22.07.2012

The Gulf Cooperation Council (GCC) står stærkere og mere sammentømret efter det arabiske forår. Nogle ønsker et tættere sammenhold for at imødegå interne og eksterne (læs: Iran) – og snakker endda om en egentlig union. Det er dog næppe realistisk – og skulle den blive realiseret, vil den ikke gøre en ende på de interne rivaliseringer.

ANALYSE af Mikkel Vinter Henriksen

The Gulf Cooperation Council (GCC) har ikke haft det store at skulle have sagt på hverken den internationale eller regionale scene, siden landene bag gik sammen i 1981. Det skyldes først og fremmest, at Egypten, Irak og Iran har været mere toneangivende i regionen. Men efter det arabiske forår har vendt op og ned på magtbalancen, er de seks GCC-medlemsstater, Saudi Arabien, Bahrain, Oman, De Forenede Arabiske Emirater (FAE), Qatar og Kuwait kommet til deres ret. GCC har sat deres aftryk på de regionale konflikter, der er opstået i kølvandet på de arabiske befolkningers oprør. Nu har landene planer om at styrke samarbejdet yderligere ved at oprette en union.

Kampen om det arabiske forår
GCC har traditionelt haft svært ved at formulere fælles udenrigspolitiske standpunkter. Det har naturligvis svækket den internationale slagkraft. Golfmonarkiernes centraliserede beslutningsprocesser, hvor landenes kongefamilier alene bestemmer udenrigs- og sikkerhedspolitikken, har gjort det svært at koordinere på områderne. Resultatet har været en inkonsistent og udynamisk udenrigspolitik. Derfor kom det bag på fleste, at GCC – med Qatar og Saudi Arabien i førertrøjen – påtog sig en usædvanlig aktiv rolle under det arabiske forår. Eksempelvis pressede GCC-landene den Arabiske Liga til at støtte flyveforbuddet i Libyen, hvor FAE og Qatar også støttede den daværende libyske opposition militært og finansielt. Golfsammenslutningen har siden brugt sine diplomatiske kanaler til at få det internationale samfund til at øge presset på regimet i Syrien. Og GCC-landene banede i sin tid vejen for en unik og stort set fredelig magtoverdragelse i Yemen. Samtidig har golfmonarkierne holdt det arabiske forår for døren inden for egne grænser. Landene har dannet fælles front for at forhindre, at de folkelige opstande spreder sig til Den Arabiske Halvø. I Bahrain, som er det GCC-land, der har været mest berørt af det arabiske forår, blev fælles militærstyrker sågar sat ind for at slå det spirende oprør ned i marts 2011. Alle er interesseret i at opretholde status quo og kongefamiliernes enevældige magt.

Baggrunden for succesen
Indtil videre ser det ud til at lykkes for GCC. Sammenslutningen har utvivlsomt vundet momentum i forbindelse med det arabiske forår, og den er i dag en vigtig aktør i den arabiske verden. Baggrunden for GCC’s succes og effektive udenrigspolitik er flerstrenget. Store økonomiske hjælpepakker, som er kommet golfmonarkiernes borgere til gode, har bidraget til at skabe indenrigspolitisk ro og opretholde den politiske stabilitet på Halvøen. Dertil kommer, at landene ikke blev nævneværdigt berørt af den globale krise, samtidig med at de har været begunstiget af høje oliepriser. Golfmonarkierne har brugt deres økonomiske magt til at etablere og udvikle venskaber i Mellemøsten, mens Egyptens, Iraks og Syriens alvorlige økonomiske, sikkerhedsmæssige og politiske problemer har givet golflandene større regionalt spillerum. Også Irans stigende isolation på den internationale scene spiller ind. GCC’s gunstige position har givet landene mulighed for at få afgørende indflydelse på den internationale scene. GCC’s og den Arabiske Ligas regionale opbakning til et flyveforbud i Libyen rykkede ved stormagternes position, og muliggjorde enighed i FN’s Sikkerhedsråd. Kina og Rusland var oprindeligt skeptiske over for yderligere FN-reaktioner, ligesom USA også tøvede. GCC’s pres for at give den syriske opposition militærstrategisk støtte er blevet fulgt af lande som USA og Frankrig, som nu leverer kommunikationsudstyr til oppositionen.

