06.02.2014

Denne artikel er fra RÆSON17 (årets første trykte nummer, som udkommer i marts) og kræver abonnement: 250 kr./året (200 for studerende).

ANALYSE af Peter Viggo Jakobsen

„Diplomati uden våben er som musik uden instrumenter,‟ sagde Frederik den Store engang. Det er forklaringen på, at Syrien-forhandlingerne i Geneve i øjeblikket handler om alt andet end fred. Op til forhandlingernes start i januar 2014 var det store spørgsmål om parterne overhovedet ville dukke op. Så ændrede fokus sig til, om parterne ville mødes i samme lokale, dernæst hvad de skulle tale om og i hvilken rækkefølge. Det hele handlede om procedure. For FN og de vestlige regeringer er det en stor succes, at parterne overhovedet mødes.

Værterne gentager utrætteligt, at der ikke er nogen ”militær løsning” på konflikten. Selvfølgelig ikke. Militær magtanvendelse løser ikke konflikter. Men militær magtanvendelse skaber forudsætning for politisk acceptable løsninger. Fred bliver først mulig, når forhandlingerne afspejler det militære styrkeforhold på slagmarken.

Ingen af parterne eller deres sponsorer er interesseret i blot ’fred’. I så fald ville der ikke være nogen krig. Krigen skyldes uenighed om, hvordan freden skal se ud. Ingen af siderne er tilfredse med den nuværende situation – eller pressede nok til at komme med indrømmelser, der kan tilfredsstille modparten. Derfor vil myrderierne fortsætte i overskuelig fremtid.

Den nuværende fase er domineret af to overvejelser for de implicerede parter. Det internationale samfund ønsker at vise, at man ”gør noget”. FN og de permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet, som har det primære ansvar for at opretholde international fred og sikkerhed, kan ikke se passivt til, når millioner er på flugt og dødstallet har rundet 100.000,uden at miste legitimitet. Derfor er det vigtigt for dem at holde forhandlingerne i gang. Hvis forhandlingerne bryder sammen, vil vestmagterne komme under folkeligt pres for at standse myrderierne. Det er det sidste, de ønsker, fordi det ikke kan gøres effektivt uden at sætte soldater ind på landjorden. Kun på denne måde kan man sikre humanitær assistance og forhindre nye overgreb. Så længe der tales i Geneve, kan diskussionen om militær indgriben holdes i ave.

De syriske parter bruger til gengæld Geneve som et led i kampen om international opbakning. De spiller Sorteper for at kunne give modparten skylden for, at kampene fortsætter. Parterne vil acceptere udbringningen af humanitær nødhjælp i det omfang det ikke svækker deres position på slagmarken. Våbenhviler kan også komme på tale, hvis der er behov for nye våben og forsyninger eller at give soldaterne hvile. Men reelle forhandlinger om Syriens fremtid kommer vi ikke til at se foreløbig.

Fred kræver mere end et forhandlingsbord
Mange kommentatorer synger med på sangen fra FN og de vestlige regeringer: at det er en succes, at parterne overhovedet taler sammen i samme lokale – og at man kan skabe tillid ved først at tale om ”lette” ting som humanitær assistance og fangeudvekslinger for så at bevæge sig videre til reelle fredsaftaler. Sådan hænger tingene desværre ikke sammen. Forskning fra lignende forhandlinger viser entydigt, at fred ikke bygger på tillid men interesser og troværdige sikkerhedsgarantier. Tillid kan bidrage til at få processen til at gå lettere, men tillid er ikke en nødvendig betingelse for fred: Nej, tillid er noget, der opstår senere i en forhandlingsproces, hvis parterne holder deres løfter. Et godt eksempel på dét, er aftalen om de kemiske våben fra september 2013 mellem det syriske regime og USA og Rusland. Den kom i stand, selvom parterne ikke stolede på hinanden. USA’s manglende tillid til Syrien resulterede i en aftale med klare delmål og tidsfrister, som gør det muligt at kontrollere om regimet lever op til dets forpligtigelser. På tilsvarende vis gjorde russernes og syrernes manglende tillid til USA det nødvendigt at overdrage opgaven med at føre aftalen ud i livet til neutrale FN-inspektører, som USA ikke har kontrol over.

