18.08.2014

OECD skal have ny officiel definition på udviklingsbistand inden 2015. Mens verden har forandret sig markant, er de nuværende regler fra 1969 nemlig så godt som stagneret. Her er tre centrale debatter fra de igangværende forhandlinger om rammerne for fremtidens fattigdomsbekæmpelse.

Af Adam Moe Fejerskov og Signe Terney Larsen, DIIS


750 mia. kroner. Cirka så mange penge overføres der hvert år i officiel udviklingsbistand fra alle OECD-landene til verdens fattige lande. Danmarks bidrag beløber sig til omkring 18 mia. kroner, der sammen med de øvrige milliarder alle går til forskellige projekter, som på forskellige måder bidrager til bekæmpelsen af verdens fattigdom.

Men det er langt fra alle aktiviteter eller projekter i udviklingslandene, der partout tæller med i OECD’s statistikker som officiel udviklingsbistand. Medlemslandenes aktiviteter skal nemlig falde ind under en række retningslinjer og leve op til flere krav, før de er at betragte som såkaldt Official Development Assistance (ODA).

Vi skal helt tilbage til 1969 for at finde udgangspunktet for de regler, der i dag definerer rammerne for den officielle udviklingsbistand. Regler, der kun har set små ændringer i løbet af de forgangne fire årtier.

Mens reglerne for ODA er så godt som fastfrosset, har verden til gengæld været genstand for omfattende forandringer. Mange lande, der tidligere var afhængige af udviklingsbistand, er i dag blevet lokomotiver, der driver verdensøkonomien fremad og selv giver bistand til fattige lande. Størstedelen af verdens fattigste lever ikke i de fattigste lande, men i såkaldte “fattigdomslommer” i mellemindkomstlande, som Brasilien og Indien. Nye finansielle strømme er kommet til og har i mange lande minimeret bistandens rolle som den drivende kraft bag økonomisk vækst.

Samtidig er der stadig økonomisk eller politisk skrøbelige lavindkomstlande, der ikke fremstår som særligt attraktive for investering og derfor er dybt afhængige af udviklingsbistanden fra OECD-landene. Det udfordrer rammerne for den officielle bistand til udviklingslande.

Danmark og de øvrige OECD-lande har forpligtet sig til at give 0,7 procent af deres bruttonationale indkomster til officiel udviklingsbistand og er derfor meget optagede af definitionen på officiel udviklingsbistand. I 2013 opfyldte kun Danmark og fire andre, ud af 29, denne målsætning, og der er således lang vej endnu.

Mange OECD lande giver dog i stigende grad udtryk for, at de bidrager til økonomisk og social udvikling på mange måder, der ikke tælles med i OECD’s officielle statistikker, og som derfor ikke har samme status som officiel udviklingsbistand. Det gælder fx specifikke typer lån til udviklingslandene, sikkerheds- og stabiliserende operationer, klimafinansiering og støtte til virksomheder, der opererer i udviklingslandene. Et af argumenterne for en omdefinering af rammerne for officiel udviklingsbistand er således, at den nuværende definition ikke tager højde for de nye måder at finansiere udvikling på, hvilket gør det vanskeligere for medlemslandene at leve op forpligtelsen om de 0,7 procent.

Derfor har OECD nu taget de første skridt på vejen mod en ny definition på officiel udviklingsbistand. Et ekspertråd leverede i slutningen af juni sine anbefalinger, og inden årets udløb skal der ligge et nyt regelsæt klar. Det hele er nu op til medlemslandene, som allerede har taget hul på de formelle forhandlinger om fremtidens definition på udviklingsbistand.

Tre centrale debatter indrammer de nuværende forhandlinger og diskussionen om en ny definition på, hvad officiel udviklingsbistand skal være i fremtiden.


I) Udviklingslande er ikke bare udviklingslande

I dag repræsenterer udviklingsbistanden samlet set kun omkring én procent af de penge, som flyder ind i udviklingslandene. Men sådan har billedet langt fra altid set ud. Selvom der er store forskelle mellem de enkelte lande, er der sket markante ændringer i det globale økonomiske landskab, siden OECD definerede mærkatet “udviklingslande” i 1969. Dengang udgjorde bistanden mere end 50 procent af pengestrømmene til lande som Ghana, Etiopien og Myanmar

Nye pengestrømme har i stor stil taget over. Der er tale om kapital fra udenlandske private investorer, migranters overførsler til deres hjemlande, filantropiske fonde og i tillæg en række nye donorlande, der selv tidligere har været bistandsmodtagere – fx Sydkorea, Brasilien, Sydafrika og Kina.

