08.06.2015

Fra det nye RÆSON (RÆSON22)

Af Peter Nedergaard

I disse år indtager Tyskland en stadig stærkere position på den europæiske scene. Det er ikke noget tilfælde, når medierne altid spørger den tyske forbundskansler, Angela Merkel, hver gang der opstår et større europæisk problem. Lederrollen er ikke noget, som Tyskland nødvendigvis er voldsomt begejstret for. Men Tysklands ledere anerkender, at landet som den største EU-økonomi, med den største befolkning og med en økonomi, som i en årrække har præsteret bedre økonomiske resultater end de fleste andre EU-lande, har et særligt ansvar – også selvom det er som en ”tøvende leder”, for at citere de to britiske politologer Simon Bulmer og W.E. Paterson.

I mange år udgjorde den såkaldte Paris-(Bonn)-Berlin-akse lederskabet i EU. Aksen var formelt baseret på Élyséetraktaten fra 1963, der etablerede princippet om gensidig konsultation mellem Frankrig og Tyskland om alle spørgsmål af større politisk vigtighed, men den indebar herudover en norm om, at de to lande i det hele taget gik i takt i væsentlige politiske spørgsmål.

Den fransk-tyske akse gav EU en retning, som man ellers ikke ville have haft, fordi EU’s to sværvægtere hermed stod sammen i både meget store spørgsmål (gennemførelsen af det indre marked og etableringen af Den Økonomiske Union) og i halvstore spørgsmål (som fx reformer af den europæiske landbrugspolitik). I mindre EU-sager har det derimod altid været accepteret, at Frankrig og Tyskland kunne være indbyrdes uenige. Aksen passede samtidig fint ind i fortællingen om EU som resultatet af en fransk-tysk udsoning – og den kunne opfattes som manifestationen af, at tysk-franske konflikter aldrig igen skulle føre til krig.

Eurokrisens ankomst i 2008 ændrede Paris-Berlin-aksen på flere vigtige punkter. For det første klarede Tyskland krisen langt bedre end de fleste andre lande i EU. Grunden var bl.a., at Tyskland allerede i årene efter årtusindskiftet på initiativ af den socialdemokratiske forbundskansler, Gerhard Schröder, med de såkaldte Hartz-reformer grundigt reformerede det tyske arbejdsmarked. Det betød, at Tyskland selv under eurokrisens hårdeste år har haft en forholdsvis beskeden arbejdsløshed – på trods af at man stadig kæmper med arbejdsløshedsøer i det tidligere kommunistiske Østtyskland. Den tyske arbejdsmarkedspolitiske succes sammenlignet med andre europæiske lande har siden givet Tyskland og den tyske økonomiske model en særlig position i EU.

For det andet – men delvist som et resultat af den lave arbejdsløshed – har de tyske offentlige finanser været i fin form i det seneste tiår. I modsætning til de fleste andre EU-lande kæmper Tyskland ikke – som i årene efter genforeningen – med store offentlige underskud. Og i den tyske optik bør de eurokriseramte lande netop gøre, som Tyskland gjorde efter genforeningen: forbedre konkurrenceevnen og den økonomiske holdbarhed via reformer, løntilbageholdenhed og sparsommelighed.

For det tredje er Tyskland blevet omdrejningspunktet for de løsninger på eurokrisen, som man har skullet finde frem til i forhold til de fem såkaldte PIIGS-lande: Portugal, Irland, Italien, Grækenland og Spanien. De har alle været ramt af dramatiske stigninger i de offentlige underskud siden 2008, hvilket i perioder har sendt renterne på de pågældende landes statsobligationer i vejret. Regeringen i Berlin har følt, at de tyske vælgere havde en klar forventning: Man burde kun hjælpe de pågældende lande med garantier for kreditter, hvis der var sikkerhed for, at pengene blev tilbagebetalt, så det ikke blev Tyskland, der hang på regningen. Det afspejler, at selvom den europæiske solidaritet er ren realitet – og milliarder af euro på fast basis overføres årligt fra rige til fattige lande via struktur- og regionalpolitikken – er solidariteten ikke af et sådant omfang, at milliardstore garantier for kreditter til andre EU-lande kan gives uden en vis sikkerhed. Det forventer vælgerne i fx Tyskland.

