09.05.2012

Fire måneder efter, at Den Europæiske Centralbank af to omgange pumpede billige penge ud til 1200 europæiske banker, viser de fundamentale strukturproblemer i eurosamarbejdet sig igen. Europa mangler stadig at hjælpe millioner af arbejdsløse europæere, og der er ingen udsigter til den vækst, der kan balancere budgetterne og skabe jobs. Men nu har Frankrigs nyvalgte præsident François Hollande meldt sig på banen.

ANALYSE af Frederik Vitting Hermann og Emil Græsholm

Optimismen spirede i februar og marts. Et parnas af økonomer lovpriste ECB’s nyligt indsatte præsident Mario Draghi for at have hjulpet Europa ud af krisen. De så europæiske aktiemarkeder have den bedste januar i 15 år. Af to omgange lånte ECB cirka 1000 milliarder euro [det er i runde tal fire gange Danmarks BNP i 2011, red.] til Europas banker i 3-årige lån for at forhindre et frossent interbankmarked og et potentielt Lehmann-krak. Det europæiske bankmarked var ved at knække henover vinteren. Men ECB’s aktioner (kaldet LTRO: Long-Term Refinancing Operation) lykkedes. Ydermere faldt rentesatserne på kritiske spanske og italienske statsobligationer, da mange af de europæiske banker satte penge i deres egne regeringers gæld. En slet skjult bonus. ECB har nemlig ikke selv mandat til at købe statsobligationer og dermed hjælpe de trængte sydeuropæiske økonomier med at finansiere deres gæld til en rimelig pris.

Samtidigt var EU’s økonomi- og finansministrene med Margrethe Vesteager i formandsstolen i fuld gang med at få vedtaget Finanspagten i ECOFIN-rådet. Pagten hjælper ikke Europa og eurozonen med de nuværende problemer, men den skulle gerne forhindre lignende kriser i fremtiden. Pagtens medlemslande forpligter sig kort fortalt på at skrive et budgetkrav ind i national lovgivning. Den tillader ikke medlemslande at have et strukturelt underskud på mere end 0,5 procent af BNP. Budgetkravet skal være national lovgivning inden for et år (senest 2. marts 2013).

Politikernes pagt blev (bl.a. i RÆSON) først og fremmest kritiseret for at stramme finanspolitikken i en krisetid. Frygten er, at vedvarende besparelser ikke vil hjælpe statsfinanserne, fordi de samtidigt slagter væksten i landene. Men pagten gav mening, så længe centralbankernes pengepresse kunne klare ærterne på kort sigt. Dels ved at holde liv i de europæiske banker og dermed det private lånemarked for både husholdninger og virksomheder. Dels ved at give de samme banker mulighed for at købe deres landes statsobligationer. I den perfekte verden ville de pressede sydlandske økonomier nå at få orden i husholdningsbudgettet, inden pagten tvang dem til at skære. Men i april vendte de økonomiske realiteter tilbage, efter ECB’s LTRO’s havde haft deres effekt.

Virkeligheden vendte tilbage med Spanien
I et kort øjeblik var planen troværdig, og effekten af LTRO havde tændt et håb for EU’s politikere. Under lave vækstforhold skabte billigere statslån større manøvrerum for de sydeuropæiske stater, så de kunne begynde reformprocesser uden at skulle skære hæmningsløst og hæve skatter. Men så begyndte renterne på spanske og italienske statsobligationer at dale. Virkelighedens gældsproblemer ramte igen i Spanien. Spanierne slækkede først på deres mål for budgetunderskud for 2012. Fra 4,4 procent af BNP op til 5,8 procent og ned til 5,3 procent efter brok fra EU-kommissionen. En måned efter, steg renten på spanske statsobligationer op over de kritiske 6 procent. Et tal, der helt arbitrært er fastsat af markederne, og som tidligere var 7 procent, men som stater alligevel febrilsk forsøger at holde nede. Den opadgående udvikling har været nogenlunde konstant siden den anden omgang LTRO’s fra 1. marts. Nu er renteniveauet igen oppe over det punkt, hvor ECB først satte ind i december, og investorernes tillid falder.

