27.05.2013

Regeringen afsatte 500 millioner på finansloven i 2011 til højere kvalitet i daginstitutionerne, men en stor del af pengene lader til at være druknet i kommunernes budgetter. Det er stadig uafklaret, om forhandlingerne om kommunernes økonomiske rammer i 2014 vil føre til flere pædagoger.

KOMMENTAR af Dorthe Boe Danbjørg


Regeringen formulerede i efteråret 2011 et mål om højere kvalitet i daginstitutionerne. Ifølge regeringsgrundlaget var kvaliteten af dagtilbuddene blevet udhulet, og man satte sig derfor for at øge den, fx gennem et krav om minimumsnormeringer. Selvom dagtilbudsområdet normalt er et kommunalt anliggende, vil regeringen sikre en højere kvalitet i dagtilbuddene, da de danner rammen om en stor del af børnelivet og derfor er grundstenen i en god skolegang og forudsætning for at bryde den sociale arv.

Regeringen griber fat i en problematik, der har eksisteret de senere år, hvor kommunerne gang på gang har svunget sparekniven over dagtilbudsområdet, måske netop fordi der ikke har været fastsat central politik på området, som har kunne forhindre dette. Til sammenligning kan skoleområdet fremhæves, hvor der er krav om minimumstimetal og klassekvotienter, som sikrer, at kommunerne lever op til en minimumsstandard.

Regeringen forfulgte ambitionen om højere kvalitet og afsatte 500 millioner på finansloven i 2012 til flere pædagoger i daginstitutionerne. Men ifølge tal fra BUPL er under halvdelen af midlerne anvendt til bedre normeringer. Kommunerne har ikke levet op til den tillid og det ansvar, som følger med det kommunale selvstyre. Det bekræfter behovet for centralt fastsatte minimumsnormeringer, som skal garantere et max. antal børn pr. pædagog og dermed være med til at sikre, at børnene har mulighed for voksenkontakt.

Det er stadig et åbent spørgsmål, om regeringen vil efterleve sine ambitioner om at øge kvaliteten af dagtilbuddene med et krav om minimumsnormeringer.

Ambitioner om flere pædagoger
Regeringen har uden tvivl høje ambitioner på dagtilbudsområdet. Et godt eksempel er videreførelsen af Task Force om Fremtidens Dagtilbud, som blandt andet havde til opgave at finde og udbrede kendskabet til gode måder at arbejde med læring på i dagtilbud. Der er ligeledes sket ændringer i styringen af daginstitutionerne. Hvor de tidligere hørte ind under Socialministeriet, valgte regeringen i 2011 at oprette Ministeriet for Børn og Undervisning, hvor de nu hører under. Der er en stigende interesse for indholdet i daginstitutionerne, som tidligere var overladt til pædagogerne. Daginstitutionerne skal ikke alene ses som en foranstaltning, der sikrer, at forældrene kan gå på arbejde, men mere som institutioner, hvis hovedformål er at understøtte børns udvikling, trivsel og læring.

Ambitionerne førte altså til, at man specifikt i forhold til kravet om minimumsnormeringer i efteråret 2011 valgte at afsætte 500 millioner på finansloven til bedre normeringer på dagtilbudsområdet. Aftaleteksten siger, at ”regeringen vil drøfte med kommunerne, hvordan de afsatte midler kan øge kvaliteten på dagtilbudsområdet, blandt andet ved at der over tid stilles krav om minimumsnormeringer”.

Kritiske røster konstaterede hurtigt, at der er langt fra en satsning på 500 millioner, som svarer til ca. 1500 pædagoger eller en kvart pædagog ekstra i hver daginstitution, til de minimumsnormeringer, som interesseorganisationerne ønsker. Ønskerne varierer lidt, men fx er BUPL’s anbefaling, at der bør være mindst tre uddannede pædagoger i en gruppe med 10 vuggestuebørn, og at der bør være mindst 3 uddannede pædagoger i en gruppe med 20 børnehavebørn. Forældrenes Landsforening anbefaler hhv. 3 børn pr. voksen i vuggestuer og 5 børn pr. voksen i børnehaver.

Disse anbefalinger vil kræve langt mere end en kvart pædagog pr. daginstitution, men der var alligevel bred enighed om, at regeringen tog et vigtigt første skridt på vejen.

Kommunerne får fri leg med pengene
Mindre end et halvt år efter – i foråret 2012 – indledte regeringen forhandlinger med Kommunernes Landsforening (KL) om kommuneaftalen. Flere interessenter på det børnepolitiske område var skeptiske over for, om regeringen ville forfølge sit løfte om minimumsnormeringer. Bekymringen var ikke ubegrundet, idet regeringen tilsyneladende ikke kunne modstå KL’s protester om, at minimumsnormeringer ville være et indgreb i det kommunale selvstyre. Protesterne var så stærke, at det blokerede for en centralt fastsat minimumsnormering, og resultatet blev, at minimumsnormeringerne ikke engang nævnes i aftaleteksten fra 2012. Der står udelukkende i kommuneaftalen, at der er enighed om, at prioriteringen vil indebære en styrkelse af dagtilbuddenes kvalitet. Regeringen og KL blev samtidig enige om at følge udviklingen i normeringerne i dagtilbud fra 2012 til 2013.