Heller ikke idéen om en ’fællesskabsliggørelse’ af nogle EU-landes statsgæld via eurobonds (EU-statsobligationer) bakkes på nuværende tidspunkt op af de tyske vælgere og den tyske regering. Man frygter, at en sådan løsning i sidste ende blot vil medføre, at tyske borgere og virksomheder generelt skal betale højere renter, fordi der i den fælles gæld er nogle mildest talt usikre kort. Derfor er kreditter til de sydeuropæiske lande fra Den Europæiske Centralbank og IMF, hvor tyske skatteydere er betydelige garanter, blevet mødt med modkrav for at sandsynliggøre, at pengene ikke bliver tabt. På indholdet af disse modkrav har den tyske regering naturligt nok haft betydelig indflydelse.

Strammerkursen
Min påstand er, at Tysklands holdning til løsning af eurokrisen i vidt omfang bunder i en bestemt økonomisk filosofi, der ofte kaldes ordoliberalismen, og som støttes helt eller delvist af alle tyske politiske partier med undtagelse af partiet Die Linke, som er ’efterkommer’ af det østtyske kommunistparti. Bag ordoliberalismen stod den fremragende, men i Danmark stort set ukendte økonomiprofessor Walter Eucken. Han skabte sin filosofi på baggrund af lige dele kritik af nationalsocialismens totalitære planøkonomi og af keynesianismens evindelige statsindgriben og tendens til offentlig gældsophobning. I forhold til den neoliberale filosofi adskiller ordoliberalismen sig fx ved at lægge vægten på eksistensen af en stærk stat og en betydelig offentlig regulering af de private virksomheders konkurrenceforhold. Når velfungerende markeder mangler, skal de skabes via statslig indgriben. Fungerer arbejdsmarkedet ikke (dvs. hvis der er for stor arbejdsløshed), skal det reformeres, hvilket i praksis – som under Hartz-reformerne – betyder, at visse former for mindsteløn, pensionsrettigheder og ansættelsesvilkår skal tilpasses, hvad markedet kan bære.

Siden Anden Verdenskrig har ordoliberalismen været grundlaget for den (vest)tyske samfundsøkonomi og tilskrives en del af æren for det tyske økonomiske mirakel fra begyndelsen af 1950’erne og frem. Filosofien nyder derfor stor opbakning i Tyskland. Jo mere man i Tyskland i praksis har fulgt anbefalingerne i ordoliberalismen, jo bedre er det gået landet rent økonomisk.

Under eurokrisen er disse principper blevet udbredt til det øvrige EU (ikke mindst Finanspagten et klart udtryk herfor). Men linjen – ofte kaldet ’austerity’ på engelsk – er blevet kritiseret for at være alt for strammerorienteret: Man risikerer ifølge kritikerne at ”spare Europa ihjel”, fordi man lægger så megen vægt på tilpasning af de offentlige udgifter til indtægterne og på arbejdsmarkedsreformer, der (som i Tyskland i 00’erne) griber ind over for en række velerhvervede rettigheder for lønmodtagerne, som for visse grupper indebærer mindre indkomst (men samtidig måske også giver større chance for at få eller fastholde et job).

Kravene til PIIGS-landene har (som forudsætning for nye lån) netop indebåret krav som stramninger i skatteopkrævningen, fyringer og privatiseringer i den offentlige sektor og højere pensionsalder. I de sydeuropæiske lande ses disse tiltag som alvorlige udefrakommende indgreb i den nationale politik, men i de nordeuropæiske lande (og ikke mindst i Tyskland) er de blevet opsat som betingelser og helt nødvendige tiltag, hvis krisen skulle løses og fremtidige kriser undgås.

Tysklands lederskab under eurokrisen er set fra tysk side et spørgsmål om at acceptere, at der findes en bestemt økonomisk filosofi (ordoliberalismen), som har vist sig at fungere i praksis. Fra en del sydeuropæiske landes side er netop dette synspunkt blevet betragtet som et bevis på, at der var tale om tysk interessemaksimering. Og tyske politiske ledere er blevet kritiseret og karikeret på en måde, der er uset i EU’s historie – fx i forbindelse med demonstrationer i byer i Sydeuropa.

Tyske politikere har i EU haft ry for at være villige til at tage pengepungen op og betale, når det gjaldt. Det gav Tyskland et ry som ’den rige onkel’. Men nu skal Tyskland også her vænne sig til, at mange af de forslag, man stiller, mødes med større skepsis. Fx fik man forkastet et forslag om ændringer af selve EU’s traktatgrundlag, der ville have krævet større budgetdisciplin i medlemslandene. Også et tysk forslag om særlige kontrakter med de enkelte medlemslande, hvor sidstnævnte forpligtede sig til at gennemføre specifikke reformer, er blevet skudt ned.

