10.07.2014

Kongressen har nu nedskudt Pentagons egne spareforslag og lagt sin egen plan. Beslutningerne om hvor det amerikanske militær skal spare, får indflydelse på USA’s udenrigspolitiske handlemuligheder, skriver USA-eksperten Philip Chr. Ulrich:

BAGGRUND af Philip Chr. Ulrich

DA OBAMA-ADMINISTRATIONEN i marts præsenterede et budgetforslag for 2015 for det amerikanske forsvar, reflekterede dokumentet mange af de overvejelser, som Pentagon i disse år går med. USA skal tilpasse sig en ny verdenssituation med flere store aktører på den internationale scene, mange sikkerhedspolitiske udfordringer og lavere forsvarsbudgetter. Det var derfor et meget velovervejet budgetforslag, som blev præsenteret. Man havde fra Pentagons side gjort sig mange overvejelser, og der blev lagt op til nogle svære men nødvendige valg. Pentagon foreslog bl.a. at skære i våbensystemer: Nogle systemer skulle udfases, andre skulle sættes i reserve mens de moderniseres, og så skulle den amerikanske hærs størrelse reduceres markant.

Nu er budgetforslaget så blevet behandlet og vedtaget i Repræsentanternes Hus, og det er et noget anderledes dokument, som er kommet ud på den anden side af den politiske proces. Forude venter Senatets behandling, men man forventer ikke, at der vil ske store ændringer ved denne behandling. De indenrigspolitiske udfordringer er nemlig de samme for medlemmerne af de to kamre, og meget af modstanden mod Pentagons forslag skal netop findes i indenrigspolitiske hensyn.

Pentagons forslag
Budgetforslaget fra marts indeholdt en række forslag fra Pentagons side, som ville gøre utrolig ondt på forsvarsministeriet selv, men som man har vurderet er nødvendige for at kunne håndtere de mange opgaver, som stadig tilfalder Pentagon, samtidig med at man skærer i budgetterne.

■ HÆRENS STØRRELSE: Det forslag, som fik pulsen højest op hos mange – især Republikanske – observatører, var idéen om at beskære den amerikanske hær – fra 522.000 mand til 450.000. En hær af denne størrelse vil, ifølge Pentagons forslag, være tilstrækkelig til at varetage de opgaver, som man sandsynligvis vil komme til at stå overfor de næste år. Med moderne teknologi behøver amerikanerne ikke så stor en hær til at gennemføre konventionel landkrig, og da det er den erklærede politik fra Obama-administrationens side, at man ikke skal engageres i nye stabiliseringsoperationer i stil med krigene i Irak og Afghanistan, behøver man ikke store styrker til en sådan opgave.

■ VÅBENSYSTEMER: I en artikel fra maj 2014 i Politico Magazine kommer Bryan Clark og Todd Harrison fra den amerikanske tænketank Center for Strategic and Budgetary Assessments med tre eksempler på systemer, som Pentagon mener, man kan udfase for at bruge ressourcerne andre steder: A-10-kampflyet, U-2-spionflyet og et antal skibe fra flåden. Der lød et ramaskrig, da Pentagon annoncerede, at man ville søge at få udfaset A-10, som er et fly specialdesignet til at levere støtte til landstyrker. A-10 har været et kærkomment syn for mange soldater på jorden i både Irak og Afghanistan i de seneste ti år, hvor flyet, ifølge soldaterne, har leveret uvurderlig luftstøtte. Men da Pentagon ikke mener, at man vil få behov for et så specialiseret fly i den nærmeste fremtid, er det endt på listen over våbensystemer som kan udfases. Et andet ikon på listen er spionflyet U-2. Flyet blev introduceret i 1957, og det har siden været et af de mest succesfulde efterretningsredskaber som det amerikanske forsvar råder over. Flyet udmærker sig ved at kunne udføre overvågning fra 21 kilometers højde under alle vejrforhold. Det havde sin storhedstid under den Kolde Krig, hvor det fløj over Sovjetunionen og Kina og i flere konfliktområder. Men med flere nye moderne kapaciteter, herunder ubemandede droner, mener man, at også U-2-flyet kan udfases.

■ FLÅDEN: Et sidste eksempel er et antal skibe fra den amerikanske flåde, som man fra Pentagons side har foreslået at lægge i reserve, mens man over de næste ti år moderniserer og genaktiverer ét skib om året. Dette tiltag vurderes at kunne spare Pentagon for ca. én mia. dollar om året.

