modelfremskrivninger, vurderede man, at man måtte forhindre, at ADAM kom ‚på afveje‛. Men når fremtiden er ukendt, er det svært på et objektivt grundlag at forudsige ad hvilken ‚vej, modellen skulle ledes‛. For det er jo netop den ukendte fremtid, der ønskes kortlagt. Embedsmændene får på den måde helt afgørende indflydelse på beslutningsgrundlaget for den økonomiske politik, når det er dem, der fastlægger den langsigtede udvikling. Sådan kortsluttes væsentlige dele af den informationsværdi, som modelberegningerne kunne repræsentere.

Finansministeriet valgte at pålægge ADAM-modellen en struktur, der på forhånd sikrer en automatisk konjunkturopretning, og dermed genskabelse af fuld beskæftigelse inden for en mellemlang tidshorisont – uanset hvad der var årsag til den økonomiske krise. Det overflødiggør en aktiv økonomisk politik. På den måde kommer den kortsigtede 1-3 års vurdering til at være det første stykke ad vejen hen imod den konjunkturgenopretning og derved udvise et begyndende opsving.

Finansministeriets mellemfristede modelversion [FM-ADAM] afviger derfor på en række afgørende punkter fra den originale ADAM udviklet på historiske tal i Danmarks Statistik. Standard-antagelsen i FM-ADAM er nu blevet, at markedskræfterne er tilstrækkelige til at genetablere ligevægt på arbejdsmarkedet inden for en mellemlang tidsramme (ofte en femårs periode). Da regeringens 2020-plan blev fremlagt i 2012, var det en ikke-diskuteret antagelse, at arbejdsløsheden ville være forsvundet i 2018. Antagelsen om automatisk konjunkturgenopretning ville af sig selv øge beskæftigelsen med 80.000 personer, se figuren nedenfor. Den modelmæssige drivkraft er foruden en afdæmpning af lønudviklingen en antagelse om en forøget efterspørgsel nationalt (privat forbrug og private investeringer) og en mere ekspansiv europæisk pengepolitik.



Det vil sige, at det er embedsmændene, der har besluttet, hvorledes og hvor hurtigt konjunkturgenopretningen vil finde sted – godt hjulpet på vej af lavere energipriser og af Den europæiske Centralbank. Forhold som ’model-snedkerne’ i finansministeriet vist må sende en mere end en venlig tanke, når det spirende opsving her i foråret 2015 skal begrundes.

Det utålmodige Finansministerium
Det forhold, at ADAM-modellen i sin oprindelige udformning ikke skaber fuld beskæftigelse inden for ønskede tidshorisont, kommer endnu tydeligere frem, når effekterne af et ændret arbejdsudbud gennem arbejdsmarkedsreformer skal beregnes.

For det første er der ikke påvist nogen empirisk velunderbygget sammenhæng mellem at sænke marginalskatterne eller arbejdsløshedsydelser og et øget arbejdsudbud. Danmarks Statistik finder tværtimod, at det er efterspørgslen efter arbejdskraft, der har en selvstændig effekt på udbuddet. Et resultat, der bygger på den simple antagelse, at det især er udsigten til at få et job, der kan motivere folk til at melde sig mere aktivt på arbejdsmarkedet. For det andet fører en ændring i udbuddet af arbejdskraft ikke til en tilsvarende ændring i beskæftigelsen inden for den ønskede tidsperiode.

Så også her må finansministeriet tilpasse den benyttede version af ADAM, hvis der skal skabes fuld beskæftigelse inden 2020. Problemet er, at et øget arbejdsudbud i første omgang blot øger arbejdsløsheden. Det har en afdæmpende effekt på løndannelsen. Det forbedrer konkurrenceevnen. Det foregår via en forøget arbejdsløshed, der dæmper lønudviklingen, der efterfølgende forbedrer eksporten og mindsker importen. Men det tager tid. Ifølge Danmarks Statistiks model vil det tage op mod 20 år, inden der vil være skabt det antal ekstra jobs der svarer til udbuddet.

En så langstrakt tilpasningsperiode rækker tålmodigheden ikke til i finansministeriet. For at nå en hurtigere tilpasning skrues der derfor op for efterspørgslen efter arbejdskraft både fra ind- og udland. Det sker bl.a. gennem en fordobling af priseffekten på industrieksporten. Ligesom det antages, at husholdninger vil øge deres forbrug samtidigt med, at de øger deres udbud af arbejdskraft – dvs. allerede når de stiller sig op i arbejdsløshedskøen. Disse ændringer af modellens parametre mangler der dog en overbevisende empirisk dokumentation for.