To faktorer gjorde aftalen mulig. Den første var de tre parters fælles interesse i at undgå et amerikansk luftangreb. Obama havde til sin overraskelse måtte sande, at der var minimal international og national opbakning til et sådant angreb. Samtidig frygtede russerne og det syriske regime, at et amerikansk angreb kunne svække regimet afgørende. Alle tre parter kunne derfor bruge aftalen om de kemiske våben til at komme ud af den kattepine, som Obamas trusler havde bragt dem i.

Lige så afgørende var det, at aftalen ikke ændrede situationen på slagmarken. Al-Assad-regimet gik med til at aflevere sine kemiske våben, fordi styret ikke var afhængig af dem for at bekæmpe de syriske oprørsgrupper. Hvis USA også havde bedt regimet om at udlevere sine fly, helikoptere, artilleripjecer og kampvogne, var aftalen ikke blevet til noget.

Aftalen om de kemiske våben kom altså i stand, fordi den afspejlede parternes interesser og situationen på slagmarken i Syrien. Det gør sig ikke gældende i øjeblikket. Kravet om al-Assads afgang og indsættelsen af en overgangsregering, som de vestlige lande anført af USA, Saudi-Arabien, Qatar og Tyrkiet stiller i Geneve på oprørernes vegne, er ude af trit med situationen på slagmarken. Oprørerne kan i øjeblikket ikke true regimets eksistens, og så længe det er tilfældet, vil regimet og dets primære sponsorer, Rusland og Iran, ikke acceptere så vidtgående krav. Oprørerne og deres sponsorer vil imidlertid ikke nøjes med mindre, og dét fastlåser situationen.

To veje til fred
Det vil kræve en ændring af styrkeforholdet på slagmarken at bryde dødvandet. I øjeblikket tror begge parter stadig, at de kan opnå en mere fordelagtig fred ved at kæmpe videre. Det momentum, som regimet opnåede med Hizbollahs indtræden i krigen i maj 2013, er forsvundet. Regimets bestræbelser på at genvinde kontrollen med hele hovedstaden Damaskus og hovedvejen ud til det alawit-dominerede område ved Middelhavskysten har ikke båret frugt. Men oprørerne er imidlertid stadig langt fra stærke nok til at kunne besejre regimet uden hjælp udefra. Situationen kan derfor bedst karakteriseres som fastlåst. Det skaber to veje til fred.

Enten kan det internationale samfund udmatte parterne ved at gøre det umuligt for nogen af dem at vinde. Når parterne så bliver trætte af at slås, kan eksterne mæglere hjælpe dem med at forhandle en holdbar fred på plads. Erfaringsmæssigt tager det lang tid for parterne i en borgerkrig (og deres sponsorer) at køre trætte. De fortsætter i reglen med at kæmpe langt ud over det punkt, hvor det er rationelt at stoppe. Udmattelsesstrategien forudsætter, at de globale og regionale magter undlader at yde nogen form for støtte, der kan give nogen af de krigsførende parter en tro på, at de kan vinde. Den forudsætter også, at ingen af krigens parter kan finansiere en fortsat kamp ved at sælge værdifulde mineraler eller råstoffer. Denne tilgang bidrog til at afslutte en langvarig borgerkrig i Mozambique i 1992 – da støtten fra eksterne sponsorer forsvandt som følge af afslutningen på den Kolde Krig, løb de krigsførende parter tør for ressourcer, og så måtte de forhandle.