KL var tilfredse, for med aftalen fik de 500 millioner kroner ud i kommunerne og en aftale om, at udviklingen i normeringerne i kommunerne følges under ét, dvs. at den enkelte kommune ikke skal stilles til ansvar for brugen af midlerne. Samtidig fremhævede de, at pengene var blevet uddelt uden restriktioner, så den enkelte kommune i realiteten kan bruge pengene, som de vil.

Efter forhandlingerne ændrede ordlyden sig. Nu var udmeldingen fra regeringen, at det er kommunernes opgave at prioritere ressourcerne og fordele pengene. De er nemlig de bedste til at vurdere, hvordan borgerne får den bedst mulige service lokalt. Regeringen udviste samtidig tillid til, at kommunerne prioriterede de 500 millioner til dagtilbuddene. Selvom pengene var øremærket ansættelsen af flere voksne i daginstitutionerne, opnåede kommunerne frit råderum over dem.

En aftale er en aftale
Aftalen om de 500 millioner endte således med at afhænge af kommunernes vilje til at bruge pengene som tiltænkt. Hvis der kastes et hurtigt blik på tallene, ser det ikke ud til, at kommunerne har levet op til tilliden. Ud af de 500 mio. kr. har kommunerne samlet set gennemført forbedringer for 250,6 mio. kr. Heraf er 190,6 mio. kr. gået til bedre normeringer. Måske forventeligt opstod der allerede knaster, da kommunerne gik i gang med deres budgetter i sensommeren 2012. Flere lokalpolitikere fremhævede ved den lejlighed, at kommuneaftalen – trods de 500 millioner ekstra til dagtilbudsområdet – var forringet med 1,7 mia. netto. De kommunale budgetter var under pres, og det ville uvilkårligt føre til besparelser.

Det blev selvfølgelig bemærket, så der blev stillet spørgsmål til ministre, KL blev konfronteret med tallene, og Venstres kommunalordfører, Jacob Jensen, indkaldte børne- og undervisningsministeren, Christine Antorini, og økonomi- og indenrigsministeren, Margrethe Vestager, til samråd i november 2012. Her skulle de redegøre for regeringens opfattelse af, hvordan kommunerne skal anvende de afsatte 500 mio. kr. fra KL-aftalen for 2013 til daginstitutionsområdet. Det blev slået fast, at pengene selvfølgelig skulle bruges som tiltænkt, men regeringen åbnede alligevel en kattelem. Hvis en kommune mener, at de har en normering, de kan stå inde for, er der for så vidt ikke noget i vejen for, at de prioriterer f.eks. efteruddannelse af personalet.

BUPL har gennemgået samtlige kommuners budgetter, og tallene viser, at 29 pct. af kommunerne slet ikke har tilført nogle midler fra puljen eller sideløbende med en tilførsel af midler gennemført nedskæringer. 40 pct. af kommunerne har gennemført forbedringer for et mindre beløb, mens 32 pct. til fulde har levet op til aftalen og udmøntet samtlige midler til kvalitetsforbedringer.

Et af KL’s argumenter har været, at der er flere veje til kvalitet i daginstitutionerne, og det kan der ikke argumenteres imod. Bedre normeringer er rigtigt nok kun én ud af flere måder at højne kvaliteten i dagtilbuddene på, men der kan til gengæld ikke argumenteres imod hensigten med de 500 millioner – de var tiltænkt bedre normeringer.

Det er meget svært at forklare, hvordan det kan løfte kvaliteten på dagtilbudsområdet, at kommunerne ikke bruger midlerne, som de var tiltænkt. Det kan selv KL vel ikke argumentere for?

Kommunerne har ikke været opgaven voksen
En del af konflikten omkring de 500 millioner handler dybest set ikke om økonomi, men om hvem der skal kunne bestemme over dagtilbudsområdet – altså spørgsmålet om det kommunale selvstyre. KL’s reaktion på regeringens krav om minimumsnormeringer kan ikke overraske Helle Thorning-Schmidt og Bjarne Corydon. Det overraskende er, at regeringen valgte at formulere sig så konkret om minimumsnormeringer i regeringsgrundlaget, hvis de alligevel ikke var villige til at tage de tæsk, de ubetinget ville få, når aftalen skulle forhandles på plads med KL? Selvfølgelig reagerer KL og kommunerne skarpt på det angreb, som det er, at regeringen ikke mener, at kommunerne har formået at løfte opgaven med at sikre kvaliteten på dagtilbudsområdet godt nok.

Mere overraskende er kommunernes håndtering af de tildelte midler. Godt nok endte kommunerne med at få pengene med et minimum af bindinger, men selvom de ikke blev bundet op på normeringer, burde kommunerne følge aftaleteksten, der fastslog, at pengene trods alt var bundet til at højne kvaliteten på dagtilbudsområdet.

Kommunerne har ikke været opgaven voksen. Når kun 32 % af kommunerne valgte at anvende midlerne, som de var tiltænkt, har deres ageren i forløbet ikke været til fordel for det kommunale selvstyre. Når så stor en del af kommunerne ikke engang vælger at bruge pengene på børneområdet, bliver konklusionen, at kommunerne ikke lever op til den tillid og det ansvar, som følger med det kommunale selvstyre. Netop det forhold bliver således det afgørende argument for kravet om minimumsnormeringer.


Dorthe Boe Danbjørg (f. 1975) er sygeplejerske, cand.cur. og ph.d.-studerende inden for sundhedsvidenskab. Hun er optaget af sundhedspolitiske spørgsmål, engagereret i børnepolitik og næstformand i Forældrenes Landsforening. FOTO: Shutterstock.com.