08.07.2012

Amerikanerne vil spare på NATO, og europæerne vil ikke sætte budgetterne op. Forsvarsalliancen bliver derfor nødt til at prioritere sine engagementer, hvis den vil holde sammen.

ANALYSE af Ebbe Elhauge Kristensen

LÆS OGSÅ
– Fra RÆSON11: Ministeriet 
for krig
– Tyrkisk jagerfly skudt ned. Men NATO tør stadig ikke gå i krig mod Assad
– Før topmødet: NATO har ikke taget skridtet ind i den post-vestlige verden

Siden afslutningen på Den Kolde Krig har kommentatorer ventet på, at NATO skulle gå i opløsning. Organisationens hovedopgave var at forsvare Vesten mod Sovjetunionen, og da fjenden mod øst forsvandt, forsvandt forsvarsalliancens berettigelse. Mens dødsdommene blev mere og mere skingre, som 1990’erne skred frem, fandt NATO et nyt ståsted, som handlede om stabilisering og håndtering af mere diffuse trusler. Fx borgerkrigene i Eksjugoslavien. Det er dog værd at overveje, om ikke man igen må stille sig skeptisk overfor, om NATO kan gå forrest i Vestens sikkerhedspolitiske aktioner. Den globale politiske og økonomiske udvikling vil i de kommende år for alvor sætte alliancemedlemmernes fælles interesser og identitet på prøve. En ting er sikkert: NATO kan ikke køre videre ad samme spor, som den gør i dag. Alliancen må skrue ned for ambitionerne og vælge sine kampe.

Amerikanske, økonomiske kvaler
En af hovedårsagerne til, at NATO stadig eksisterer, er den amerikanske villighed til at yde et uforholdsmæssigt stort bidrag til alliancens militære kapabiliteter. Amerikanerne har længe kritiseret de europæiske medlemmer for ikke at bidrage nok til alliancen. USA står i dag for mellem 20 og 25 procent af NATOs samlede budget, på trods af at alliancen har 28 medlemmer. Robert Gates, der var amerikansk forsvarsminister under Libyen-kampagnen, kritiserede da også europæerne i stærke vendinger i 2011 – sågar i en grad, så de amerikanske diplomater i Washington efterfølgende måtte på overarbejde for at formilde de europæiske repræsentationer. Tilbage står det dog, at de europæiske medlemmer må gribe i lommen, hvis NATO skal holde samme aktivitetsniveau som i dag. Det amerikanske bidrag vil nemlig falde over de kommende år. Washingtons seneste udenrigspolitiske strategi lød på, at tiden er til, at der må foretages økonomiske prioriteringer – også på sikkerhedsområdet. Den økonomiske prioritering betyder, at USA udenrigspolitisk sætter fokus på Asien og opretholdelsen af militær dominans i det kinesiske hav. Man vil forsøge at undgå, at Kina for alvor bliver en stillehavsmagt, der kan true amerikanske interesser og samarbejdspartnere som Taiwan og Filippinerne.

Den amerikanske vælger og Afghanistan
Efter NATOs topmøde i Chicago stod det klart, at alliancens kamptropper forlader Afghanistan seneste med udgangen af 2014. Årsagerne til beslutningen er mange, men det er særligt værd at bemærke den store folkelige modvilje, der er mod oversøiske missioner i den amerikanske befolkning. Det illustreres også af en Pew Research Center-måling fra marts 2012. Den viser, at cirka 75 procent af amerikanerne ikke ønsker amerikansk deltagelse i en Libyen-lignende intervention i Syrien. Ligeledes er der stor opbakning til tilbagetrækningen fra Afghanistan. 57 procent mener, at tropperne bør trækkes hjem hurtigst muligt. Siden Den Kolde Krig har NATOs nye rationale ellers været missioner, der sigter mod at skabe stabilitet i regioner, hvor der sker forbrydelser mod menneskeheden, og hvor ustabilitet kan true alliancemedlemmernes sikkerhed. Selvom missionen i Afghanistan på mange måder er speciel, er den alligevel et eksempel på en sådan mission. Fremover vil den amerikanske præsident være meget forsigtig med at indlade sig på missioner, der kan føre til et længere oversøisk engagement – også selvom der ikke på nogen måde er tale om en mission af samme omfang som i Afghanistan. Det vil simpelthen have for store konsekvenser for den folkelige opbakning til præsidenten. Vælgerne vil have ham til at koncentrere sig om økonomi og beskæftigelse. Ikke militære engagementer uden for landets grænser.