Tysklands lederrolle afspejler sig i ændringer i den måde, de tyske ministerier arbejder på. Sidste år interviewede jeg i Berlin embedsmænd i det tyske udenrigsministerium og finansministerium. De fortalte, hvordan man her har oprustet indsamlingen af viden om den økonomiske situation i de enkelte EU-lande. Før kunne man ofte nøjes med at orientere sig mod, hvad der skete i Bruxelles. Nu skal man imidlertid i langt højere grad også vide noget om, hvad der sker i Madrid, Rom, København, Den Haag, Helsinki, Athen og Lissabon.

Embedsmændene var langtfra ubetinget begejstrede for Tysklands nye rolle. Når Tyskland alligevel (omend tøvende, dvs. at man blev trukket ind i lederskabet, og ikke fordi man gerne ville) i forbindelse med eurokrisen har påtaget sig en helt ny lederfunktion, skyldes det alternativet: europæisk disintegration. EU ville ikke blive opløst fra den ene dag til den anden, men unionens evne til at løse store problemer ville langsomt, men sikkert ophøre, hvis ikke Tyskland bibragte EU i det mindste et minimum af lederskab. Dét blev erkendelsen, som kom ud af finanskrisen fra 2008 og frem blandt de fleste europæiske beslutningstagere. Det var ikke de tyske beslutningstagere, som kraftigst krævede tysk lederskab. Det var de andre europæiske landes statsledere, som gang på gang appellerede til Tyskland om at påtage sig rollen.

Grækenland
Selvom andre europæiske lande krævede mere tysk lederskab, var det ikke alle, som var lige begejstrede for indholdet. Grækenland har gjort sig til hovedtalsmand for kritikken af Tyskland. Da det venstreorienterede parti Syriza med Alexis Tsipras i spidsen vandt regeringsmagten i begyndelsen af 2015, skete det på baggrund af et program, som lovede modstand mod den tyske medicin. Kravet var en genforhandling af de forpligtelser, som tidligere regeringer havde indgået med Grækenlands långivere for at hjælpe landet ud af krisen.

Men man gjorde regning uden vært. Långiverne – repræsenteret af den såkaldte trojka bestående af Den Internationale Valutafond, Den Europæiske Centralbank og EU-Kommissionen – vil stadig have sikkerhed for, at den græske økonomi og politik er i en sådan form, at man er i stand til at gennemføre tilbagebetalingerne. Kodeordet fra trojkaen er stadig reformer: Man kan diskutere, hvilke reformer der er nødvendige – fx om man kan skaffe flere offentlige skatteindtægter – men ikke reformprocessen som sådan.

Syrizaregeringen blev synligt fornærmet, da ønsket om gældseftergivelse blev afvist. Under hele forhandlingsprocessen optrådte regeringen på en måde, som var usædvanlig i EU-regi. Man afleverede ikke papirerne, som man skulle, man kom ikke med tingene til tiden, man lod forhandlinger afløse af retoriske udfald i offentligheden, man inddrog pludselig historiske begivenheder langt tilbage fra Nazitysklands besættelse af landet osv.

Dette er nok usædvanligt i EU-regi, men den græske tilgang til EU har altid haft en snert heraf. Den græske politiske kultur er noget anderledes end i resten af Europa – og Kommissionen var i sin tid heller ikke begejstret for et græsk medlemskab af det daværende EF. Den skepsis blev imidlertid overtrumfet af stats- og regeringschefer. Grækenland slap ind. Det fortrød nogle af dem nok efterfølgende i løbet af 1980’erne, hvor den græske statsminister Andreas Papandreou gang på gang blokerede beslutningsprocessen for at få særindrømmelser til Grækenland. Da Den Økonomiske og Monetære Union blev etableret, var Grækenland ikke med i første omgang. Man kom dog ind med et års forsinkelse. Først senere kom det frem, at landet havde svindlet med tallene for at leve op til optagelseskravene.

Den græske modstand har givetvis foranlediget overvejelser i Tyskland og andre lande. Det var måske også forventeligt, at Grækenland ville forsøge at modsætte sig reformkravene. Samtidig har Tyskland nok heller ikke altid fremlagt rationalet bag de tyskinspirerede forslag tilstrækkelig klart, fordi de i en tysk kontekst er så selvindlysende rigtige, at deres visdom ikke behøver en større forklaring.

