14.04.2013

Mens EU er godt på vej til at nå målet om en reduktion på 20 % af CO2-udledningen i 2020, knager kvotehandelssystemet (ETS) under vægten af et enormt overskud af ubenyttede CO2-kvoter. I et forsøg på at komme det trængte system til undsætning har en enkelt linje fra EU-Kommissionen sat klimadebatten i Bruxelles på den anden ende.

Af Magnus Hornø Gottlieb


Flagskibet i EU’s klimapolitik ligger tungt i vandskorpen ved indgangen til den tredje handelsperiode fra 2013-20. Det omfattende kvotemarked, som i teorien sikrer økonomisk efficiente reduktioner i industriens CO2-udledninger, har det seneste år oplevet faldende priser og andre krisetegn. Siden årsskiftet har den fælleseuropæiske kvotebørs, EEX, ekstraordinært måtte aflyse tre kvoteauktioner som følge af manglende efterspørgsel.

Kvoteprisen, der pålægges udledningen af ét ton CO2 og gælder for godt halvdelen af EU’s samlede udledning, presses nedad af flere faktorer. Dels betyder EU’s mål for vedvarende energi og energibesparelser, at efterspørgslen på CO2-kvoter ligger væsentligt under, hvad ETS oprindeligt blev designet til. Dels har den økonomiske afmatning yderligere reduceret efterspørgslen og bevirket, at der ved udgangen af 2013 vil være et overskud på op til to milliarder kvoter.

Problemet med den lave kvotepris er, at ikke giver det fornødne incitament til at sikre en grøn omstilling. I elsektoren ses den lave kvotepris som en særligt kritisk problematik, idet en stor del af EU’s aldrende kraftværker står til udskiftning i de kommende år. Med en levetid på flere årtier for nye kraftværker risikerer den lave kvotepris at fastlåse energiforsyningen til fossile kilder mange år frem. Det vil i praksis umuliggøre EU’s mål om mindst 80 % CO2-reduktion i 2050 sammenlignet med 1990.

Markedets synlige hånd
Udsigten til et kvoteoverskud, der i runde tal svarer til ca. et års udledning fra hele den ETS-omfattede sektor, fik i april 2012 klimakommissær Connie Hedegaard til at overveje en indgriben i markedet. Hendes plan var at backloade, dvs. tilbageholde, en mængde kvoter fra markedet indtil efter 2017. Det ville på kort sigt forøge knapheden og derved holde systemet flydende. På længere sigt er hensigten at reformere ETS for at sikre en reel knaphed på markedet.

Kvoteprisen svinger lige nu omkring 8 euro/ton, hvilket er væsentligt mindre end de magiske 30 euro/ton, der betragtes som målsætningen for perioden frem til 2020, og som ligger til grund for energipolitikken i bl.a. Danmark og Tyskland. Connie Hedegaard og hendes stab lægger meget energi i at understrege, at mens en backloading forventes at øge priserne midlertidigt, vil prisen blive tilsvarende lavere, når kvoterne kommer tilbage på markedet efter 2017.

Forslaget var tilsyneladende ukontroversielt, men over sommeren 2012 rejste Polen tvivl om, hvorvidt Kommissionen rent faktisk havde hjemmel til at ændre auktioneringsprofilen under ETS. Som Connie Hedegaard flere gange har pointeret, har Kommissionen ellers før frontloadet kvoter, dvs. solgt kvoter tidligere end oprindeligt planlagt, uden at det ved disse lejligheder blev problematiseret. Det fik Jos Delbeke, leder af Kommissionens Generaldirektorat for Klima, til at kalde hele sagen om retten til at backloade „overdramatiseret‟ og understrege Kommissionens overbevisning om at have retten med sig.

For god ordens skyld foreslog Kommissionen dog en tilføjelse på 14 ord til ETS-direktivet fra 2003, der skal mane enhver tvivl om Kommissionens ret i jorden: ”Kommissionen justerer om nødvendigt tidsplanen for hver periode for at sikre et velfungerende marked.” Og i november 2012 blev det endelige kompromisforslag om at udskyde salget af 900 mio. CO2-kvoter annonceret.

Luksuslineren ETS
Kommissionens forslag mødes dog af en storm af kritik. Industriorganisationer og liberale MEP’er råber vagt i gevær over for Kommissionens indblanding på markedet. Frygten er, at en eventuel backloading vil skabe præcedens, og at de tilsidesatte kvoter senere vil blive annulleret i forbindelse med den varslede reform af ETS.

En gruppe af primært nye medlemsstater med Polen i spidsen har også gjort sig til arge modstandere af forslaget, der ifølge Polens miljøminister, Marcin Korolec, ”svarer til, at dommeren ændrer spillereglerne i en fodboldkamp, efter kampen er gået i gang.”

Polens energiforsyning er primært baseret på landets eget kul, og landet har derfor traditionelt været imod initiativer, der fremmer CO2-fattige energikilder som alternativ til kul. I Polen må politikerne agere i spændingsfeltet mellem på den ene side det sikkerhedspolitiske forhold til Rusland og på den anden side frygten for ”energifattigdom” pga. den relativt høje andel af de polske husstandes indkomst, der går til energi . Grøn omstilling ses ganske enkelt som en luksus, der ikke er råd til.

Polens oprindelige trussel om at nedlægge veto mod forslaget blev dog i oktober 2012 delvist afmonteret, da Verdensnaturfondens insisteren tvang Rådet for den Europæiske Union til at forklare, at Polen formelt set slet ikke har vetoret over for en flertalsbeslutning.

