25.10.2015

Efter murens fald og Sovjetunionens sammenbrud mistede USA sit udenrigspolitiske pejlemærke. Lige siden har der været et vakuum i amerikansk udenrigspolitik, hvor manglen på en naturlig fjende eller en seriøs trussel har ført til en retningsløs udenrigspolitik. Sådan siger Linda Fowler, der er professor i amerikansk politik på Dartmouth College, og som netop har udgivet en bog om Kongressens indflydelse på USA’s udenrigspolitik i det 20. århundrede.

PERSPEKTIV af Mads Heegaard-Poulsen

”Partisan politics stops at the water’s edge”. Sådan lyder en grundsætning i amerikansk politik, som stammer helt tilbage fra begyndelsen af det 19. århundrede. Den er gentagne gange blevet brugt som argument for, at der skal være tværpolitisk enighed, når det gælder USA’s udenrigspolitik. Udenrigspolitikken skal så at sige være farveblind. Men med øget polarisering i Kongressen og med et præsidentvalg undervejs er der større sandsynlighed for, at den amerikanske udenrigspolitik bliver enten rød eller blå.

Den uafhængige organisation The Chicago Council on Global Affairs udgav i september en rapport, som viser, at den amerikanske befolkning deler sig mere og mere efter parti, når det kommer til udenrigs- og sikkerhedspolitik. Vælgerne fra de to partier er således mere end nogensinde før uenige om, hvilken retning udenrigspolitikken skal gå.


Mens over halvdelen af de demokratiske vælgere ifølge The Chicago Council on Global Affairs angiver klimaforandringer som en kritisk trussel, der er nødvendig at bekæmpe så hurtigt som muligt — så er kun 12 procent af republikanerne af samme overbevisning. Og mens 60 procent af republikanerne mener, at Israel har en positiv indflydelse på resten af Mellemøsten, er det tal faldet til omkring 40 procent, hvis man spørger demokraterne, som så omvendt i højere grad støtter Palæstina som selvstændig stat.

Den gængse fordom om, at demokrater i højere grad sætter deres lid til internationale institutioner, mens republikanerne er mere til krudt og kugler, ser også ud til at holde stik: 78 procent af demokraterne vil ifølge The Chicago Council on Global Affairs styrke FN modsat 45 procent af republikanerne. Republikanerne vil til gengæld i overvejende grad sætte tropper ind i Iran, hvis landet skulle gå hen og forbryde sig mod atomaftalen. Selvom man historisk altid har kunnet se denne skillelinje mellem de to, viser rapporten fra den amerikanske tænketank, at skellet er blevet meget dybere end tidligere.

Kissinger: Udenrigspolitik er tilfældig
Den øgede polarisering i den amerikanske befolkning er interessant nok i sig selv — men for resten af verden er det egentlige spørgsmål, om denne polarisering vil komme til udtryk i den førte politik. Det skyldes, at udenrigspolitikken traditionelt er et område, der er forbeholdt præsidenten, som bl.a. er øverstkommanderende for de væbnede styrker.

Den amerikanske befolkning deler sig mere og mere efter parti, når det kommer til udenrigs- og sikkerhedspolitik
____________________

 

Forhenværende sikkerhedsrådgiver, udenrigsminister og modtager af Nobels Fredspris Henry Kissinger har skrevet, at ”there is no such thing as American foreign policy”. I stedet er der ifølge Kissinger blot en række ikke-planlagte træk og modtræk, som analytikere, kommentatorer og forskere forsøger at finde en systematik i. Den mere eller mindre tilfældige udenrigspolitik bunder ifølge den erfarne diplomat i, at præsidenter i USA er store personligheder og gode til at blive valgt, men at de har relativt lidt viden om, hvordan verden udenfor egentlig hænger sammen.

Hvem der er bedst til at blive valgt i 2016, ved vi endnu ikke. Men hvis Kissinger bare har tilnærmelsesvist ret, er det ikke bare skræmmende for USA, men også for resten af verden — herunder Danmark, der har fulgt USA i to krige i Irak og Afghanistan, og hvis udenrigspolitik stadig er tæt bundet op på, hvad amerikanerne gør.

Vietnam og den kolde krig
Den første udskillelsesproces i det amerikanske præsidentvalg er dog allerede godt i gang. Både de republikanske og demokratiske kandidater er tørnet sammen mod deres partifæller i kampen om at vinde partiets nominering. Og de første tegn på hvilken udenrigspolitik de forskellige kandidater vil føre — skulle de få lov til at sidde med fingeren på knappen i det ovale kontor — er allerede begyndt vise sig.

