19.04.2013

Efter tyve års bitter kamp mod våbenlobbyister og eksportører, besluttede verden for to uger siden at vedtage den første globale våbentraktat nogensinde. Det er dog tvivlsomt, om USA, Rusland og Kina, tre af verdens største våbeneksportører, vil ratificere traktaten. Alligevel kan den få langsigtede virkninger.

Af Elisabeth d’Auchamp


International bananhandel er i dag underlagt langt strengere kontrol end handel med kampvogne, missiler og maskinpistoler. En afstemning af historiske proportioner i FN’s generalforsamling d. 2. april har dog som mål at udjævne denne forskel en smule. 155 stater stemte nemlig sidste tirsdag for at vedtage en våbentraktat, der for første gang nogensinde vil koble international handel med konventionelle våben med menneskerettigheder.

Den endelige resolution om at vedtage traktaten blev fejret som en massiv bedrift af den gruppe nobelprismodtagere og humanitære organisationer, der har advokeret for den i årevis trods gedigen og aggressiv modstand fra våbenlobbyister og våbeneksportører.

Traktaten forpligter alle deltagende medlemslande til at skaffe den nødvendige information om, hvor deres våbeneksporter ender. Og den forbyder lande at sælge, hvis der er en betydelig risiko for, at deres våben vil blive brugt til folkedrab, udrustning af børnesoldater eller andre krigsforbrydelser og brud på menneskerettighederne. De deltagende medlemslande skal opsætte mekanismer, der kan kontrollere egen import, eksport, transit og formidling af konventionelle våben, og de skal desuden rapportere årligt til FN’s sekretariat.

20 års kamp
”Det er et utroligt øjeblik,” sagde Anna Macdonald fra Oxfam’s afdeling for våbenkontrol, efter stemmerne var talt op. ”Aftalen om våbentraktaten sender en klar besked til våbenhandlere, der sælger til krigsherrer og diktatorer, om at deres tid er ved at være forbi.”

Og det har været en lang kamp for Macdonald og hendes kolleger. Det var helt tilbage i 1993, at fire Amnesty International-medarbejdere for første gang satte sig for at forsøge at få det internationale samfund til at stramme op på vilkårene for den globale våbenhandel. På det tidspunkt gjorde konflikter i Vestafrika og folkemord i Bosnien og senere Rwanda det tydeligt, hvad konsekvenserne var ved at lade våbenhandlen løbe løbsk i en stadig mere globaliseret verden. Amnesty fik udfærdiget en traktattekst og begyndte at promovere den i samarbejde med Costa Ricas tidligere præsident og modtager af Nobels Fredspris, Óscar Arias. Deres indsats fik mange indflydelsesrige støtter, ikke mindst i Sydamerika og Afrika, hvor våbenhandlens konsekvenser har været mest åbenlyse. Men trods stadig fremgang var der stadig langt til en international jastemme.

I 2005 meddelte verdens daværende femtestørste våbeneksportør, Storbritannien, imidlertid, at de ville støtte en international våbentraktat. Forhåbningerne brast dog inden længe, da en afstemning i FN i 2006 endte med et rungende ”nej” fra USA, verdens største våbeneksportør.

FN er ude efter vores våben
Bush-administrationen var på det tidspunkt under pres fra den amerikanske våbenlobby, anført af National Rifle Association (NRA), som siden først i 1990’erne havde ført en kampagne imod, hvad organisationens vicepræsident, Wayne LaPierre, kaldte et ”verdensomspændende våbenrov”.

”Vi er kun to skridt fra en international traktat, der kan koste dig og din familie jeres rettigheder og jeres våben,” hed det sig i en fundraising-appel til organisationens medlemmer i 1997 efter lanceringen af en rapport fra FN om international våbenhandel. ”Hvad vil der ske, hvis FN kræver våbenkonfiskering på amerikansk jord?” blev der retorisk spurgt, og skræmmekampagnen virkede efter hensigten.