Den europæiske redningskrans bliver aldrig kastet
Netop den type missioner, som NATO har markeret sig med i de sidste 20 år, er altså på vej til at blive en politisk umulighed for den amerikanske præsident. Alliancen kommer derfor til at stå tilbage med en formålsbeskrivelse, der ikke matcher den amerikanske indenrigsspolitiske virkelighed. Og uden USA er NATO ikke meget værd. Skal alliancen overleve, er det derfor nødvendigt at mindske de amerikanske vælgeres skepsis over for internationale engagementer. Europa bliver nødt til at tage et større økonomisk ansvar, for at forholdet mellem investering og afkast bliver mere tåleligt for amerikanerne. De europæiske vælgere deler dog i vid udstrækning de amerikanske vælgeres skepsis over for store forsvarsudgifter i sparetider. Det vil være politisk selvmord at sætte forsvarsbudgetterne op i en tid, hvor økonomien skriger. Den europæiske redningskrans, som NATO famler efter, bliver derfor aldrig kastet.

Fra forsvar til sikkerhed
Hvis hverken USA eller Europa er villige til at betale for at holde NATO kørende på samme blus som nu, er der kun en vej: skrue ambitionerne ned eller opløse organisationen. Der er mange interesser på spil – ikke mindst det store NATO bureaukratis samt de politiske lederes ønske om ikke at tabe ansigt – så en opløsning er næppe forestående. Men ambitionerne kan alliancen godt skrue ned for. Oplagt ved at flytte fokus fra kollektiv sikkerhed i bred forstand tilbage til kollektivt forsvar i snæver forstand. Dermed vil NATO i fremtiden få en væsentlig mere tilbagetrukken rolle, når det gælder internationale interventioner og sikkerhedspolitik mere generelt. Washington-traktatens konsultationsforpligtelse (artikel 4) giver medlemmerne ret til at konsultere med hinanden i krisesituationer. Men artiklen kom – efter Den Kolde Krig – hurtigt til at få en anden betydning. Den drejede sig ikke længere kun om trusler mod NATO-territoriet, men også om en lang række spørgsmål inden for og uden for traktatområdet af betydning for medlemmernes sikkerhed i bredere forstand. Man bevægede sig på den måde væk fra et fokus på artikel 5, den såkaldte musketer-ed og det kollektive forsvar, for i stedet i stigende grad at fokusere på artikel 4 og den kollektive sikkerhed. Alliancen har derfor gennem en årrække haft en meget vidtrækkende definition af sikkerhed. I stedet for at forsvare imod aggressive stater, skulle NATO pludselig også håndtere trusler mod stabiliteten i områder, som på den ene eller anden måde har et eller flere af medlemmernes interesse.

Dyr sikkerhed
Sikkerhed er hellere ikke længere kun sikkerhed for alliancens medlemmer, men også for civile før, under og efter ustabilitet er indtruffet. Det kunne fx være i forbindelse med borgerkrige. Håndteringen af sikkerhed er med andre ord blevet så omfattende, at NATO ikke kan sikre den på egen hånd. Organisationen kan kun levere en vis grad af sikkerhed. Derfor samarbejder den med andre internationale organisationer, der kan bidrage til økonomisk udvikling, regeringsførelse og juridiske institutioner. Sikkerhed er ikke blot blevet mere komplekst, det er også blevet ekstremt dyrt. Et eksempel er bevillingerne til opretholdelsen og udviklingen af den afghanske hær, der selv efter 2014 vil være en større udgift end hele den afghanske regerings samlede budget (hvis man ser bort fra donationer). En udgift amerikanerne og andre donerer skal afholde.

Tilbage til fremtiden?
NATO er med andre ord blevet for dyr til at køre videre som hidtil. Hvis alliancen forsat skal have relevans, må man sætte ambitionsniveauet væsentligt ned, og man bør skifte fokus i retning af de trusler, der bekymrer særligt de amerikanske vælgere. Det betyder, at man i virkeligheden skal bevæge sig tilbage i retning af det tidligere fokus på kollektivt forsvar frem for det nuværende bredere fokus på kollektiv sikkerhed, hvis man vil sikre NATO for fremtiden. Dermed bør reelle sikkerhedsproblemer som det mere end kølige forhold til Rusland og Irans atomare ambitioner opprioriteres, mens terrorister i bjerghuler og borgerkrige i kanten af alliancemedlemmernes interessesfære bør nedprioriteres kraftigt eller helt skæres fra. Dermed ikke sagt, at disse problemer ikke skal håndteres. Håndteringen bør dog ikke foregå i NATO-regi, hvor det kan risikere at skabe alvorlig splid i det årelange euroatlantiske samarbejde. I alliancens nuværende strategiske koncept fra 2010 forpligter NATO sig på at forhindre kriser, håndtere konflikter og stabilisere postkonflikt situationer. Det bør nedprioriteres i fremtiden. Konceptet pointerer også, at selvom risikoen for et konventionelt angreb på alliancens medlemmer er lav, må truslen ikke ignoreres. Det bør være pejlemærket for NATOs strategi fremover.

Ebbe Elhauge Kristensen (f. 1987) er kandidatstuderende i statskundskab ved Aarhus Universitet. Han har desuden studeret amerikansk politik på University of Mississippi i USA og er pt. på studieophold ved University of Ljubljana i Slovenien. ILLUSTRATION: NATO-styrker (Foto: NATO / presse )