Selvom sætningen om, at politik stopper ved vandkanten nok hyppigt er blevet brugt for at dække over, at man udenrigspolitisk går imod partilinjen, når det passer en, har den været retvisende i lange perioder i amerikansk historie. Det fortæller Linda Fowler, professor i amerikansk politik på Dartmouth College, der netop har udgivet en bog om Kongressens indflydelse på USA’s udenrigspolitik i det 20. århundrede.

”I den første periode af den Kolde Krig var der ikke de store forskelle på, om det var en demokrat eller en republikaner, der sad i det Hvide Hus, når det kom til USA’s udenrigspolitik,” siger hun.

Man forbinder måske mere republikanerne med krudt og kugler — og demokraterne med internationale institutioner — men det billede er noget fortegnet, siger Fowler. Inden krigen i Vietnam var der bred enighed om, at den altdominerende strategi var at inddæmme Sovjetunionen som eksemplificeret i både Truman- og Eisenhower-doktrinerne. Det var eksempelvis demokraternes John F. Kennedy og efterfølgende Lyndon B. Johnson, der stod for den massive eskalering af Vietnam-krigen i 1960’erne.

Efter den store folkelige modstand mod Vietnam opstod der en større splittelse mellem partierne. Demokraterne blev kendt som udenrigspolitiske ”duer”, mens republikanere tog rollen som ”høge” til sig. Demokraterne advokerede i stigende grad for større fokus på internationalt samarbejde og i højere grad for samarbejde med Sovjetunionen, mens republikanerne med Ronald Reagan og George H. W. Bush i spidsen stod for en langt mere konfrontatorisk udenrigspolitik. Fælles for de to partier var, at de begge så Sovjetunionen som den store strategiske udfordring, forklarer Linda Fowler.

Manglen på en naturlig fjende
Efter murens fald og Sovjetunionens sammenbrud mistede USA sit udenrigspolitiske pejlemærke. Lige siden har der været et vakuum i amerikansk udenrigspolitik, hvor manglen på en naturlig fjende eller en seriøs trussel har ført til en retningsløs udenrigspolitik, pointerer Linda Fowler.

Man forbinder måske mere republikanerne med krudt og kugler — og demokraterne med internationale institutioner — men det billede er noget fortegnet
____________________

 

”Ingen af partierne har i dag en egentlig udenrigspolitik”, siger hun.

I 1990’erne var der en gennemgående idé om, at USA havde sejret udenrigspolitisk, og at diskussionerne udelukkende handlede om, hvorvidt man skulle involvere sig i fredsskabende missioner. Og selvom angrebet den 11. september 2011 bevirkede, at USA igen følte sig truet, og at udenrigs- og sikkerhedspolitik igen blev noget, almene amerikanere bekymrede sig om, har det ifølge Fowler ikke ændret på, at begge partier i USA mangler at formulere en sammenhængende strategi for USA’s rolle i verden. Udenrigspolitikken er blevet reaktiv og drevet af enkeltbegivenheder. Og så er vi tilbage ved Kissingers pointe om, at der ingen systematik er i amerikansk politik, siger hun.

Samme farve i begge kamre
Hvis Linda Fowler har ret — at der mangler en overordnet strategi for USA’s udenrigspolitik — kan det blive svært at forudsige, hvordan den næste republikanske eller demokratiske præsident vil reagere, når vedkommende sidder i det Hvide Hus. Men der er alligevel noget at lære af historien og af det, kandidaterne har sagt i løbet af den valgkamp, der har kørt indtil nu.

For det første viser det meste forskning, at præsidenter – uafhængigt af partifarve – er mere tilbøjelige til at bruge militær magt, hvis begge huse i Kongressen tilhører det samme parti som præsidenten. Alle større militæraktioner siden 2. Verdenskrig – med undtagelse af den første Golfkrig — er sket, når præsidenten og begge Kongressens kamre har været af samme partifarve.

Præsidenten i USA har generelt måttet se sig nødsaget til at anvende mere begrænsede midler, når ét eller begge kamre var domineret af det modsatte parti. Det kan ifølge Linda Fowler være med til at forklare, hvorfor Obama har udvidet droneprogrammet så meget. Det kræver nemlig ikke Kongressens billigelse, og han har siden 2011 været tvunget til at forhandle med et republikansk flertal i Repræsentanternes Hus.

Kongressen mere polariseret end befolkningen
Derudover har Kongressen vist sig som en mere aktiv aktør i den udenrigspolitiske debat i USA end tidligere. Som nævnt er udenrigspolitik traditionelt et område, der normalt ligger i den enkelte præsidents handlerum. Men Kongressen blander sig i højere grad end før. Det så man blandt andet, da den republikanske formand for Repræsentanternes Hus, John Boehner, inviterede Israels premierminister, Benjamin Netanyahu, til at tale for Kongressen uden at orientere det Hvide Hus.

