11.06.2013

Den nuværende situation på den koreanske halvø er ustabil og fastlåst. Skal der ske fremdrift i forhandlingerne kræver det en ny tilgang. Det kræver politisk mod.

Af Peter Kim Laustsen.
Souschef for Institut for Strategi, Forsvarsakademiet, specialkonsulent.

Den 27. juli i år er det 60 år siden våbenhvilen satte krigen på den koreanske halvø i bero. Det koreanske folk blev splittet, og siden da er både våbenstilstandslinjen og forskellene mellem nord og syd blevet mejslet i sten: Sydkorea har de sidste 30-40 år gennemlevet en rivende økonomisk og politisk udvikling og fastholdt sit tætte forhold til USA. Nordkorea har samtidig konsolideret sine unikke ideologiske, politiske og militære karakteristika og er drevet væk fra Rusland og Kina med deraf følgende politiske og økonomiske vanskeligheder.
     Den nordkoreanske prioritering – militæret først – har skabt et altomfattende statsapparat og verdens fjerde største militærstyrke med omkring 1,2 millioner soldater, 3.500 kampvogne, 20.000 stykker artilleri og aktive langdistance missil- og atomvåbenprogrammer. Regimets grundlæggende synspunkt er, at USA er hovedfjenden, og den voldsomme retorik indeholder ofte forventningen om at USA sammen med marionetregimet i Sydkorea forbereder en invasion. Man bruger de amerikanske operationer mod Afghanistan, Irak og Libyen og de årligt tilbagevendende militærøvelser på og omkring den koreanske halvø som eksempler på USA’s aggressive natur. Denne eksistentielle trussel berettiger, at statens ressourcer kanaliseres til militæret og missil- og atomvåbenprogrammerne – med ønsket om at sikre sin overlevelse og fastholde egen politiske indretning og ideologi uden ekstern indblanding. I 2006, 2009 og 2013 gennemførte regimet atomprøvesprængninger med hvad Nordkorea selv betegner som ”våben” – hvad man dog hverken kan be– eller afkræfte. Der er dog ikke tvivl om at det nordkoreanske atomprogram har vist fremskridt både i kvalitet og kvantitet.
     Regimet opdagede i 1990erne de muligheder, atomvåben giver – for ikke blot regimesikkerhed, men også for yderligere indrømmelser og gevinster. Den nordkoreanske tilgang har virket i flere omgange, hvor belønninger er blevet sendt til Pyongyang for små indrømmelser hvor disse handler er blevet udmøntet i bi- og multilaterale ”noget-for-noget-aftaler”. Alle disse aftaler er dog faldet til jorden, én efter én – og dét har skabt en mistillid mellem parterne, der umuliggør nye aftaler af samme type – for alle forventer at blive snydt.
      Alle er imidlertid enige om, at der er behov for forhandlinger om situationen på den koreanske halvø. Den nuværende spændte situation er uholdbar og hidtidige tiltag og initiativer synes alle at have været uden vedvarende eller mærkbare resultater. Men en optøning af den frosne situation – på den ene eller anden måde – kræver politisk vilje og mod, indebærer uanset hvad en vis risiko og kræver reelt set en ny tilgang. Det betyder et opgør med USA og Sydkoreas krav om at forudsætningen for enhver forhandling med Nordkorea er, at man gennemfører sine atomare afrustningsforpligtigelser.