Ukraine
Når det gælder Ukraine, har Tyskland stået for iværksættelsen og koordinationen af vestlige sanktioner. Det har vist Tysklands styrke, for så vidt angår evnen til at skaffe opbakning, men det har måske også afsløret Tysklands svaghed, som består i, at man med Tyskland som leder mangler en slagkraftig militær dimension.

Når Tyskland stod i spidsen for Vestens reaktion på Ukrainekrisen, skyldes det for det første Tysklands generelle økonomiske magt, relativt store befolkning og geografiske placering i midten af Europa. For det andet var Tyskland geopolitisk og økonomisk kraftigere ramt af krisen i Ukraine end andre lande. For det tredje trådte Tyskland til, fordi andre manglede muskler, villighed og troværdighed: Frankrig er økonomisk og politisk svækket i disse år, Storbritannien er i stigende grad marginaliseret i EU, USA har længe ønsket at træde et skridt tilbage fra indre europæiske anliggender, og EU’s institutioner i Bruxelles mangler stadig betydelig kapacitet til at lede EU i den slags spørgsmål.

Angela Merkel har ellers ikke set ud til at have større appetit på at spille en større udenrigspolitisk rolle, siden hun overtog kanslerposten i 2005. Godt nok spillede Tyskland en ledende rolle, da landene på det vestlige Balkan blev medlemmer af EU, men det foregik bag scenen. Da Ukrainekrisen brød ud i februar 2014 – med de demonstrationer, der førte til afsættelsen af Viktor Janukovitj – indtog Tyskland imidlertid førersædet. Dels var Angela Merkel under eurokrisen blevet vænnet til, at Tyskland kunne og burde tage en lederrolle. Dels var den opståede politiske uro i Ukraine ganske enkelt for vigtig til, at Tyskland kunne se til fra sidelinjen.

Der er stærke tyske interesser på spil. Siden 1990 er Tyskland gået fra at være en frontlinjestat i øst-vest-konflikten til at være et land, der er omgivet af venner. Tyskland vil meget nødig tilbage til den gamle situation, som var præget af geopolitisk ustabilitet, hvad der kan være risiko for, hvis Rusland fortsætter en aggressiv politik. Centraleuropa, Østeuropa og Rusland er vitale områder for Tyskland. Rusland er en meget vigtig kilde til tysk energiforsyning og et vigtigt eksportmarked for tysk industri. Og Polen er efterhånden blevet Tysklands næstvigtigste partner i EU efter Frankrig.
Tysklands lederrolle i forhold til Ukraine har hele vejen haft en multilateral platform. Alle vigtige spørgsmål drøftes med USA, og Tyskland lægger vægt på, at en kritisk masse af EU-landene støtter den førte politik. USA har været glad for, at Tyskland har villet tage lederskab i spørgsmålet – ja amerikanerne ser måske krisen som en gylden mulighed for, at Tyskland endelig kan overtage noget af USA’s (relativt omkostningstunge) sikkerhedspolitiske rolle i Europa.

Den fransk-tyske akse spiller fortsat en rolle her, for netop Frankrig er nøglen til den brede EU-opbakning. I ukrainespørgsmålet er Frankrig en slags talsmand for de lande i Sydeuropa, som tøver med at vælge en mere konfrontatorisk linje over for Rusland. En fransk-tysk enighed er således også en slags kompromis mellem de to lejre i EU, og den afværger en kraftig modmobilisering.

Tysklands vigtigste mål har været at få parterne i Ukrainekonflikten til forhandlingsbordet. Det har udmøntet sig i de to Minskaftaler fra henholdsvis september 2014 og februar 2015 – den anden aftale udgør for nærværende rammen for forsøget på at neddrosle konflikten i Østukraine. Et andet element i den tyskledede vestlige strategi over for Rusland består i indførelsen af sanktioner. De første blev iværksat efter Ruslands annektering af Krim i marts 2014 og senere suppleret. Målet med dem er todelt. For det første har de økonomiske sanktioner tjent til at skabe enighed om ruslandspolitikken i EU, hvor diskussionen om sanktionspolitikken har vist sig at være instrumentel i forhold til at dreje den i udgangspunktet store holdningsvariation i samme retning. Selvom EU-landene forud for møderne i Bruxelles ofte har tilkendegivet forskellige holdninger til sanktionerne mod Rusland, har de konkrete forhandlinger på stedet desangående næsten altid udløst enighed. For det andet har målet med sanktionerne været det helt konkrete: at begrænse Ruslands militære aktivitet i Ukraine.