Et skrøbeligt fundament
Om GCC vil kunne bevare sin udenrigspolitiske effektivitet og slagkraft i de kommende år afhænge især af, om hovedaktørerne Qatar og Saudi Arabien fortsat kan finde fælles fodslag. Set i et historisk perspektiv har forholdet mellem de to lande båret præg af jalousi og konkurrence. Blandt andet på grund af de to landes ideologiske rivalisering. Mens Saudi Arabien støtter konservative wahhabi/salafi-islamistiske grupper i regionen, går Qatars støtte til bevægelser tættere på Det Muslimske Broderskab. Men det er ikke kun intern rivalisering, der kan føre til større ustabilitet i golflandene i fremtiden. Den store ungdomsarbejdsløshed, der generelt gør sig gældende i landene samt den stadig mere udtalte sekteriske deling mellem sunni- og shiamuslimer (særligt i lande med store andele af shiiter) kan udløse protester i befolkningerne.

Flygtningepresset og terroristerne
Mens Golfmonarkierne har nok at gøre med at holde ro på de indre linjer, stiger presset udefra. I nabolandet Yemen truer en humanitær krise med at bryde ud i lys lue. En forværret situation i Yemen kan øge risikoen for en endnu større flygtningestrøm og bidrage til, at al Qaeda affilierede militante gruppers aktiviteter kan udbredes til GCC-landene, herunder især Saudi Arabien. Al Qaeda brugte det arabiske forår til at udvide sit engagement i Yemen ved blandt andet at overtage kontrol med flere byer i de sydlige regioner. Kampe mellem al Qaeda og Yemens sikkerhedsstyrker har øget antallet af internt fordrevne (der er omkring 400.000 IDP’s), og for at gøre ondt værre modtager Yemen et stadigt større antal flygtninge fra Det Afrikanske Horn. Udviklingen har øget den illegale indvandring ved den porøse saudisk-yemenittiske grænse. GCC har forsøgt at råbe det internationale samfund op, da Yemen har behov for en enorm donorstøtte for at komme de massive problemer til livs.

Vælg vinderen
Det har været og er stadig i golfmonarkierne en fælles interesse i at gardere sig mod et øget eksternt pres som følge af det arabiske forår. I den forbindelse har GCC-landene prioriteret en ”pick the winner”-strategi for at maksimere antallet af allierede og dermed stå på den rigtige side, når stormen er reddet af. For eksempel bakkede GCC-landene op om Mubarak og Salehs regimer, indtil presset på de nu forhenværende statsledere blev for stort. Da oprørerne fik overtaget, skiftede golfmonarkierne lejr. GCC’s støtte til oppositionerne i Libyen og Syrien må på samme måde nærmere betragtes som en måde at nærme sig Vesten på, end en reel interesse i mere demokrati i Mellemøsten.

Interne konflikter
Trods en vis overensstemmelse i udenrigspolitikken i løbet af det sidste år, har der været tilsvarende mange eksempler på uenighed mellem landene. FAE og Qatar deltog eksempelvis som de eneste golfmonarkier i NATO-missionen i Libyen, mens Saudi Arabien – efter initialt at have støttet et flyveforbud – kritiserede missionen for at gå udover sit mandat. Flere GCC-lande er kritiske for så vidt angår en bevæbning af den syriske opposition, som Saudi Arabien og Qatar har været fortalere for. Saudi Arabiens Kong Abdullahs forslag om at inkludere Jordan og Marokko i GCC-samarbejdet var en overraskelse for flere GCC-lande (og for Marokko selv), og forslaget er et godt eksempel på, at udenrigspolitiske beslutninger ofte træffes uden forudgående koordination. Så GCC er stadig ikke mere sammentømret, end den er en klub af seks suveræne kongefamilier med forskellige tilgange til regionale spørgsmål.