En helt ny tilgang*
Denne nye tilgang kan være en fremstrakt hånd fra USA, som Nordkorea anser som sin primære fjende men også sin primære forhandlingspartner. Dette tilbud skal være en tilpasset og skræddersyet amerikansk tilgang til den konkrete situation, hvor USA åbner for en dialog direkte med Nordkorea (hvor fokus ofte har været på forhandlinger med flere deltagere). Som et første skridt kan USA stiltiende acceptere det mest kontroversielle element – at atomvåbenprogrammet er en realitet og at det ikke er til forhandling – og dermed vælge at åbne op for en i udgangspunktet næsten betingelsesløs dialog med regimet i Nordkorea.
     En dialog om følsomme emner som menneskerettigheder, demokrati eller atomafrustning vil nok i første omgang være urealistisk. Forhandlingerne vil indledningsvist kunne dreje sig om en køreplan for den videre dialog, emneafgrænsninger og kommunikationslinjerne og tillidsskabende foranstaltninger mellem parterne.
     Det kan så på længere sigt lede frem til det egentlige mål – en reel tilbagerulning og eliminering af atomvåbenprogrammet i bytte for yderligere aftaler.
USA kan og skal ikke eksplicit anerkende Nordkorea som en atomvåbenmagt på grund af ikke-spredningstraktaten, spill-over-konsekvenser (risikoen for at andre lande så udvikler atomvåben), hensynet til Sydkorea og Japan og den politiske signalværdi. Derfor kan USA alene acceptere status – suppleret af en privat præcis aftale om tre nej’er; Ikke flere atomsprængladninger, ingen bedre atomsprængladninger – altså en fastfrysning af status quo – og ingen spredning af atomteknologi eller –sprængladninger! En sådan aftale skal være præcis, fordi aftalen i 2012 kollapsede på grund af en forskellig fortolkning af ordene ”langtrækkende missilaffyringer”.
USA’s accept kan dog ikke stå alene. Samtidig skal Nordkorea tilbydes konkrete målrettede incitamenter for en fortsat og aktiv dialog og for indrømmelser. Ét incitament kunne netop være den sikkerhedsgaranti, som Nordkorea efterlyser og som er en væsentlig årsag til Nordkoreas aktive atomvåbenprogram – altså: At USA afgiver et løfte om ikke at invadere landet. Det kunne suppleres med civil støtte inden for sundheds- og landbrugssektorerne. Bolden vil så være spillet over på Nordkoreas banehalvdel, og de gentagne udmeldinger om Nordkoreas villighed til forhandlinger med USA vil blive sat på prøve.

Kan USA leve med status quo?
Gentagne amerikanske præsidentadministrationer har haft en officiel politik om, at et atomvåbenbevæbnet Nordkorea vil være uacceptabelt. Men trods ihærdige forsøg fra primært USA for at forhindre dette, så har Nordkorea med umiddelbar succes været i stand til at opbygge et både omfattende og veludviklet atomvåbenprogram, som omverdenen har set i form af de tre atomprøvesprængninger. Derfor må det antages at Nordkorea har eller er tæt på at have funktionsduelige sprængladninger og aktivt arbejder hen imod egentlige atomvåben, der kan fremføres.
Den mulighed som præsident Clinton overvejede i 1994 – at angribe Nordkoreas atomfaciliteter – er forpasset. Omkostningerne ved en luftoperation er for stor – både for USA’s forhold til Kina, men især for Sydkorea. Et angreb vil ikke have den ønskede effekt – tværtimod.
     Den klassiske tilgang for USA har i stedet været ”noget-for-noget” med fokus på atomvåben- og missilprogrammerne, men forhandlingstilgangen har indeholdt ultimative og urealistiske krav fra USA – og fra Nordkorea – uden effekt, hvor belønningerne som fx letvandsreaktorer, olie og lignende, har været for få, små og sene i nordkoreanske perspektiv, fordi forhandlingerne har drejet sig om Nordkoreas garanti for overlevelse – atomvåbenprogrammet.
      For USA er der unægtelig andre vigtige politiske emner på den internationale scene; Israel, Iran, Pakistan, Kina og Rusland som blot nogle af dem. Derfor er risikoen at præsident Obama ikke vil spilde politisk kapital på et projekt, der gang på gang er endt i nye konfrontationer.
     Men det er også klart at situationen er uholdbar og derfor skal forhandlingerne i gang. Hvis USA ikke vil acceptere status quo har landet reelt intet andet valg. Risikoen ved en fortsat passiv tilgang er, at det fortsatte forhandlingsspil på den nordkoreanske side indeholder risiko for misforståelser, overfortolkning og fejl, hvilket kan have store konsekvenser.
     For Obama vil udfordringen i at søge en ny løsning – som den, jeg har skitseret ovenfor – i første omgang være det Republikansk dominerende Repræsentanternes Hus. Det er klart at en sådan risikofyldt politisk handling vil møde massiv modstand og kritik fra Republikanske modstandere for at gå på kompromis med den nationale sikkerhed, USA’s stormagtsstatus, anseelse og respekt. Men præsident Obama er i sin anden valgperiode, og kan derfor tillade sig at være modigere end en præsident, der skal genvælges. Dertil kommer, at USA’s eksistens ikke på nogen måde er truet af Nordkorea. Derfor kan og skal USA tillade sig at tage en politisk risiko.
     USA kan dog ikke ignorere dén sikkerhedsrisiko, Nordkorea udgør for Sydkorea og Japan. USA skal heller ikke acceptere en splittelse af de tre aktørers politiske sammenhold, hvilket kan være et mål for Nordkorea. Men alliancerne mellem USA og henholdsvis Sydkorea og Japan er velkonsoliderede – og de tre lande har en fælles politisk interesse i at løse udfordringen. Kontakter mellem USA og Nordkorea vil kunne fungere som springbræt for andre bi- og multilaterale forhandlinger – fordi det vil være en forudsætning for aftalen at Nordkorea genoptager andre dialoger om fx bortførte statsborgere, soldater fra Korea-krigen, genforening af familier, Røde Kors-kontakt, nødhjælp og lignende bløde områder. Heldigvis er der tegn på at der nu kan indledes forhandlinger mellem de to Korea‘er.
     Men kan en amerikansk åbning blive fortolket som eftergivenhed – som belønning af provokerende og krigerisk adfærd, og dermed opildne andre stater til at forfølge samme vej som Nordkorea? Nordkorea er en unik case. Regimet har valgt at isolere og militarisere staten og har, i forhold til omverdenen, valgt konfrontationens vej. Omkostningerne for civilbefolkningen, for Nordkoreas handlefrihed, staten og samfundet er så store, at ingen har lyst til ”at være eller blive Nordkorea”. Nordkorea har brugt tiden siden 1945 på at etablere og konsolidere sin unikke statsmodel (herunder atomvåbenprogrammet) – det er næppe en proces, en anden stat praktisk vil eller kan indlede i dag.

