28.12.2012

For nogle uger siden gik Palæstina fra observatør til observatørstat i FN. Mens konsekvenserne er til at overse institutionelt, kan afstemningen få betydning internt i Palæstina og i forhold til fredsforhandlingerne med Israel. Freden er dog stadig langt væk.

ANALYSE af Sebastian Juel Frandsen og Peter Emil Engedal

LÆS OGSÅ:
– Erslev i RÆSON12: Obama har været en fiasko i Mellemøsten
– Intern uro på Vestbredden: Ophæv selvstyret og Oslo-aftalen
– Palæstinenserne lytter ikke længere til deres præsident: Nu støtter de Hamas i ren frustration

Den 29. november fik Palæstina ny status i FN. 138 lande stemte for en resolution i Generalforsamlingen om at opgradere palæstinenserne fra permanent observatør til ikke-medlem observatørstat – en status på linje med eksempelvis Vatikanet.

Resultatet skabte stor glæde hos palæstinenserne, som siden efteråret 2011 har forfulgt en diplomatisk sejr i FN-regi. Først forsøgte Palæstina sidste år at opnå fuldt medlemskab. Et sådant kræver dog godkendelse i Sikkerhedsrådet, hvor USA hurtigt signalerede, at man ville nedlægge veto. Palæstinenserne repræsentation måtte derfor i løbet af efteråret 2011 opgive drømmen om et fuldt medlemskab. I stedet rettede man blikket mod en mindre opgradering i Generalforsamlingen, hvor alle FN-medlemmer har sæde, og ingen har vetoret.


Beskedne konsekvenser i FN-regi

I den institutionelle arena har opgraderingen ikke større betydning. Foruden en række mindre betydningsfulde processuelle ændringer, er der umiddelbart kun to beskedne konsekvenser.

For det første giver den nye status Palæstina mulighed for at blive medlem af den internationale straffedomstol, ICC. Det er interessant, fordi Palæstina som medlem vil kunne indbringe sager for domstolen, og dermed få mulighed for at få prøvet, om eksempelvis israelernes bosættelser er ulovlige.

Det er et scenarie, flere frygter, fordi det sandsynligvis vil totalskade de allerede skrøbelige udsigter til nye fredsforhandlinger med Israel. Storbritannien har derfor stået i spidsen for et større diplomatisk pres på palæstinensernes præsident Mahmoud Abbas. Man har forsøgt at overtale ham til ikke at søge om medlemskab af ICC, før fredsprocessen er færdiggjort.

Indtil videre tyder meget på, at briterne får held med deres anstrengelser. Signaler fra flere højtstående palæstinensiske embedsmænd har i hvert fald antydet, at man ikke har planer om at søge optagelse i ICC foreløbigt. Og det er der god grund til. Sidste års meget omtalte medlemskab af UNESCO har overordnet set været en skuffelse for palæstinenserne, som har måttet se diplomatiske skærmydsler spærre for deres forsøg på at opnå resultater. Hertil kommer, at den uudtalte trussel om at efterprøve bosættelsespolitikken formentlig er et stærkere diplomatisk våben end en egentlig retssag, der kan trække ud i uendelighed.

Den anden beskedne konsekvens af opgraderingen er mindre håndgribelig. Den har nat gøre med det løse begreb om præcedens i international lov. Kort fortalt betyder de 138 landes implicitte anerkendelse af Palæstinas statshed, at palæstinenserne juridisk set står stærkere, når de fremsætter lignende krav i fremtiden. Realpolitisk er den detalje imidlertid af mindre betydning. Palæstinensernes krav om anerkendelse er så politisk betændt en sag, at diffuse juridiske argumenter ikke betyder meget på hverken den korte eller mellemlange bane.


Potentielle lokale konsekvenser

Palæstinensernes opgradering har altså beskedne konsekvenser i institutionelt FN-regi. Internt i Palæstina og i forholdet med Israel kan opgraderingen derimod ende med at have mere mærkbare konsekvenser.
Den israelske præsident Netanyahu tog for eksempel hurtigt en beslutning om at bygge 3000 nye bosættelsesenheder i det østlige Jerusalem og på Vestbredden. Blandt andet i det omstridte E1-område. Det vil splitte Vestbredden i en nordlig og sydlig del og gøre det endnu vanskeligere at skabe en bæredygtig palæstinensisk stat. Af samme grund fik beslutningen da også af en hård modtagelse i Storbritannien, Frankrig, Danmark og en række andre lande.