Men nok så overraskende er det, at finansministeriet – for at nå det ønskede resultat – også har ændret definitionen på ‚uændret finanspolitik‛. Hidtil har ’uændret finanspolitik’ betydet ’ingen nye politiske initiativer’ – altså at politikerne forholder sig i ro, så modellen udelukkende benyttes til at beregnde effekten af markedskræfterne. Det gav som nævnt en forholdsvis langsom jobskabelse og dermed en forlænget arbejdsløshedskø, der jo ikke tager sig godt ud ved fremlæggelsen af arbejdsmarkedsreformer. Det fik embedsmændene til at ændre definitionen på ’uændret politik’. De argumenterer for, at uændret politik er kendetegnet ved balance på de offentlige budgetter. Fører arbejdsmarkedsreformer til øgede offentlige indtægter, så vil ’uændret politik’ ifølge den nye definition betyde, at disse penge skal bruges, hvilket medregnes i den samlede jobskabende effekt. Og så begynder det at gå hurtigt med jobskabelsen, når uændret politik pludselig betyder en – i realiteten – ekspansiv økonomisk politik.

Her er der tale om en form for modelmæssig kortslutning med hensyn til hvad modellen benyttes til. De job, som modellen ikke kan skabe af sig selv, bliver i stedet skabt af embedsmændene ved en ændret definition af ‚uændret politik‛. Her er der – ligesom ved konjunkturgenopretningen – tale om, at der på forhånd indlægges nogle ekstra ligninger i modellen, der vil sikre, at de ønskede resultater opnås. Hokus – pokus!

Hvad bruger finansministeriet egentlig modelberegningerne til?
Denne beskrivelse af, hvordan modelarbejdet tilrettelægges i finansministeriet, efterlader spørgsmålet: hvilket formål skal de egentlig tjene? Den naive læser af finansministeriet redegørelser kunne efterlades med det indtryk, at fremskrivningerne af dansk økonomi var baseret på et modelgrundlag, der repræsenterede det bedste inden for den økonomiske videnskab. Men det er ikke tilfældet af to årsager. For det første at der kun er benyttet én teoretisk tilgang. For det andet er der blevet foretaget en stribe ad hoc-prægede tilpasninger i den ADAM-model, der er udarbejdet i Danmarks Statistisk på basis af en stribe empiriske tests.

Var DS-ADAM blevet benyttet, havde det været umuligt at fremlægge de beregninger, der understøttede 2020-planen. Resultatet af de tilpassede beregninger genfindes i oversigtsfiguren fra regeringens 2020-plan udarbejdet af finansministeriet [figur 1.]. Her ses den ‚automatiske konjunkturgenopretning‛, der øger beskæftigelsen med 80.000 personer, suppleret med en yderlig stigning i beskæftigelsen på 100.000 personer, fordi ’udbud skaber sin egen efterspørgsel’. Og den er fremstillet uden et eneste forbehold!

Det paradoksale forhold er, at det ikke er de mange arbejdsmarkedsreformer, der skaber det finanspolitiske råderum, som regeringen går til valg på; men derimod, det forhold, at en mere ekspansiv politik ifølge DS-ADAM vil øge, ikke kun efterspørgslen, men også udbuddet af arbejdskraft ganske betydeligt. Hvorefter en fortsat balance på arbejdsmarkedet må opretholdes gennem uddannelsesreformer, efteruddannelse og flere praktikpladser.

Hvis den originale ADAM-model havde været benyttet, ville det ikke være kommet som en overraskelse, at den svage efterspørgsel i årene 2011-2013 ville medføre lavvækst. En stram økonomisk politik vil naturligvis indebære at opsvinget blev udskudt, hvilket forklarer, at BNP og navnlig beskæftigelsen stadig befinder sig under niveauet fra 2007 her 7 år efter krisens ankomst. Disse magre modelbaserede resultater burde give anledning til en vis selvransagelse i finansministeriet: Hvad er formålet med de fremlagte beregninger? Og blev de nået? Ligesom den meget skråsikre erklæring fra 2012, at der ikke findes anden alment accepteret økonomisk teori eller økonomisk model end den her benyttede måske med fordel kunne revurderes, inden 2025-planen udarbejdes.

Jesper Jespersen (f. 1948) er professor i økonomi ved Roskilde Universitet. Han har tidligere undervist i international økonomi ved Copenhagen Business School (CBS) og blev research fellow ved Churchill College i 2010. Han er uddannet Cand.polit. ved Københavns Universitet (KU) i 1975, Ph.d. i international økonomi ved European University Institute i 1979 og dr.scient.adm. ved Roskilde Universitet fra 2007. ILLUSTRATION: Bjarne Corydon og Morten Østergaard [foto: Polfoto/Sofia Busk]