Den anden mulighed er at ”vælge en vinder” og hjælpe en af krigens parter til at vinde. Det gjorde USA i Bosnien efter flere års dødvande ved forhandlingsbordet. USA genopbyggede den kroatiske hær og tvang bosnierne og kroaterne i Bosnien til at samarbejde. En succesfuld kroatisk offensiv støttet af en bombekampagne fra NATO tvang de bosniske serbere til forhandlingsbordet, og resultatet blev fredsaftalen i Dayton i 1995. Vesten valgte på tilsvarende vis en vinder i Kosovo (1999), Afghanistan (2001), Libyen (2011) og Mali (2013).

Vindermodellen forudsætter ligesom udmattelsesmodellen, at globale og regionale magter ikke modarbejder hinanden. Men den forudsætter også, at intervenerende stormagter kan finde en part, som de ønsker at hjælpe til sejr.

Udsigt til fortsat krig
I Syrien kan ingen af de to modeller realiseres i overskuelig fremtid. Den fornødne enighed blandt de eksterne sponsorer er ikke til stede. Rusland, Iran og Hizbollah går stadig efter at bevare et venligtsindet regime i Damaskus. Det er ikke afgørende for dem om al-Assad bliver siddende eller om regimet har kontrol med hele Syrien. Men de vil ikke acceptere et vestligt-orienteret regime i landet, med mindre de bliver tvunget til det militært. Qatar, Saudi-Arabien og Tyrkiet vil omvendt ikke acceptere, at Assad beholder magten. Deres militære støtte til oprørerne vil fortsætte med uformindsket kraft i håbet om, at det kan tippe magtbalancen til deres fordel.

Det er problemet med at finde en acceptabel vinder, som har lammet de vestlige stormagters Syrien-politik. Fraværet af en samlet opposition som troværdigt vil love at indføre demokrati og respekt for menneskerettighederne, når al-Assad regimet er væltet, har afholdt USA og de øvrige vestlige stormagter fra at levere kampafgørende støtte til oprøret. Ingen vestlige stormagter ønsker at løbe risikoen for, at avancerede våben falder i de forkerte hænder, eller at vestligt støttede oprørere opretter et anti-vestligt styre og slagter deres modstandere og etniske mindretal efter al-Assad regimets fald.

Disse dilemmaer vil få de vestlige stormagter til at fortsætte med at fokusere på forhandlingerne i Geneve og på at forbedre de humanitære organisationers adgang til civilbefolkningen. Disse bestræbelser har imidlertid ingen nævneværdig indflydelse på krigens gang. Krigens videre forløb vil blive formet af det fortsatte oprustningskapløb mellem oprørerne og deres militære hovedsponsorer (Qatar og Saudi-Arabien) på den ene side og regimet og deres sponsorer (Rusland, Iran og Hizbollah) på den anden. Freden kommer, når en af siderne har held til at tippe den militære magtbalance på slagmarken, eller når udmattelsen indtræder. Ingen af delene kommer til at ske foreløbig.

Peter Viggo Jakobsen (f.1966), ph.d. i statskundskab, er lektor ved Institut for Strategi ved Forsvarsakademiet. Har tidligere været ansat på Københavns Universitet og Dansk Institut for Internationale Studier. Primære interesser er forsvars- og sikkerhedspolitik, civilt-militært samarbejde, samtænkning, brug af magt og tvangsdiplomati (coercive diplomacy), international krisestyring og konflikthåndtering. Flittigt anvendt rådgiver, foredragsholder og kommentator på det forsvars- og sikkerhedspolitiske område i såvel Danmark som udlandet.

Litteratur:
RK Betts, The Delusion of Impartial Intervention, Foreign Affairs 73:6 (1994): 20–33.
PV Jakobsen, Coercive diplomacy, i A Collins (red) Contemporary Security Studies (Oxford: Oxford University Press, 2013): 239-255.


Illustration: Mægler for FN og den Arabiske Liga, Lakhdar Brahimi under forhandlingerne i Montreaux („Geneve II‟) [foto: FN]