Israels aggressive reaktion til trods kan Fatahs succes vise sig at gøde jorden for nye forhandlinger mellem de stridende parter. Det var også en af grundene til, at et flertal i FN følte det nødvendigt at give de moderate kræfter i Fatah en sejr, da Hamas med våbenhvilen efter krigen mod Israel havde fået, hvad de selv og et stort flertal af palæstinenserne så som en sejr. Det ville være for risikabelt ikke at vise palæstinenserne, at der er en anden vej end Hamas‛ modstandskamp. Og situationen, hvor både Fatah og Hamas har en sejr, kan sætte gang i forhandlingerne om en forsoningsaftale mellem parterne, som det er blevet forsøgt flere gange de seneste par år. Senest i Doha i februar i år, hvilket der ikke kom noget ud af.


Hamas og Fatah mødes

Det er værd at notere sig, at Mahmoud Abbas efter afstemningen udtalte, at det første skridt mod at gøre Palæstina til en ægte stat var nye forhandlinger med Hamas. Samtidig udtrykte Hamas officiel opbakning til projektet om at gå til FN, og ønskede Abbas stort tillykke med opgraderingen.

Det afgørende er, hvordan verden ser Hamas, og hvordan forholdet er mellem Hamas og Fatah. Hvis der kommer en samlingsregering mellem Hamas og Fatah, skal Israel overveje, om de vil åbne op for at forhandle med Hamas. Hvis der i dag er to parter, som arbejder efter samme strategi – og derfor de-facto er afhængige af hinanden – er det Hamas og Netanyahus højrefløjskoalition. På en række områder drager de fordel af modpartens tilstedeværelse til at sikre sig opbakning i baglandet. Seneste eksempel var krigen i Gaza, hvor både den israelske regering og Hamas nød stor opbakning fra deres respektive befolkninger.

For Israel ville forhandlinger med Hamas derfor markere noget nyt. Men eftersom Netanyahus regering sandsynligvis bliver genvalgt i januar og ikke har vist tegn på ny forhandlingsvilje, er det vanskeligt at forestille sig et sådant scenarie. Den største forskel på Hamas og Fatah i dag er, at Hamas stadig bliver set som en modstandsbevægelse, fordi de affyrer raketter. Den dag de i stedet begynder at forhandle, er der reelt ikke nogen forskel på dem og Fatah. Det vil forøge chancen for en fredsaftale. Men historien har været fuld af skuffelser.


Lang vej endnu

Der har tidligere været oplagte muligheder for at starte nye forhandlinger mellem palæstinenserne og israelerne, uden der af den grund er kommet noget konkret på bordet. Mangt en palæstinenser har udtrykt, at det føles godt at blive opgraderet i FN, men at det jo ikke i sig selv stopper besættelsen. Det kan nok så mange FN-resolutioner ikke lave om på. Det er specielt derfor, at palæstinenserne i stadig større grad vender sig mod Hamas end Fatah. Fatahs forhandlingslinje ikke har kunnet levere mere end symbolik i New York. Og det er noget af det farligste for en ny mulig fredsaftale. En ændring i FN-status er ikke nok til at retfærdiggøre endnu 20 års dødvande. Hvis opgraderingen derimod bliver brugt som en platform for en radikal ny strategi, der kan samle palæstinenserne om et nationalt projekt, kan den nye FN-status blive noget værd. Det er imidlertid ikke opgraderingen i sig selv, der betyder noget, men mere hvordan den bliver fortolket og implementeret.

Det er historisk, at et stort flertal af verden udtrykker opbakning til en palæstinensisk stat. Konsekvenserne af afstemningen er imidlertid hverken historiske eller endog endnu konkrete i Palæstina. Fatah og Mahmoud Abbas vandt en diplomatisk sejr i FN, men diplomatiske sejre giver ikke nødvendigvis realpolitiske resultater. Det samme gør sig gældende med våbenhvilen i Gaza, hvor FN-afstemningen faktisk endte med at skygge for det tredje ben af aftalen, der omhandlede lettelse af blokaden af Gaza, hvor der stadig ikke er sket fremskridt. Der skal konkrete ændringer på bordet, før man for alvor kan tillade sig at være optimistisk.


SEBASTIAN JUEL FRANDSEN (f. 1985) er cand.public med en BA i statskundskab fra Aarhus Universitet. Han har blandt andet arbejdet på på DR’s udlandsredaktion og hos Mellemfolkeligt Samvirke i Palæstina og er specialiseret i udviklingspolitik, mellemøstlig politik samt politisk og strategisk kommunikation.

PETER EMIL ENGEDAL (f. 1985) er cand.scient.pol fra Aarhus Universitet, og har studeret international politik ved Sciences Po Paris. Han har blandt andet arbejdet på den danske FN-mission i New York, og er specialiseret i sikkerhedspolitik, diplomati, politisk udvikling, spændingsfeltet mellem international politik og erhvervslivet samt politisk risikoanalyse.