Man kan også se det i den voldsomme debat om aftalen med Iran, hvor 47 republikanske senatorer sendte et brev Irans ledere, hvori de gjorde det klart, at aftalen ikke vil blive ratificeret af en republikansk ledet kongres. Hvis Kongressen i stigende grad afspejler den amerikanske befolknings divergerende syn på udenrigspolitik — og meget tyder på, at Kongressen er mere polariseret end befolkningen som helhed — vil en delt Kongres efter valget i 2016 gøre det endnu sværere for den kommende præsident at føre sin foretrukne udenrigspolitik.

Men der er også tegn på, at udenrigspolitikken bliver, som vi kender den. Et flertal af vælgere fra begge partier mener ifølge rapporten fra the Chicago Council on Global Affairs, at USA skal have en aktiv tilstedeværelse i verden. Vælgere fra begge partier er enige om, at Islamisk Stat er en stor og stigende trussel for USA’s sikkerhed, og over 80 procent af vælgerne fra begge partier mener ifølge rapporten, at det er afgørende, at USA bibeholder en overlegen militærmagt.

Præsidenten i USA har generelt måttet se sig nødsaget til at anvende mere begrænsede midler, når ét eller begge kamre var domineret af det modsatte parti.
____________________

 

Kun et lille segment i det republikanske parti mener, at USA skal trække sig tilbage og lade verden klare sine egne problemer. I den nuværende valgkamp er det segment repræsenteret af senator Rand Paul, der har det som en af sine mærkesager. Han er dog marginaliseret, og med kun tre procents opbakning i meningsmålingerne ser hans budskab ikke til at slå igennem hos vælgerne.

Hård retorik blandt republikanerne
Derudover er det småt med forskelle, når man kigger nedover feltet af kandidater. Rand Pauls partifælle Lindsey Graham, der har udenrigspolitikken som sin absolutte mærkesag, mener, at USA skal sende soldater til Syrien — han står for en næsten ekstrem aktivistisk udenrigspolitik.

Feltet af kandidater – især hos republikanerne – er ganske enkelt for stort til, at det giver mening at gennemgå samtlige kandidaters udenrigspolitik her. Men der er nogle klare fællestræk. Alle de republikanske kandidater er yderst kritiske over for atomaftalen med Obama, og mange af dem — eksempelvis Ted Cruz, Mike Huckabee og Scott Walker — vil rive aftalen i stumper og stykker på deres første arbejdsdag som præsident. Mere moderate kandidater som John Kasich fra Ohio og Jeb Bush er kritiske over for aftalen, men mener ikke, at det er en holdbar og langsigtet strategi, at makulere internationale aftaler.

Når det kommer til udenrigspolitik, er det i det republikanske parti generelt blevet til en kamp om at levere den hårdeste retorik i løbet af primærvalgene. Det gælder både over for Rusland, hvor kandidaterne mener, at Obama har været for svag — eller i forhold til Kina, som Obama har givet for mange indrømmelser ifølge alle kandidaterne.

Alle kandidaterne er også kritisk indstillede over for Obamas beslutning om at trække sig ud af Irak, som de mener har givet anledning til Islamisk Stats opblomstring i regionen. Derudover er der de næsten obligatoriske løfter om et styrket militær og en tættere alliance med Israel. En tommelfingerregel er, at jo tættere på The Tea Party kandidaterne er, jo større ”høge” er de, pointerer Linda Fowler.

Ted Cruz er konsekvent mere konfrontatorisk og aggressiv i sin retorik end Jeb Bush eller John Kasich. Og dem, der kan karakteriseres som evangeliske kandidater, eksempelvis Mike Huckabee, der selv er tidligere præst, lægger generelt et større fokus på vigtigheden af alliancen med Israel. Men skåret over én kam kan alle de republikanske kandidater karakteriseres som udenrigspolitiske høge, og ifølge Linda Fowler står de alle for en mere aktivistisk udenrigspolitik end nogle af demokraterne.

Hillary er demokratisk høg
Blandt demokraterne fylder udenrigspolitik indtil videre ikke så meget. En af grundene kan være, at økonomien generelt er i fremgang. Det har gjort det nødvendigt for republikanerne at fokusere på, hvad de ser som Obamas fejlslagne udenrigspolitik, mens demokraterne i højere grad fokuserer på økonomien.

Obama nyder lige nu sin højeste tilslutning i lang tid på 51 procent ifølge Gallup, og det vil kandidaterne forsøge at udnytte. Alligevel er der forskelle. Hillary Clinton, der er den klare favorit lige nu, er generelt anset for en “demokratisk høg”. Som udenrigsminister i Obamas første periode var hun med til at træffe beslutningen om at styrke droneprogrammet som et led i krigen mod terror. Hun stemte også for krigen i Irak som senator.