Udviklingsbistandens geografiske kontekst har ændret sig. Siden bistandens spæde start har 55 lande udviklet sig til et niveau, hvor de ikke længere må modtage bistand, fordi de simpelthen har for store økonomiske kræfter. Adskillige af disse er sågar selv blevet donorer.

Situationen i dag er dog også den, at mange af de værst stillede lande slet ikke har formået at løfte sig ud af fattigdommen, og at kategorien af udviklingslande er knækket over på midten. På den ene side står de lande, der kan tiltrække udenlandske investeringer, og som oplever markant økonomisk vækst. På den anden side finder man de politisk eller økonomisk skrøbelige lavindkomstlande, der ikke fremstår som særligt attraktive steder at investere og derfor fortsat er dybt afhængige af udviklingsbistand. I de værst stillede lavindkomstlande repræsenterer udviklingsbistanden stadig 70 procent af alle de penge, der kommer ind udefra.

Samtidig har fattigdommens geografi ændret sig, og i dag er det bredt anerkendt, at omkring to tredjedele af verdens fattigste mennesker lever i mellemindkomstlande. Altså lande, der potentielt har den fornødne økonomiske kapacitet til at gøre noget ved deres interne ulighed, men som ikke nødvendigvis har den fornødne politiske vilje. Udviklingsbistanden var oprindeligt tænkt som en støtte til fattige lande og ikke fattige mennesker i økonomisk velstillede lande og er derfor udfordret af denne udvikling. Dette rejser et væsentligt spørgsmål: Skal udviklingsbistanden gives til de fattigste lande eller de fattigste mennesker?

Både set fra Nord og Syd har verden gennemgået markante ændringer de seneste årtier, og det giver ikke længere megen mening at tale om udviklingslandene som en homogen gruppe. Det gør selvfølgelig blot spørgsmålet om en officiel definition af udviklingsbistand mere kompliceret.


II) Omdefineringen som et teknisk spørgsmål

Gennem de senere år har en række nye finansieringsmetoder og instrumenter vundet indpas på den globale scene. Mange af disse er ikke omfattet af den nuværende definition af officiel udviklingsbistand og tæller derfor ikke med i OECD’s statistikker eller som en del af landenes vej mod 0,7-målet. Det gælder specielt bidrag gennem instrumenter, som involverer den private sektor og andre markedsbaserede tiltag. Det kunne eksempelvis være investeringsfonde, hvor offentlige donorer forsøger at lokke private midler til ved at stille sikkerhed overfor virksomhederne. Midlerne, der bruges på den måde i dag, er langt fra så store som den officielle udviklingsbistand, men forventes at vokse i fremtiden.

Disse midler har fået en vigtigere rolle at spille i takt med en voksende erkendelse af Vestens begrænsninger. Fremtidens fattigdomsbekæmpelse kan ikke alene komme fra de rige landes officielle udviklingsbistand, men må i højere grad bygge på partnerskaber. De traditionelle velhavende lande kan ikke alene sikre globale offentlige goder (fx klima, sundhed og sikkerhed) for alle mennesker i alle dele af verden. En af hovedårsagerne til, at OECD-landene er interesserede i at få aktiveret deres egne private sektorer, er således naturligvis også, at mange udviklingslande gennemgår markant økonomisk vækst og i højere grad end nogensinde før fremstår som attraktive markeder.

I Danmark ser vi en stigende tendens til, at den danske privatsektor involveres i udviklingssamarbejdet. Desuden er sammenlægningen af handels- og udviklingsminister-posten et udtryk for denne udvikling. Der hersker en forhåbning om, at man kan tage del i den økonomiske fremgang.

Diskussionen om OECD’s officielle definition på udviklingsbistand kan godt fremstå teknisk. En del af diskussionerne, som de forløber lige nu, handler således også om godkendelsen af specifikke typer af lån til udviklingslandene og fastsættelsen af diverse procentsatser for, hvor store andele af lånene der tæller med som officiel bistand.

I sidste ende er der dog i høj grad tale om et principielt spørgsmål, som grundlæggende handler om, hvordan den globale fattigdomsbekæmpelse skal finansieres i fremtiden og endnu mere fundamentalt, hvad der skaber udvikling.

Er man med til at lægge fundamentet for en fremtidig økonomisk og social udvikling i Somalia, hvis man som vestligt land bidrager til sikkerheds- og stabiliserende missioner, eller plejer man udelukkende egne snævre sikkerhedsinteresser? Gør man livet bedre for en afrikansk bonde ved at minimere CO2 -udslippet i Danmark, eller lever man bare op til de klimaforpligtelser, man alligevel har påtaget sig?

Det er nogle af de fundamentale spørgsmål, der skal tages stilling til i OECD, inden man lægger sig fast på en ny definition af rammerne for fremtidens udviklingsbistand.