Men nu har budgetforslaget været igennem Repræsentanternes Hus og den politiske proces har givet et andet resultat end processen i Pentagon. Politikerne vil nu tvinge Pentagon til at beholde både A-10-kampflyet og U2-spionflyet. Man kan godt lide disse våbensystemer, og derfor synes man, det er en dårlig idé at udfase dem. Ligeledes vil man ikke acceptere planen om at flytte skibe til reserven for derefter at aktivere dem over en længere periode med en pæn besparelse til følge.

Men hvorfor så ikke det? Det skyldes, at man ikke vil skære våbensystemer, som man ved virker – og hvis udfasning potentielt kan koste arbejdspladser og forsvarskontrakter hjemme i distrikterne, hvor de enkelte kongresmedlemmer er valgt. Desuden vil man fra politisk side ikke risikere, at det kommer til at se ud som om, man svækker det amerikanske forsvar ved at sætte værdifulde skibe i reserve, også selvom de vil blive aktiveret igen.

Et andet eksempel, hvor Kongressen kolliderer med Pentagon, er i forhold til kampvogne. Pentagon vil gerne stoppe indkøbet af nye kampvogne, samt moderniseringsprocessen af dem man har: man hævder, at man har dem, man skal bruge, til de situationer, man anser for at være mest sandsynlige i den nærmeste fremtid – og mere til. Det kan dog ikke komme på tale at stoppe indkøbet og moderniseringen af kampvognene, for også her er der amerikanske arbejdspladser på spil. Så Pentagon skal fortsat købe kampvogne.

Et ringere beskedskab?
Konsekvensen af, at Kongressen ikke vil tillade de foreslåede nedskæringer, er selvfølgelig, at pengene skal findes et andet sted. Problemet med Pentagons budget er, at der er meget få steder, hvor man kan finde pengene. Et af dem er på materielfronten, men den har Kongressen øjensynligt lukket for. Så er der pengene til lønninger, pensioner, sygesikring og kompensationsordninger til veteraner og aktive soldater. Den pulje kan man ikke røre. Det er politisk selvmord at røre ved soldaters og veteraners penge, og der er mange juridiske begrænsninger i form af kontrakter, som yderligere begrænser den mulighed.

En af de eneste muligheder der står er tilbage er, som Bryan Clark og Todd Harrison også fremhæver, at skære på beredskabet. Man kan finde penge ved at tage dem fra øvelser, vedligeholdelse, deployeringer til internationale træningsopgaver og generel opretholdelse af beredskabet. Det er det eneste sted, hvor der er penge, som kan flyttes rundt eller tages væk. Det kan komme til at betyde, at det amerikanske forsvar kan ende i en situation meget lig den man stod i efter Vietnamkrigen. Her havde man et forsvar, og især en hær, hvor materiellet ikke fejlede noget. Mændene var der nok af, men træningen var tæt på ikke-eksisterende. Militæret var altså ikke i stand til at udføre selv basale operationer, pga. manglende træning og kendskab til det materiel man opererede med.

Det skal understreges, at der er lang vej til en sådan situation i dag. Meget lang. Men hvis ikke den politiske proces i USA bliver mere fokuseret på sikkerhedspolitiske nødvendigheder, og mindre fokuseret på hvad der står på bundlinjen, så kan man risikere at nærme sig en lignende situation.

Situationen i Irak er et skræmmescenarie
Den aktuelle situation i Irak, hvor styrker fra organisationen ISIS har løbet flere byer over ende mens den irakiske hær i disse områder har vist sig ude af stand til at gøre reel modstand, er et af de scenarier, som plager Pentagon. Hvis man skærer i beredskabet som resultat af et uholdbart budget, så vil det hæmme det amerikanske forsvars evne til at reagere på kriser i områder, hvor amerikanske kerneinteresser er på spil.

I forhold til Irak kan man fra Pentagons side konstatere, at præsident Obama fra begyndelsen har sagt, at man ikke ønsker at engagere amerikanske landstyrker i endnu en krig i landet. Dermed er man ikke tvunget til at skulle stille en større styrke klar til operationer på irakisk jord. Amerikanerne rammes altså ikke umiddelbart af beredskabsproblemerne. Løsningen må komme fra irakerne selv, siger Obama. Men USA vil gerne hjælpe. Denne hjælp har indtil videre taget form af 300 rådgivere, som er sendt til Irak for at støtte den irakiske hær i kampen mod ISIS.