Hillary Clinton, der er den klare favorit lige nu, er generelt anset for en “demokratisk høg”.
____________________

 

Bernie Sanders, der er Clintons tætteste forfølger, fører en kampagne, der næsten udelukkende fokuserer på økonomiske reformer fremfor udenrigspolitik. Det blev klart i den første demokratiske debat, hvor han fremlagde en vision for Mellemøsten, som dybest set ikke adskiller sig fra Clintons. Begge ønsker de at samle en koalition bestående af arabiske lande og bekæmpe Islamisk Stat uden at sætte amerikanske tropper ind. Bernie Sanders er dog tydeligt mere forbeholden, når det kommer til at handle unilateralt og lægger større vægt på, at USA primært skal bruge militær magt i samarbejde med FN.

Den demokratiske kandidat nummer tre, Martin O’Malley, lægger heller ikke stor vægt på udenrigspolitik. Hans primære fokus har været at bekæmpe klimaforandring og global opvarmning. Det er dog noget, hans demokratiske medkandidater også støtter. Ligesom hos republikanerne er uenigheden mere overfladisk end fundamental. Det handler i større grad om forskelle i fokus end vidt forskellige verdensopfattelser.

Mindre fleksibel udenrigspolitik i USA
Republikanernes fokus på en militaristisk udenrigspolitik og demokraternes fokus på opbygning af alliancer og klimaforandringer stemmer fint overnes med den holdningsforskel mellem de to partiers vælgere, der udlægges i rapporten fra the Chicago Council on Global Affairs. Og netop i denne primærvalgstid, hvor kandidaterne kæmper internt om henholdsvis demokratiske og republikanske kernevælgere, giver det mening, at de spiller på forskellige emner.

Det er vigtigt at huske på, at kandidater ikke er særligt bundet af deres valgløfter — heller ikke på udenrigspolitikken. George W. Bush gik til valg på en modstand mod oversøisk ”nation building” og Obama på at lukke Guantanamo foruden større retssikkerhed i kampen mod terror. Som bekendt er amerikanerne stadig i færd med ”nation building” i Irak og Afghanistan, Guantanamo kører stadig, og droner slår i højere grad civile og amerikanske statsborgere ihjel uden dommerkendelse.

Netop fordi USA har så mange interesser over hele verden, er muligheden for at bedrive udenrigspolitik meget mindre fleksibel, hvilket kan virke paradoksalt i forhold til landets enorme økonomiske og militære magt.

USA er tvunget til at forholde sig til næsten alle kriser over hele verden, om det så er i det Sydkinesiske Hav, i Mellemøsten eller i Ukraine. Derfor bliver de hurtigere låst fast, og præsidentens rolle bliver i høj grad reaktiv, siger Linda Fowler. Det problem forværres af, at partierne som nævnt ikke har nogen overordnet strategi i forhold til USA’s rolle i verden.

Trump og Kissinger
Selvfølgelig vil der være en forskel i USA’s udenrigspolitik på, om det bliver en republikansk eller demokratisk præsident. Der kan ske meget i marginerne — på eksempelvis klimaforandringer, frihandelsaftaler eller størrelsen af militæret, hvor sidstnævnte uanset præsident vil forblive verdens suverænt største. Det er usandsynligt, at der bliver rykket på de store strategiske prioriteringer i forhold til Kina og Rusland.

Indtil videre har den republikanske frontløber Donald Trump glimret ved sit fravær i denne artikel. Det er der en meget simpel grund til: Han er umulig at vurdere, når det kommer til udenrigspolitik. Udover at have indrømmet, at han har meget lidt viden om emnet, har han ikke udlagt mange andre holdninger, end at han vil være en hårdere forhandler, når det kommer til Putin, at han vil være en meget ”militaristisk præsident”, og at han vil ansætte de bedste rådgivere på området. Derudover kunne man for nylig høre ham sige, at terroraktionen den 11. september 2001 aldrig ville være sket med ham som præsident.

Hvis Trump bliver valgt som USA’s næste præsident, ville det nok være det bedste eksempel på citatet fra Kissinger om, at ”there is no such thing as an American foreign policy”. Ifølge de fleste kommentatorer er han på trods af sin føring et usandsynligt valg som republikanernes endelige kandidat.

 ◼

Mads Christian Heegaard-Poulsen læser det første år af sin kandidat i statskundskab på universitetet Dartmouth College i delstaten New Hampshire, hvor han følger fag, der alle har amerikansk udenrigs- eller indenrigspolitik i fokus. Han har tidligere været i praktik i den politiske afdeling på den amerikanske ambassade i København og har boet i USA fra 2001-03.

ILLUSTRATION: Præsident Obama holder tale for en samling af USA’s marinesoldater, august 2013 [foto: DVIDSHUB via Flickr]