Kinas interesse i ny tilgang
Som den direkte nabo til den koreanske halvø har Kina stærke interesser på spil. Landet har tre røde linjer: For det første og vigtigst må der ikke udbryde krig på den koreanske halvø. For det andet må situationen ikke skabe betydelig ustabilitet. For det tredje må Nordkorea ikke få atomvåben. Mens den tredje grænse sandsynligvis er eller er på vej til at blive overskredet, kan Nordkoreas egen adfærd eller det nuværende pres udefra skubbe Nordkorea ind i det andet røde område – til randen af med betydelig uro til følge. Derfor vil Kina nok medvirke til at håndhæve de nuværende sanktioner, men vil være tilbageholdende overfor en skærpelse; Et nordkoreansk kollaps vil være et kinesisk mareridtsscenarie.
     Den tilgang, jeg har beskrevet her, er en af de få tilbageværende muligheder. Den kan få stor kinesisk opbakning – så længe den implementeres i koncert med Kina. USA skal dels forsikre Kina om at man ikke forsøger at gennemtvinge et regimeskrifte, ligesom en fælles tilgang til udfordringen vil være fremmende for initiativet.
Aktuelt er Kina begyndt at skærpe sin kurs overfor Nordkorea –håndhævelse af sanktionerne, offentlig kritik af og pres mod regimet i Pyongyang og lukning af Nordkoreas internationale bankforbindelser, hvilket også har medført en nordkoreansk åbning for forhandlinger. Kina fokuserer på sit nærområde, herunder konkurrencen med USA og Japan: Et forenet, atombevæbnet og USA-venligt Korea på grænsen til Kina vil være et uacceptabelt resultat. Derfor vil enhver tilgang, der kan sænke spændingerne på halvøen og sikre det nordkoreanske regimes overlevelse være at foretrække – så der bliver tid og mulighed for en ordnet transition med respekt for Kinas interesser.