Den større problemstilling for det amerikanske forsvar, og for amerikansk udenrigspolitik generelt, er, hvis USA ikke kan opstille en troværdig trussel over for en potentiel modstander eller stat, som prøver at diktere en ny agenda i en given region. Hvis det amerikanske forsvars evne til at reagere på trusler og pludseligt opståede situationer rundt om i verden svækkes pga. dårlig økonomi, kan man risikere, at den amerikanske indflydelse mindskes, og at USA i højere grad vil blive ignoreret, fordi man ved, at landet alligevel ikke kan stille noget op.

Irak kan altså ses som et skræmmescenarie for amerikansk udenrigspolitik
____________________

 

Irak kan altså ses som et skræmmescenarie for amerikansk udenrigspolitik. Et scenarie, hvor USA ikke er i stand til at reagere med en plausibel trussel overfor en udefrakommende trussel – med faldende amerikansk indflydelse til følge.

Hvorfor er Pentagon kommet med disse forslag?
I 2011 vedtog Kongressen den såkaldte Budget Control Act, hvis formål var at tilskynde, at Kongressen sammen med Obama-administrationen kunne blive enige om at få bragt det amerikanske underskud ned. Idéen var, at det skulle gøre så ondt på både dDmokrater og Republikanere, hvis man ikke blev enige, at man simpelthen var nødt til at finde en løsning. Truslen lød på automatiske nedskæringer over hele det føderale budget til en samlet værdi af 917 mia. dollars fordelt over ti år.

Til manges store overraskelse lykkedes det i 2013 ikke at få en budgetaftale igennem, og den såkaldte ”Sequestration”, de automatiske nedskæringer, blev igangsat.

Pentagon skulle også bidrag til at få nedbragt det amerikanske underskud. Det accepterede Pentagon med det samme. Man var dog stærke modstandere af metoden, da man ikke fik nogen indflydelse på, hvor pengene skulle findes. De skulle tages automatisk over hele Pentagons budget. Fra Kongressens side indså man, at det var en uholdbar løsning, og i slutningen af 2013 vedtog man en ny budgetlov, som fritog Pentagon fra ”Sequestration” i budgetårene 2014 og 2015. Det er dog ikke sikkert, at man undgår ”Sequestration” i fremtiden, og derfor prøver Pentagon at vise Kongressen, at man er villig til at træffe svære beslutninger, og at Kongressen derfor skal forlænge fritagelsen eller helt afskaffe ”Sequestration”, når nu Pentagon har vist sig så ansvarlige.

Vil Kongressen tage ansvar?
Hvorvidt ”Sequestration” vender tilbage for at ramme Pentagon er altså stadig usikkert, men når Kongressen tilsyneladende ikke vil træffe svære beslutninger, så er ”Sequestration” en nem politisk udvej. Det er et tiltag, som begge de politiske partier har stået bag, og det gør ondt på begge parter. Men netop den tværpolitiske karakter af ”Sequestration” gør den også nem at gemme sig bag.

Der er altså to måder, hvorpå indenrigspolitiske hensyn kan komme til at præge Pentagon i de næste mange år:
1) Ved at Kongressen undlader at foretage nedskæringer og reformer på baggrund af anbefalinger fra Pentagon med den begrundelse at det kan koste arbejdspladser i hjemdistrikterne
2) Ved at man ikke finder en løsning på det amerikanske underskud, og derfor lader ”Sequestration” træde i kraft igen

Det sidste er selvfølgelig et worst-case scenarie. Men set ud fra hvordan den amerikanske Kongres har fungeret de sidste år, er risikoen for at det netop er det, der kommer til at ske, stor. På den måde vil indenrigspolitiske hårdknuder og intolerance over for andre politiske holdninger komme til at diktere amerikansk forsvarspolitik. ■

Philip Chr. Ulrich (f.1988) er uddannet Cand.Mag. i Amerikanske Studier fra Syddansk Universitet. Han har tidligere været ansat som fuldmægtig ved Forsvarsakademiet, og haft en internship i Lessons Learned & Development afdelingen ved Civil-Military Cooperation Centre of Excellence i Holland. Han arbejder også som forsvarsanalytiker ved USA-sitet Kongressen.com ILLUSTRATION: Amr. militær på øvelse i Florida i 2013. [FOTO: Staff Sgt. Vernon Young Jr., U.S. Air Force]