“Spain is likely to be pushed into a troika programme of some kind during 2012,” sagde Ebrahim Rahbari og Guillaume Menuet fra Citigroup til The Economist ugen efter, renten ramte 6 procent. Spanien oplever langt fra græske tilstande, men de to analytikere har en pointe. Arbejdsløsheden er på 24 procent, og IMF forventer, at Spaniens økonomi vil skrumpe med 1,8 procent. Med så hårde økonomiske vilkår er det svært at se, hvordan Spanien skal overholde sine budgetkrav i 2012 og 2013. Når ikke økonomisk vækst kan hjælpe på statsbudgettet, kræver det massive besparelser på de spanske velfærdsydelser, hvis pagten skal overholdes. Det i en tid, hvor en stor del af befolkningen er totalt afhængige af det offentliges hjælp.

Pagtens falske håb
Der er ingen tvivl om, at vi skal have nogle flere magre år efter 00’ernes boom-økonomi. Risikoen er blot, at stramningen overgøres og kommer til at kvæle den økonomiske aktivitet. Nulvækst eller recession gør hverken noget godt for de europæiske regeringers budgetter på kort eller langt sigt. Derimod vil stramninger kun gøre det sværere at balancere budgetter og genskabe investorernes tillid. To ting, der er afgørende for at få renten på statsobligationer ned.

Den dårlige spanske (og for den sags skyld italienske) økonomi er i sig selv et problem, men de gør også Europagten mere eller mindre meningsløs. De pressede økonomier har ikke en chance for at overholde budgetkravene i 2013, hvor de træder i kraft. Martin Feldstein, økonomiprofessor på Harvard Universitet, kalder på den baggrund Pagten for et tomt populærpolitisk projekt.

Europas egentlige problemer
Eurosamarbejdet var fra første færd et politisk projekt. Man ville styrke integration og den fælles identitet ved en fælles mønt. Der er økonomiske fordele ved fælles valuta (for eksempel ingen veksleomkostninger – i sin tid estimeret til ½ procent af zonens BNP), men udfordringerne var og er større. Dels er de europæiske økonomier er strukturelt forskellige. Kernen var og er konkurrencedygtig, og de perifere økonomier kunne som forventet ikke følge med. Dels mistede man kontrollen over eurozonens samlede økonomi, da der ikke blev lavet nogen fælles finanspolitik eller fundet en aktør, der kunne håndhæve den.

Europas krise er dog ikke voldsomt stor, hvis man kun ser på økonomien. Grækenland (som kun udgør 2 procent af eurozonens økonomi) havde negativ vækst på 7 procent i 2011, da det var værst. Til sammenligning gik Argentinas økonomi tilbage med 12 procent på et år under landets krise i 2001. Eurokrisen er i høj grad en politisk krise. Euroens grundlæggende politiske styringsmangler kom frem i lyset efter 2008-krakket. Frygten er det politiske krak, der for alvor ville knække økonomien. Politikerne er opmærksomme på problemet, men det er usikkert, hvem der skal udfylde rollen som paneuropæisk vækst- og jobskaber på kort sigt. Som Mohamed El-Erian, kommentator og investeringsøkonom, skriver i Foreign Policy, tænker europæiske ledere taktisk i stedet for strategisk. At tænke strategisk betyder IKKE at fokusere på, at økonomien og regeringsbudgettet skal hænge sammen i 2020. Det betyder, at man i det mindste giver sig selv mulighed for at håndtere de problemer, man står overfor, og vi er ikke ude af den økonomiske krise endnu. Der er behov for en finanspolitisk aktion af den ene eller den anden art. Europas lande kan ikke komme ud af krisen hver for sig.

Mere ECB?
Forslag om endnu en runde af LTRO er allerede kommet på bordet, men det vil ikke afhjælpe det centrale problem. Eurosamarbejdet savner en aktør, der vil sætte ind over for arbejdsløshed og fremme vækst. En aktør, som samtidig har midlerne og det politiske mandat til at gøre det. Den japanske økonom Richard Koo har endog argumenteret for, at kun regeringerne kan skabe efterspørgsel i kriser, der er så dybe som den her. Selvom ECB gør det muligt at låne billige penge for banker, vil virksomheder og husholdninger ikke låne til nye investeringer. På trods af en rekordlav rente er der ingen lånelyst. Man konsoliderer og betaler gæld. Imens vil finanspagten, reformer og reguleringskrav fra EU’s og til dels fra tysk side kun gøre det sværere at sætte gang i væksten og sænke arbejdsløsheden.