NRAs aggressive modstand mod en international våbentraktat bunder officielt i en frygt for, at FN vil gå ind og forbyde amerikanerne deres gudgivne ret til våben – en frygt der går hånd i hånd med mange amerikaneres historiske mistro til FN og til topstyret regulering af samfundet generelt. At gentage oplysningskampanger har forsøgt at forklare, at traktaten aldrig har villet gøre noget sådant, har ikke haft indvirkning på våbenlobbyens bestræbelser. Og det er der måske en god grund til.

For ifølge medievagthunden Media Matters har NRA’s krig mod våbentraktaten været en anseelig pengemaskine, der har sendt organisationens finanser og medlemsrekruttering stærkt i vejret siden kampagnens opstart i 1990’erne. NRA er bl.a. finansieret af våbenhandlere, som langtfra er vilde med ideen om at skulle rapportere til FN om eksporter, som er endt i de forkerte hænder. En yderligere grund til, at traktaten møder modstand, bunder i en frygt for, at den vil forhindre USA i at forsyne sine allierede, navnlig Israel og Taiwan, med våben. Det er en bekymring, der har vakt betydelig opbakning i den amerikanske kongres, og som for nylig er blevet debatteret i forbindelse med vestlig opbakning til den syriske opposition.

I 2009 kom der imidlertid en ny amerikansk administration til, og USA erklærede sin støtte til FN’s våbentraktat, betinget af at den ikke ville være i uoverensstemmelse med amerikanernes ret til at bære våben. NRA begyndte derefter sin kampagne med fornyet kraft, mens FN gjorde, hvad de kunne for at understrege, at traktaten udelukkende regulerede internationale forhold og ikke blandede sig i medlemslandendes suveræne anliggender. Det lykkedes den indflydelsesrige våbenlobby at mobilisere bred støtte i den amerikanske kongres, og Obama-administrationen befandt sig midt i en neglebidende valgkamp. Da det sidste juli var tid til at stemme om traktaten, var USA de første der trak sig, hurtigt efterfulgt af Rusland og Kina.

En (u)betydelig bedrift?
Men denne gang lykkedes det altså ikke våbenlobbyen at bremse USA’s støtte til forslaget. ”Det er kun rigtigt, at det er flertallets vilje, der vinder, og ikke den lille minoritet af skeptikere, der insisterede på at ødelægge processen,” lød det fra Anna Macdonald fra Oxfam efter afstemningen, hvor 155 stater stemte ja, 22 afstod fra at stemme, og tre – Syrien, Iran og Nordkorea – forudsigeligt stemte imod traktaten, som de anså som ”diskriminerende”. Amnesty International kaldte begivenheden en ”hyldest til civilsamfundet” og deklarerede sejr over våbenlobbyen. Men ikke alle traktatens fortalere var lige glade.

”Vi ønskede en meget strammere traktat,” sagde et medlem af Liberias FN-delegation umiddelbart inden afstemningen med reference til de afrikanske lande, der har været blandt traktatens største fortalere. ”De af os, der bor i lande, der er blevet ødelagt af borgerkrig, forstår bedre end nogen behovet for et stærkt reguleret system til at forhindre ikke-statslige aktører i at få våben.”

Flere humanitære organisationer var også skuffede over, hvad der anses som en udvandet traktat med en lang række smuthuller. Kritikken går blandt andet på, at traktaten lader for meget være op til individuel fortolkning, at den mangler specifikke håndhævelsesmekanismer og ikke tilstrækkeligt adresserer mellemmænd eller konsekvenser af aftalebrud. Derudover fokuserer den på handel og dermed ikke nødvendigvis anden overlevering af våben i form af gaver, lån og assistance.

Militærhistorikeren Max Boot er heller ikke videre imponeret: ”Fortalere for traktaten håber, at en appel til moralen vil afholde stater fra at sende våben til moralsk anstødelige kunder – jeg håber, de har ret, men jeg forholder mig skeptisk.”