III) Bred eller snæver definition

Uenighederne i forhandlingerne er mange, og som det ser ud lige nu, er der kun fælles fodslag om behovet for en generel omdefinering af parametrene for officiel bistand. De nuværende regler stemmer simpelthen ikke overens med den verden, der omgiver os, lyder den brede erkendelse.

Forløbet frem mod vedtagelsen af en ny definition på udviklingsbistand har udviklet sig til en kamp mellem på den ene side tilhængerne af en mere snæver forståelse af bistand og på den anden side dem, der taler for en anerkendelse af de alternative finansieringsformer.

Den ene side kæmper for, at definitionen bliver strammet endnu mere op, så medlemslandene ikke kan gemme sig bag fx udgifter til flygtningemodtagelse. Ifølge den side af debatten bliver alt for mange udgifter, som ikke har nogen reel indflydelse på fattigdomsudryddelsen, allerede i dag betragtet som officiel bistand.

På modsatte side kalder man netop på en anerkendelse af udgifter, som går til projekter, der på alternative måder hjælper med at skabe økonomisk og politisk fremgang i de fattige lande.

Ligne nu tegner en konstellation med en indre og en ydre cirkel til at have vundet størst anseelse blandt parterne rundt om forhandlingsbordet. Den inderste cirkel minder om den nuværende definition, hvor kun projekter med fattigdomsreducering i sigte tæller med.

Men fidusen med den ydre cirkel er, at landene også skal have mulighed for at medregne alle de nye og alternative aktiviteter, som på den ene eller anden måde bidrager til økonomisk eller social fremgang i udviklingslandene. Den ydre cirkel tegner sig altså for en langt bredere definition af udviklingsbistanden, som i højere grad imødekommer et ændret globalt landsskab. Med de to cirkler kan landene således forpligte sig på ulige måder efter ambitionsniveau og evner.

Den ydre cirkel skal samtidig styrke dialogen med nye aktører, der ikke har et fortroligt forhold til udviklingsbistanden. Den skal således åbne døren for fx vækstlande eller private virksomheder, der ofte skræmmes af konceptet om udviklingsbistand, men har store økonomiske kræfter, som kan blive en vigtig faktor i fremtidens fattigdomsbekæmpelse og ikke mindst i sikringen af de offentlige globale goder, altså sundhed, sikkerhed etc. for verdens borgere.


Vil ambitionsniveauet blive udvandet?

I takt med at nye finansieringsmetoder omfavnes, bliver udfordringen at sikre, at de høje ambitioner for fattigdomsbekæmpelsen ikke svigtes. En konsekvens kan være, at forpligtelsen om at give 0,7 procent af bruttonational indkomst i officiel udviklingsbistand løber ud i sandet. Forpligtelsen, hvor teknisk det end umiddelbart lyder, er ellers historisk en af de mest markante forpligtelser i det internationale udviklingssamarbejde, der løbende er blevet gentaget i både FN og EU-regi siden 1970.

På trods af at mange lande stadig ikke lever op til forpligtelsen, har langt de fleste nu lagt sig fast på planer for, hvordan de vil nå målet. Storbritannien har netop som det første G8 land nået 0,7 målet. I en tid, hvor ressourceknapheden er udtalt i Europa, er det forbilledligt.

De sidste års forandringer tegner dog et billede af en stor spredning, hvor lande som Storbritannien hæver sit ambitionsniveau, mens traditionelt set stærke støtter af udviklingssamarbejdet som Holland går i modsatte grøft og sætter nationale egeninteresser over globale ambitioner.

Scenariet med en ydre og en indre cirkel vil formentligt betyde, at kun en snæver kreds (formodentligt den nordiske kreds med Sverige, Norge og Danmark samt ligesindede) vil gå op i at nå et højt niveau i den inderste cirkel. Samtidig kan det tænkes, at lande, der har manglet ambitionerne om at nå 0,7-målet (som eksempelvis Tyskland og Frankrig), vil holde sig til den ydre cirkel. De vil således bruge bredden i de accepterede aktiviteter i den ydre cirkel til at fastholde deres fokus på instrumenter, der gavner donorlandene selv, men ofte ikke har fattigdomsreduceringen i højsædet.


Adam Moe Fejerskov (1987) er ph.d.-studerende ved Dansk Institut for Internationale Studier. Han er tæt iagttager og kommentator af dansk og europæisk udviklingspolitik og bl.a. tidligere rådgiver i Udenrigsministeriet.Signe Terney Larsen (1985) er forskningsassistent ved Dansk Institut for Internationale Studier. FOTO: FN/Albert González Farran via Flickr