Med hensyn til sanktionerne er det svært at afgøre, hvilken betydning sanktionerne konkret har haft for Ruslands adfærd i Ukraine. Ifølge den russiske oppositionspolitiker Aleksej Navalnij ville Rusland dog uden sanktionerne have invaderet den sydlige del af Ukraine (hvor de store russiske mindretal bor) helt til Odessa. Men når Rusland er ramt af økonomisk krise nu, skyldes det dog ikke blot sanktionerne, men også – og ganske givet i større grad – de faldende oliepriser.

Men Ukrainekrisen har også afsløret begrænsningerne i en tyskledet EU-udenrigspolitik. Tyskland er meget tøvende, når det drejer sig om anvendelsen af militære midler. Fx talte Angela Merkel offentligt imod et forslag om, at der permanent skulle udstationeres NATO-tropper i Polen, de baltiske lande og Rumænien, som det ellers havde været foreslået og ønsket af de pågældende stater selv. I stedet blev løsningen, at der skulle opbygges en ny ’rapid-response force’, som kunne indsættes med kort varsel i tilfælde af trusler mod NATO’s medlemmer. Det ville ifølge Tyskland indebære en tilstrækkelig sikkerhedsgaranti. Ironien er, at da Tyskland selv var en frontlinjestat under Den Kolde Krig, ønskede tyskerne netop en permanent udstationering af NATO-tropper, som man mente udgjorde den eneste troværdige modvægt til en potentiel russisk aggression.

I dag er det tyske synspunkt derimod, at en permanent udstationering af tropper i de pågældende østeuropæiske lande ville være en overtrædelse af samarbejdsaftalen mellem NATO og Rusland fra 1987. Tyskland vil ikke bryde denne aftale, selvom Rusland allerede har gjort det via annekteringen af Krim.

Tyskland har også løbende modsat sig direkte vestlige våbenforsyninger til Ukraine med henblik på bekæmpelsen af oprørerne i Østukraine. Angela Merkel meldte offentligt denne holdning ud i begyndelsen af februar 2015, nogle få dage før der skulle afholdes en runde med fredsforhandlinger i Moskva. Tysklands holdning betød selvfølgelig, at presset på Rusland blev mindre. På den anden side må det betragtes som et udtryk for et klart og vedvarende standpunkt om, at Vesten skal holde sig fra enhver militær dimension af konflikten.

Merkels afholdenhed fra brugen af militære midler skal sandsynligvis også tilskrives andre årsager end de rent udenrigspolitiske kalkuler. Det spiller således en rolle for det tyske udenrigspolitiske lederskab, at et stort flertal af tyskerne er imod anvendelsen af militære midler som et udenrigspolitisk instrument. Den normbaserede pacifisme står stadig stærkt i Tyskland og kan således modificere, hvad landets interesser tilsiger. Da Angela Merkel i 2003 i Washington Post argumenterede imod den daværende socialdemokratiske Gerhard Schröders kritik af Irakkrigen, blev hun hurtigt i tysk presse udråbt som ’krigsgal’. Hvis Merkel derfor i den nuværende situation agerede mere militaristisk, end hun gør, ville det kunne føre til, at koalitionen med SPD brød sammen, fordi SPD klart ser sig som repræsentant for antimilitarismen i den tyske befolkning. Samtidig er der i Tyskland også en generel frygt for, at en FOR hård linje over for Rusland vil bringe en ny udgave af Den Kolde Krig tilbage.

Tyskland eller kaos
I forhold til det tyske lederskab vedrørende Ukrainekrisen er Tyskland hæmmet af, at man har en befolkning, som er ret pacifistisk indstillet, og af, at man ikke er USA: Man kan ikke løse konflikten, i den udstrækning at den er udtryk for modsætningsforholdet mellem de to ’store, gamle’ atommagter, USA og Rusland.

Men samlet set er Tyskland i højere grad end tidligere blevet leder i EU og Europa. Det er ikke et lederskab, som Tyskland selv har efterspurgt, men som man er blevet nødt til at påtage sig – dels på grund af omstændighederne, dels på opfordring af de andre lande. Hovedargumentet for det tyske lederskab er alternativet: Kaos ville opstå, fordi der i fraværet af tysk initiativ vil være en manglende evne i Europa til at løse kriserne. Og trods protesterne fra Sydeuropa er sandheden: at den tyske måde at anskue økonomien på i dag er helt toneangivende i EU.

Peter Nedergaard (f. 1957) er professor i statskundskab, KU. ILLUSTRATION: G7-topmødet igår [foto: G7]