Et gulv, ikke et loft
Der er ingen tvivl om, at de mange humanitære organisationer og deres samarbejdspartnere oprindeligt havde forestillet sig en langt mere omfattende og bindende tekst, end hvad der viste sig at være muligt. Men kriteriet for succes må tages i betragtning af, hvilke kræfter de var oppe imod, og forventningerne syntes generelt også afmålt derefter. Formanden for forhandlingerne, Australiens Peter Woolcott, medgav efter afstemningen, at traktaten er ”et rigtig godt udgangspunkt at bygge på – men kun et udgangspunkt.”

Traktaten vil ikke revolutionere væbnede konflikter foreløbig, men med tilstrækkelig opbakning vil den være med til at fastsætte internationalt gældende normer for ansvarlig våbenhandel og vil i det lange løb sandsynligvis bidrage til at gøre adgang til våben mere besværlig for despoter, krigsherrer og terrorister. Kathi Lynn Austin fra Conflict Awareness Project, som ellers har udtrykt betydelig skuffelse over den endelige version af traktaten, medgiver, at den ”repræsenterer et gulv, ikke et loft for fornuftig opførsel.”

Traktaten bliver formelt til international lov, når den underskrives d. 3. juni, men for at blive retsligt bindende for de underskrivende parter skal den ratificeres af hvert land. Den store opbakning til traktaten er et godt tegn, men uden ratificering fra alle de fem største våbenhandlere (USA, Rusland, Tyskland, Frankrig og Kina) vil traktatens styrke være betydeligt svækket. Både Rusland og Kina afstod fra at stemme og forventes dermed ikke at tilslutte sig traktaten, og i USA har især NRA fået en ratificering i den amerikanske kongres til at fremstå umulig. En ratificering kræver 2/3 flertal i Senatet, og flere end halvdelen af senatorerne har for længst signaleret deres modstand, hvilket betyder, at kampen for traktaten langt fra er forbi. Scott Stedjan fra Oxfam skriver da også på sin blog, at ”det vil kræve hårdt arbejde at sørge for, at traktaten træder i kraft så hurtigt som muligt.” Han medgiver, at afstemningen i generalforsamlingen kun var en begyndelse på den kamp, der ligger forude.

Uanset hvor mange af de vigtigste våbenhandlere, der ratificerer traktaten i juni og fremover, så er det en mulighed, at traktaten med tiden vil have en langvarig indvirkning på international opførsel. Selv blandt dem, der ikke ratificerer den. Det synes at være tilfældet i forhold til Den Internationale Strafferetsdomstol, som USA ikke er medlem af, men som de alligevel til en hvis grad samarbejder med. Det samme gælder, ifølge tidligere direktør for Amnesty USA, Suzanne Nossel, for andre FN konventioner: ”Det mønster, vi ser, er, at selv lande, der ikke underskriver, ender med at ændre deres opførsel – brugen af landminer f.eks. er nu stigmatiseret og illegitimt.”

At skeptikerne har et grundlag for deres reservationer hersker der ikke tvivl om. Den nuværende traktat er ikke den revolution, som dens forkæmpere engang drømte om, og dens eventuelle effekt har sandsynligvis lange udsigter. Men selvom tiden vil vise, hvor mange lande, og ikke mindst hvilke, der ratificerer den, tyder noget dog på, at der er bid nok i den til grundigt at irritere både lande som Syrien, Iran og Nordkorea – og den magtfulde amerikanske våbenlobby.


Elisabeth d’Auchamp (f. 1984) har en MA i Internationale Konfliktstudier fra King’s College London og en BA i Engelsk fra Københavns Universitet. Hun er bosat i Washington DC, hvor hun arbejder for en organisation, der advokerer for civile i konfliktzoner. Hun har tidligere arbejdet for DR Nyheder i Washington og med udviklingsorganisationer i Vestafrika. ILLUSTRATION: Demonstration for skærpet international våbenkontrol (Foto: Creative Commons via Flickr).