Europas svingstat
Hovedparten af EU’s medlemsstater – heriblandt Danmark, Frankrig, Italien, Spanien og Storbritannien – har tilkendegivet deres støtte til Kommissionens forslag. De har i alt 214 af de 255 stemmer, der kræves for en kvalificeret flertalsbeslutning i Ministerrådet.

Det er derfor i sidste ende op til det endnu uafklarede Tyskland, om Ministerrådet støtter eller stopper tilsidesættelsen af de 900 mio. kvoter. Forud for Tysklands beslutning ligger en magtkamp mellem de to regeringspartier CDU og FDP. Økonomiminister Philipp Rösler (FDP) betragter et stærkt ETS som en trussel mod Tysklands konkurrenceevne, og et stærkt CO2-marked i EU frygtes at øge risikoen for carbon leakage, dvs. udflytning af produktion til lande med mere lempelige regler.

Heroverfor står miljøminister Peter Altmeier (CDU), som ser kvotemarkedet som en vigtig forudsætning for Tysklands ambitiøse energiplan Energiewende, der bl.a. omfatter udfasningen af atomenergi. Det tyngede ETS-system udgør en dobbelt hovedpine for Altmeier: For det første har de svindende indtægter fra kvotesalg slået hul i den tyske finansiering af vedvarende energiprojekter og infrastruktur – indtil nu på over 560 mio. euro alene i år. For det andet er vedvarende energikilder i Tyskland – som i Danmark – garanteret en mindstepris for produceret strøm, som elkunden skal dække, når kvotesystemet ikke gør.

Styrkeforholdet mellem Rösler og Altmeier bliver altså afgørende for Tysklands støtte eller modstand i Ministerrådet og dermed for forslaget om backloading. Udviklingen er særligt vanskelig at spå om i det tyske valgår 2013, hvor delstatsvalg løbende flytter magtbalancen og det politiske fokus. Forbundskansler Angela Merkel er endnu tavs om emnet.

Europaparlamentet i vildrede
I Europaparlamentet, hvis tilslutning også kræves for at backloading-forslaget skal blive en realitet, går bølgerne lige så højt som i ministerrådet. Miljøkomiteen, ENVI, under ledelse af den tyske Mathias Groote (S&D) har ansvaret for at formulere Parlamentets holdning til Kommissionens forslag.

Parlamentets betydningsfulde industrikomite, ITRE, anbefalede i januar, at parlamentet forkastede forslaget, men et snævert flertal i ENVI-komiteen tilsluttede sig i slutningen af februar forslaget om backloading. Og under plenarforsamlingen i marts støttede et flertal på kun 292 mod 289 af parlamentarikerne en tilføjelse til EU-Parlamentets ikke-bindende vision for energipolitikken frem til 2050, der forholder sig positivt til muligheden for backloading.

Europaparlamentet stemmer om Grootes rapport på plenarforsamlingen i Strasbourg d. 16. april, og resultatet forventes – uanset udfaldet – at blive meget snævert. Af samme årsag summer Parlamentets korridorer og kontorer i disse uger med lobbyaktivitet, der enten fremlægger backloading-forslaget som en nødvendig redningskrans eller som arbitrær indgriben på det frie kvotemarked.

Den videre kurs for ETS og EU’s klimapolitik
For Connie Hedegaard er backloading dog blot det første slag i en lang, sej kamp for at sikre et velfungerende og troværdigt ETS, der skal levere reelle CO2-reduktioner. For at det kan lade sig gøre, har Kommissionen foreslået seks strukturelle reformtiltag, der skal gøre ETS sødygtigt og ruste det til fremtidige udfordringer.

Blandt disse står opjustering af ambitionsniveauet fra 20 til 30 % CO2-reduktion pr. 2020, annullering af en mængde af de overskydende kvoter eller indførsel af et prisgulv i kvotesystemet, som det f.eks. er tilfældet i Californien. Alle forslagene vil have markant større indflydelse på ETS end backloading-forslaget.

I de kommende to år skal Kommissionen, Parlamentet og Ministerrådet sammen tage stilling til, hvordan EU skal nå sine klimamål. Det skal afklares, hvordan ETS skal struktureres på lang sigt, der skal fastlægges bindende CO2-reduktionsmål for 2030, diskuteres eventuelle nye sammenkædninger med andre globale kvotemarkeder, overvejes udvidelse af kvotesystemet til nye sektorer og tages stilling til en ny målsætning om andelen af vedvarende energi i EU.

Sat i denne sammenhæng synes diskussionen om midlertidig tilsidesættelse af 900 mio. kvoter næppe af stor betydning. Langt større kampe venter forude. Men den voldsomme debat om et tilsyneladende ret enkelt forslag vidner om, hvor store politiske interesser der er på spil. EU betragtes i dag som en ambitiøs aktør i de internationale klimaforhandlinger, blandt andet fordi vi har vist praktisk lederskab. Spørgsmålet er, om der i lyset af den økonomiske afmatning er politisk vilje til fortsat at udstikke kursen.


Magnus Hornø Gottlieb (f. 1989) er kandidatstuderende ved Institut for Statskundskab på Københavns Universitet med særlig interesse i europæisk energi- og klimapolitik. Har tidligere været praktikant for Dansk Energi i Bruxelles og arbejder nu som student i Dansk Elbil Alliance. FOTO: Shutterstock.com.