11.12.2014

ANALYSE af Camilla Tenna Nørup Sørensen

Som jeg fremhæver i konklusionen på mit bidrag om Kina til bogen ‘Verdens magter’ fra Ræson, er der i disse år blandt kinesiske forskere i international politik en intensiv debat om, hvordan Kina skal udfylde landets nye internationale rolle, nu hvor det ikke længere er muligt at ‘free-ride’ på USA som garant for international stabilitet og sikkerhed. Kina har, siden starten på den økonomiske reformproces i slutningen af 1970’erne, fulgt Deng Xiaoping’s overordnede retningslinjer for kinesisk diplomati. De går kort sagt ud på, at Kina skal fokusere på egen økonomisk udvikling, holde lav profil i det internationale system og ikke blande sig i andre landes konflikter eller indenrigspolitik. Officielt er disse retningslinjer stadig gældende, men reelt er det ikke længere muligt – eller hensigtsmæssigt – for Kina at følge dem. Kinas position og indflydelse i det internationale system er blevet for stor og synlig, og landet har fået for mange, for stærke og for spredte interesser – økonomiske, politiske og sikkerhedspolitiske – til blot at kunne fortsætte med ‘hold lav profil’ diplomatiet.

Spørger man kinesiske forskere, hvad der kommer i stedet, og hvordan vil Kina agere som international stormagt i det internationale system, så fremhæver de altid én ting: Kina vil være en anden type stormagt end USA på grund af landets særlige historiske og kulturelle baggrund, værdier og normer. Derfor vil kineserne aldrig anvende militær intervention, sanktioner og trusler om isolation. Det kniber imidlertid for dem at konkretisere nærmere, hvordan det særlige kinesiske stormagtsdiplomati vil udmønte sig i kinesisk udenrigs- og sikkerhedspolitik. Men måske begynder vi at se antydninger af noget mere konkret i disse måneder.

Det mest i øjnefaldende tiltag er kinesernes aktuelle mægling i Afghanistan. Med dette nye initiativ har Beijing lagt noget af den karakteristiske kinesiske forsigtighed og lave profil fra sig og træder mere i karakter som stormagt. For første gang har kineserne åbent tilbudt at stille faciliteter til rådighed og agere som mægler i forhold til en indenrigspolitisk konflikt i et andet land. Hvad ligger der bag? Og hvordan kan det videre udvikle sig?

Efter den afghanske præsident Ghani’s statsbesøg i Beijing i oktober 2014, hvor Ghani tilsyneladende anmodede kineserne om at spille en mæglende rolle, har kineserne – også via deres tætte kontakter til Pakistans regering og militær – søgt at få de stridende parter i Afghanistan til at mødes i Beijing til en ny runde forhandlinger. Kinas særlige repræsentant for Afghanistan og Pakistan, ambassadør Sun Yuxi, annoncerede således i slutningen af november 2014, at han i ugerne forinden havde mødtes med repræsentanter for det afghanske Taliban i Peshawar i Pakistan for at diskutere vilkårene for deres deltagelse i nye forhandlinger med den afghanske regering. Dette var en opfølgning på et kinesisk forslag om at oprette et ‘freds- og forsoningsforum’ med repræsentanter fra den afghanske regering, afghansk Taliban, Pakistan og Kina. Forslaget blev fremlagt sidst i oktober 2014 under fjerde og seneste runde af Istanbul (‘Heart of Asia’) processen, som blev afholdt i Beijing.

I et nyligt interview – hans første til vestlige medier – understreger ambassadør Sun Yuxi, at forhandlinger skal være drevet af den afghanske regering, men at Kina er klar til at spille en stor rolle for at sikre et stabilt Afghanistan efter USA’s og NATO’s forestående militære tilbagetrækning. Dette er nye toner fra Beijing og viser, hvordan den kinesiske leder, Xi Jinping, som er mere selvsikker og risikovillig, forsøger at håndtere de svære dilemmaer, som Kina står overfor i udenrigs- og sikkerhedspolitikken i disse år.

Kineserne skal skabe en svær balance. På den ene side er ønsket om at stå fast på de traditionelle principper om suverænitet og territoriel integritet. Med Kinas egne uløste konflikter over Taiwan Strædet og i forhold til Hong Kong, Xinjiang og Tibet anses disse principper som helt centrale, og de skal værnes om i international politik. På den anden side står Kinas interesse i at sikre stabilitet. Det er helt afgørende for, at de kinesiske ledere kan bevare fokus på national økonomisk vækst, der sammen med stormagtsstatus og –anseelse, er det, som de kinesiske ledere forventes at levere indenrigspolitisk. Hertil kommer varetagelsen af sikkerheden for kinesiske statsborgere, investeringer og aktiviteter, der i forhold til størrelse og geografisk rækkevidde er eksploderet i det seneste årti – særligt drevet af Kinas enorme og kun stigende behov for import af energi- og naturressourcer. Det er ikke let at tilgodese disse mange interesser og hensyn på samme tid.

Kineserne nævner ofte tre forhold, som skal være til stede, for at de traditionelle principper kan ‘fortolkes mere kreativt’ og dermed åbne op for kinesisk indblanding i andre landes konflikter eller indenrigspolitik . Der skal for det første være en invitation fra den legitime regering i det pågældende land. For det andet skal der være bred international opbakning bag, hvilket oftest vil sige opbakning fra FN. Og for det tredje skal Kina have egne stærke nationale interesser involveret. I forhold til Afghanistan er disse tre forhold alle til stede. USA har direkte efterspurgt større kinesisk politisk engagement i Afghanistan. Men det er særligt det sidste forhold – egne stærke nationale interesser – der medfører , at det er i Afghanistan, at det kinesiske stormagtsdiplomati for første gang for alvor kommer på banen.