Fra samarbejde til union
Men måske kommer klubben til at tale med en stemme i fremtiden. I hvert fald overvejer GCC-landene at oprette en Golf-Union inden udgangen af 2012. Landene begrunder planerne med behovet for et tættere sammenhold for at imødegå interne og eksterne (læs: Iran) trusler, som er blevet mere påtrængende efter det arabiske forår. Men øget samarbejde og udviklingen af overnationale organer med reel beslutningskompetence står over for store udfordringer. Trods store ambitioner om et omfattende økonomisk samarbejde mellem golfmonarkierne, har GCC-landene haft svært ved at føre planerne ud i livet. Det er først inden for de seneste 10 år, at GCC har opnået mærkbare resultater med for eksempel at oprette en toldunion og et fælles marked. Men selv i forhold til de aftaler, der allerede er indgået, er der stadig store problemer: Eksempelvis kan staterne ikke nå til enighed om en fordeling af toldindtægter for importerede varer. Samtidig modarbejder nationale arbejdsmarkedspolitikker (saudisation, omanisation etc.) arbejdskraftens fri bevægelighed ved at favorisere lokal arbejdskraft. De mindre og rigere golfstater mangler derudover incitamenter til at indgå i et forpligtende samarbejde, der uundgåeligt vil blive domineret af den økonomiske gigant Saudi Arabien. Annonceringen af en Golfunion vil IKKE løse de nuværende problemer.

Tættere sikkerhedspolitik
Mens der stadig er store problemer i forbindelse med det økonomiske samarbejde, er der tegn på, at landene nærmer sig hinanden, når det kommer til en fælles sikkerhedspolitisk kurs. Indtil nu har det militære samarbejde ellers været af relativt begrænset karakter. Det til trods for at GCC i sin tid blev etableret som svar på eksterne trusler fra Iran og Irak. I stedet for en fælles sikkerhedspolitik, forpligtede GCC sig i stedet på bilaterale sikkerhedsaftaler med USA. Det er forståeligt, at flere af de mindre golfmonarkier, som inden for de seneste 20 år har været i territoriale konflikter med Saudi Arabien, foretrækker allierede uden for den Arabiske Halvø. Dog kan Saudi Arabiens overbevisende rolle som golfmonarkiernes beskytter – som set ved troppebidraget i foråret 2011 i Bahrain – og iransk tiltagende sabelraslen (Ahmadinejads besøg på øer i Golfen og trusler om lukning af Hormuzstrædet) have banet vejen for et øget sikkerhedspolitisk samarbejde. Golfmonarkierne støtter for eksempel i vid udstrækning planerne om et fælles missilskjold.

Mens snakken går
Den største udfordring ved at øge samarbejdet i GCC bliver at sikre medlemmernes suverænitet. Den vil med stor sandsynlighed blive indskrænket, hvis golfmonarkierne skal til at træffe flere fælles beslutninger. Saudi Arabiens udenrigsminister har søgt at forsikre de øvrige GCC-ledere om, at Unionen ikke vil indskrænke ”the sovereignty of any member country”. Men det vil komme som en overraskelse, hvis GCC-medlemsstaterne inden for den nærmeste fremtid etablerer et omfattende unionssamarbejde som erstatning for det nuværende GCC. Og hvis det skulle ske, vil landenes koordinationsproblemer, interne rivalisering og kongefamiliernes beskyttelse af suverænitet fortsætte som hidtil.

Mikkel Vinter Henriksen (f. 1986) er kandidatstuderende i statskundskab ved Københavns Universitet. Han har desuden været praktikant på den Danske Ambassade i Riyadh, Saudi Arabien. ILLUSTRATION: De seks overhoveder i GCC mødes (Foto: GCC press)