Med ECB-præsidenten Mario Draghis egen ord, så har LTRO kun fyldt et hul, der allerede var opstået i de europæiske banker. Den vil derfor ikke have nogen realøkonomisk effekt. Med andre ord så har stimuli fra ECB tilladt bankerne at refinansiere deres eksisterende lån, men ikke øget adgangen til kredit, som de europæiske økonomier, særligt i produktions- og boligsektoren, har hårdt brug for. Derudover er risikoen ved nye kapitalkrav til bankerne i form af Basel III, at lånene fra ECB akkumuleres for at leve op til kravene, frem for at åbne op for udlån til realøkonomien.

Handlingstomrum
Forsøgene på at inddæmme krisen over de seneste 6 måneder har således været delt imellem (tyske) politikeres langsigtede mål for reformer og pagtens krav til statsunderskud på den ene side. På den anden side ECBs kortsigtede ekspansive pengepolitik til bankerne. Ingen af de to har mulighed for at sætte ind med kortsigtet stimuli og ekspansiv finanspolitik. Det ville ellers have øjeblikkelig, direkte effekt for de millioner af europæere, der er arbejdsløse. Arbejdsdelingen er mislykkedes, og resultatet er et handlingstomrum på kort sigt.

Udviklingen peger derfor igen på, at EU’s politikere må tænke i mere radikale baner for at kunne dæmme op for følgerne af bankkrisen, der blev til en statsgældskrise og skabte realøkonomiske problemer for de millioner af nu arbejdsløse europæere. I den sammenhæng kan det være en styrke, at eurosamarbejdet er et politisk projekt frem for økonomisk. Kun politisk vilje kan gennemføre de radikale ændringer, der skal til for at stimulere de europæiske økonomier.

Frankrigs radikale løsning: udvidet ECB mandat.
Det er ikke ideer, der mangler. François Hollande, Frankrigs nyvalgte præsident for Socialistpartiet, har forslået at udvide ECBs mandat til at inkludere jobskabelse og vækst. Derved vil målene komme til at minde om de amerikanske for Federal Reserve. Tilbage i 2007 argumenterede Nicolas Sarkozy også for at give ECB større interventionsmuligheder, men dengang overtalte Tysklands kansler Angela Merkel ham til at lade emnet ligge.

Spørgsmålet er, om centralbanken er den rette aktør til at blande sig i eurostaternes økonomiske anliggende. Hollande foreslår, at ECB kan agere som ‘lender of last resort’. Igennem pengepolitiske instrumenter som renteændringer og opkøb af statsobligationer ved udstedelse kunne ECB forbedre eurostaternes råderum og stimulere vækst. De fleste af medlemslandene er dog i forvejen ikke meget for yderligere indflydelse fra, hvad der ses som en tyskkontrolleret centralbank. Det er de færreste eurolande, der er villige til at opgive deres økonomiske suverænitet til fordel for ECB’s pengepolitik.

Landene vil få mindre mulighed for at føre selvstændig finanspolitik, når ECB anvender renteinstrumenter til at stimulere vækst. Samtidig er forskellene imellem eurolandende så store, at ECB’s interventioner ville få vidt forskellige konsekvenser. Hvor en eventuel rentesænkning for at stimulere vækst ville gavne Spanien, Italien og Grækenland, ville det hæve inflationstruslen for Tyskland. Tyskland ser også nødigt, at ECB opkøber statsobligationer, da tyske og andre nordeuropæiske skattepenge så ender i sydeuropæiske budgetunderskud, hvilket sænker incitamentet for reformer. Af samme grund erklærede Merkel sin støtte til Sarkozy og ikke til Hollande i den overståede franske valgkamp. Det svære i at håndtere de strukturelle problemer er således mere politiske end økonomiske. At udvide ECBs mandat er langt fra en ideel løsning, men én mulighed kunne være at tidsbegrænse interventionen, indtil finanspagten har stabiliseret Europas økonomi.

Emil Græsholm (f. 1987) har en BA (Hons.) i politisk videnskab fra King’s College, Cambridge Universitet, hvor han har specialiseret sig i international politisk økonomi og sikkerhedsstudier. Han læser ved statskundskab på Københavns Universitet og arbejder som forskningsassistent for Centre of Governance and Human Rights, Cambridge Universitet. Frederik Vitting Hermann (f. 1990) er en del af RÆSONs chefredaktion og studerer statskundskab ved Københavns Universitet. Begge skribenter er i bestyrelse for Netværk for Politisk Økonomi. ILLUSTRATION: Mario Draghi (Foto: EU via flickr)