Afghanistan er nemlig Kinas nabostat, og i modsætning til andre aktuelle internationale konflikter fx i Syrien og Ukraine, så berører konflikten i Afghanistan direkte de kinesiske nationale interesser. Et Afghanistan, der atter synker ned i borgerkrig og kaos, vil true intern kinesisk indenrigspolitisk stabilitet og national sikkerhed samt få store økonomiske konsekvenser for Kina.

Indenrigspolitisk stabilitet og national sikkerhed først. Det er blevet sværere for Beijing at kontrollere og nedkæmpe de muslimske separatister i den store nordvestlige provins Xinjiang. Konflikten har de senere år spredt sig til resten af Kina med flere voldsomme aktioner i andre kinesiske storbyer til følge. Kina har tidligere beskyldt Taliban i Afghanistan og Pakistan for at træne og beskytte disse separatistgrupper, og hvis grupper som Taliban atter styrkes i Kinas nabolande, så anses det som en direkte trussel mod stabiliteten i Kina og mod kinesisk national sikkerhed. Her er det stærkt bekymrende for Beijing, at Islamisk Stat (IS) har inkluderet ‘befrielsen af Xinjiang’ som en del af en global islamisk sag. Beijing har tidligere via direkte kontakt til Taliban og al-Qaeda i Afghanistan og Pakistan forsøgt at få løfter om, at de ikke vil støtte separatistgrupper i Xinjiang. Et sådant løfte vil i en eller anden form også indgå i nye forhandlinger.

Økonomisk har kineserne de senere år udviklet stærke interesser i Afghanistan – særligt med aktiviteter og store investeringer i Afghanistans energi- og naturressourcer fx olie, naturgas og kobber. Mere overordnet spiller Afghanistan og Pakistan en væsentlig rolle i Xi Jinping’s stort anlagte Silkevejs-projekt, hvor Kina i årene frem vil investere enorme summer i at udvikle infrastruktur- og handelsnetværk, som skal forbinde Kina med Europa. Dette kan kun lade sig gøre, hvis der kommer stabilitet og fokus på den langsigtede økonomiske udvikling og på regional integration og samarbejde i berørte lande som Afghanistan og Pakistan. Kineserne vil præsentere de forskellige afghanske parter og deres støtter i Pakistan for nogle stærke økonomiske incitamenter til for alvor at satse på forhandlingsvejen. Under præsident Ghani’s statsbesøg i Kina i oktober 2014 lovede præsident Xi Jinping således $330 mio. i kinesisk støtte til Afghanistans genopbygning over de næste tre år, og gjorde det samtidig klart, at der er større beløb i udsigt.

Kina har længe ført an i indsatsen for at få Afghanistan integreret i forskellige regionale multilaterale økonomiske og sikkerhedspolitiske samarbejder fx i ‘Shanghai Cooperation Organisation’ (SCO), som består af Kina, Rusland og flere centralasiatiske lande. Afghanistan er nu fast observatør i SCO, og sikring af stabilitet i Afghanistan er øverst på organisationens dagsorden. Den kinesiske indsats og fokuset på at bringe de lande sammen, som har interesser i et stabilt Afghanistan, er kun blevet yderligere intensiveret de seneste måneder, hvor kineserne har taget initiativ til adskillige fora. Det største, som kaldes ‘seks plus en’ består af USA, Rusland, Kina, Indien, Pakistan og Iran og selvfølgelig Afghanistan. Ifølge ambassadør Sun Yuxi, har denne gruppe allerede mødtes to gange.

Om Kina kan få større succes med at sikre stabilitet og bringe økonomisk udvikling til Afghanistan, end de vestlige stormagter har haft, er endnu for tidligt at sige. Det er også vigtigt at understrege, at på trods af, at dette initiativ er resultat af en nødvendig nytænkning i kinesisk diplomati, så er det fortsat præget af usikkerhed – hvor meget vil kineserne reelt sætte ind på det? Hvor langt vil kineserne gå? Beijing er fortsat meget forsigtig og retter hele tiden ind, så deres tiltag og udtalelser ikke er i direkte strid med de traditionelle principper om suverænitet og territoriel integritet. Kineserne nægter således, at Kina nogensinde vil sende egne politi- og militærstyrker uden FN-mandat ind i Afghanistan, men vil de gøre det med FN-mandat? Det er vanskeligt at vurdere, hvor langt kineserne vil gå, men én ting er sikkert – USA’s og NATO’s forestående militære tilbagetrækning fra Afghanistan vil blive en vigtig test af Kinas stormagtsdiplomati og af Kinas reelle vilje til aktivt at engagere sig i et andet land for at sikre stabiliteten og endda søge at påvirke den indenrigspolitiske udvikling.

Camilla T.N. Sørensen (f. 1976) er adjunkt i statskundskab ved Københavns Universitet. Har de senere år været bosat i Kina, hvor hun har været gæsteforsker ved School of International Studies, Peking University, med et forskningsprojekt bevilget af Det Frie Forskningsråd – Samfund og Erhverv, der analyserer debatten i Kina om udviklingen i landets internationale rolle og politik.
Illustration: „Xi Jinping og fruen‟ Foto: Apec