En åbning kræver politisk robusthed
Nordkoreas forhold til USA er præget af betydelig mistillid, iturevne aftaler og snyd, og derfor har USA meget lille anledning til at tro på Nordkoreas oprigtighed. Åbningen fra USA kan også meget vel lede til uforholdsmæssigt store og urimelige krav fra Nordkorea, som nok også vil udnytte situationen hvor de kan. Men det vil alt andet lige skabe et udgangspunkt for indledende forhandlinger. Potentielt kan mange forhold afspore processen allerede i det indledende øjeblik – Japan og Sydkoreas indenrigs– og udenrigspolitik, interne magtforhold og –kampe i Nordkorea, sanktionerne, FN’s Menneskerettighedsråds undersøgelse af krænkelser af menneskerettighederne i Nordkorea, Kinas interesser, USA’s indenrigspolitiske forhold, provokerende adfærd fra Nordkorea. Hvad sidstnævnte angår: Historisk set er provokationerne tilbagevendende begivenheder med svingende intensitet, senest eksemplificeret ved affyringen af seks mindre raketter og en fortsat voldsom retorik. Det vil være en betydelig udfordring – for den nye tilgang kræver at parterne er så politisk robuste at de netop kan udvise eftergivenhed – til en vis grænse. En situation hvor Nordkorea, samtidig med at USA indleder en dialog, vælger at foretage mindre og begrænsede provokationer vil være tålelig. Men en større provokation – fx en fjerde atomprøvesprængning – vil øjeblikkeligt ødelægge initiativet og umuliggøre enhver fremtidig amerikansk åbning. Derfor er den troværdige amerikanske sikkerhedsgaranti til Sydkorea også af afgørende betydning, fordi der er et stærkt indenrigspolitisk pres i Sydkorea for ikke at vise eftergivenhed overfor Nordkoreas politiske og militære provokationer. Sydkoreas præsident har efter de seneste nordkoreanske provokationer bedt sine væbnede styrker om alene at betragte et svar militært – dvs.: uden hensyntagen til politik – og dén beslutning udgør en betydelig risiko for eskalering: Ingen af de to Korea’er har råd til at tabe ansigt militært. Derfor skal USA overbevise Sydkorea om at bakke op bag initiativet – og Sydkorea skal kunne stole på ikke at blive efterladt af USA.
     Uanset hvilken aktør, man fokuserer på, er der risici ved en den skitserede tilgang. Men de hidtidige politiske initiativer har ikke medført resultater – og har måske blot forværret tillidskrisen. Derfor er det første og vigtigste initiativ at parterne bringes sammen, at der etableres en dialog og at der gradvist opbygges tillid.
     Nordkorea kan ikke blot sammenlignes med eksempelvis Østeuropa, Myanmar eller for den sags skyld Vietnam – på grund af sin karakter, sit system og sin politik. Så vi kan ikke bare bruge vores gamle viden. Ledelsen i Pyongyang er rationel i sin tankegang og sin adfærd, blot ud fra en anden kalkule end den, vi i vesten forventer. I konfrontationerne går man til grænsen – og en lille smule over – uden at gå for langt. Selvom det ser ud til, at Nordkorea og Sydkorea har fundet hinanden igen og kan indlede en dialog om det fælles industriområde Kaesong, turistområder Mount Kumgang og kommunikationslinjerne, så gør det i første omgang ikke noget ved Nordkoreas atomprogram. Men efter de aktuelt skærpede reaktioner fra Kina og USA, samt Sydkoreas svar i den seneste krise, står regimet i Nordkorea i en ny og anderledes situation, der kan få Pyongyang til at gribe initiativet. Måske derfor kan en modig, pragmatisk og risikofyldt tilgang være vejen frem.

Peter Kim Laustsen (f. 1977) er souschef for Institut for Strategi på Forsvarsakademiet og specialkonsulent med fokus på den koreanske halvø, der er hans primære analyseområde. Han har bl.a. deltaget i den sydkoreansk-amerikanske øvelse ”Key Resolve 2012”.

* Argumentet blev oprindeligt fremført at ph.d.-stipendiat Morten Hansen, Korea University, Seoul, Sydkorea

Illustration: Nordkoreansk propagandafrimærke fra 1967 (foto: Shutterstock)